N. 461 SENTENZA 5 - 19 novembre 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Professioni sanitarie - Pubblicita' - Autorizzazione amministrativa - Regione Lombardia - Attribuzioni - Violazione - Posizione di norme tecniche - Esclusione - Non fondatezza. (Legge 5 febbraio 1992, n. 175, art. 5, primo comma). (Cost., artt. 117 e 118). Sanita' pubblica - Professioni sanitarie - Pubblicita' - Autorizzazione amministrativa - Provincia autonoma di Trento - Rinunzia al ricorso - Estinzione del processo per rinuncia. (Legge 5 febbraio 1992, n. 175). Sanita' pubblica- Professioni sanitarie- Pubblicita'- Autorizzazione amministrativa- Regione Lombardia- Poteri di vigilanza e di autorizzazione- Richiamo alla giurisprudenza della Corte (sentenze nn. 391, 204 e 49 del 1991)- Limitazione della sfera delle competenze della regione - Illegittimita' costituzionale. (Legge 5 febbraio 1992, n. 175, art. 5, secondo comma)(GU n.49 del 25-11-1992 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Enzo
CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof.
Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi riuniti di legittimita' costituzionale degli artt. 1, 2,
4, 5, commi 1 e 2, e 6, comma 3, della legge 5 febbraio 1992, n. 175
("Norme in materia di pubblicita' sanitaria e di repressione
dell'esercizio abusivo delle professioni sanitarie"), promossi con
ricorsi della Regione Lombardia e della Provincia autonoma di Trento,
notificati rispettivamente il 27 e 30 marzo 1992, depositati in
cancelleria, il primo, il 2 aprile 1992 ed il secondo il 7 aprile
successivo ed iscritti ai nn. 35 e 37 del registro ricorsi 1992;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 6 ottobre 1992 il Giudice relatore
Francesco Guizzi;
Uditi gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari per la Regione
Lombardia e Valerio Onida per la Provincia autonoma di Trento e
l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato, la Regione
Lombardia ha impugnato l'art. 5, commi 1 e 2, della legge 5 febbraio
1992, n. 175, che pone norme in materia di pubblicita' sanitaria e di
repressione dell'esercizio abusivo delle professioni sanitarie. La
ricorrente ricorda che la materia dell'assistenza sanitaria e
ospedaliera appartiene alla competenza legislativa regionale, ai
sensi dell'art. 117 della Costituzione. La legge di riforma sanitaria
(23 dicembre 1978, n. 833), in attuazione del riparto costituzionale
di competenze tra Stato e regioni, ha assegnato allo Stato (art. 6,
lett. s) le funzioni amministrative concernenti gli ordini e i
collegi professionali, riservando alle regioni l'autorizzazione e la
vigilanza sulle istituzioni sanitarie di carattere privato (art. 43).
Anche ad ammettere che la pubblicita' inerente all'attivita' di
singoli professionisti vada ricondotta alla disciplina degli ordini e
dei collegi professionali (e la relativa autorizzazione per la
pubblicita' sia demandata dalla legge statale ai comuni), e' del
tutto evidente che il funzionamento delle istituzioni sanitarie non
ha attinenza con la materia degli ordini professionali, ma rientra
nelle attribuzioni che la legge di riforma sanitaria ha assegnato
alle regioni (art. 43 della legge n. 833 del 1978, citata).
La legge impugnata finisce per equiparare la regione (quanto
all'autorizzazione prevista per la pubblicita' di case di cura,
gabinetti ed ambulatori) al comune (competente ad autorizzare la
pubblicita' dei singoli sanitari). Cio' che risulta dalla simmetria
dei pareri prescritti e dal rinvio ai regolamenti ministeriali per la
disciplina delle modalita' di concessione dell'autorizzazione
regionale.
Il legislatore statale ha, in tal modo, conferito alla regione una
sorta di delega di funzioni amministrative in una materia nella quale
essa risulta invece titolare di potesta' legislativa concorrente, ed
ha previsto un regolamento ministeriale palesemente illegittimo,
anche alla luce dell'art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400, che
esclude espressamente il ricorso ai regolamenti statali nelle materie
riservate a competenza regionale, laddove si tratti di attuare e
integrare leggi e decreti legislativi.
Osserva infine la ricorrente che il legislatore poteva prevedere,
al massimo, un atto di indirizzo e coordinamento, non gia' un
regolamento, nella forma del decreto ministeriale.
2. - La Provincia autonoma di Trento, con ricorso regolarmente
notificato e depositato, ha impugnato gli artt. 1, 2, 4, 5 (commi 1 e
2) e 6 (comma 3) della citata legge n. 175 del 1992, per violazione
dello Statuto speciale della Regione Trentino-Alto Adige e, in
particolare, degli artt. 8, nn. 5 e 6; 9, n. 10; 16.
Dall'esame degli atti di trasferimento delle funzioni alle regioni
ordinarie e, specificamente alla Provincia di Trento, risulta che la
pubblicita' concernente l'esercizio delle professioni sanitarie
nonche' delle case di cura e simili, e' di competenza della Provincia
autonoma, salvo per quanto attenga agli ordini professionali (v. il
d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, art. 1; il d.P.R. 28 marzo 1975, n.
474; il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616; il d.P.R. 19 novembre 1987, n.
526).
Si duole poi la Provincia autonoma che la legge presenti carattere
eccessivamente dettagliato, con riguardo ai mezzi e al contenuto
della pubblicita'. Anch'essa reputa illegittima l'attribuzione al
Ministro della sanita' del potere
- definito regolamentare - di determinare le caratteristiche
estetiche delle targhe ed inserzioni.
3. - Si e' costituito, con riferimento a entrambi i ricorsi, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura
generale dello Stato.
Con riguardo al ricorso della Regione Lombardia fa presente che la
disciplina impugnata attiene all'esercizio delle professioni
sanitarie: la pubblicita' tocca non tanto i luoghi di per se'
considerati, quanto le sedi di esercizio dell'attivita'
professionale. Non a caso, le sanzioni comminate per l'inosservanza
della pubblicita', anche quando questa concerna i luoghi, sono
tipiche sanzioni disciplinari nei confronti dei professionisti (v.
l'art. 5, comma 4, e l'art. 8, comma 1, della legge n. 175 del 1992).
Si tratta dunque di materia che riguarda l'esercizio della
professione e, specificamente, i compiti degli ordini professionali
(che formano oggetto di riserva di attribuzione statale), al cui
intervento gli artt. 4 e 5 della legge affidano un ruolo determinante
nella procedura di rilascio dell'autorizzazione. Le regioni non
avrebbero alcuna competenza da rivendicare in materia di pubblicita'
delle professioni sanitarie, che riguarderebbe esclusivamente
"profili ordinistici".
Il rinvio al regolamento ministeriale per la definizione delle
caratteristiche estetiche dei mezzi pubblicitari, di cui all'art. 2
della legge, risponde all'interesse generale al corretto esercizio
delle professioni sanitarie. Esigenze di uniformita' giustificano
anche la disposizione introdotta dal comma 2 dell'art. 5, che lascia
pur sempre alle regioni il potere di dettare norme procedimentali
integrative. Per quanto concerne poi il ricorso della Provincia
autonoma di Trento, non sarebbero pertinenti le norme invocate.
L'art. 1, secondo comma, lettera f) del d.P.R. n. 4 del 1972 non
giustifica la rivendicazione di competenza prospettata con riguardo
alle disposizioni introdotte dagli artt. 1, 2 e 3 della legge
impugnata. Per altro verso, tutto quanto inerisce all'esercizio della
professione medica e di quella sanitaria e' materia riservata allo
Stato (artt. 6 del d.P.R. n. 4 del 1972; 3, n. 9, del d.P.R. n. 474
del 1975; 30 del d.P.R. n. 616 del 1977 e 6 della legge n. 833 del
1978).
La pubblicita' cui ha riguardo il denunciato art. 1 della legge n.
175 del 1992 concerne, allo stesso tempo, l'esercizio della
professione e l'organizzazione degli appartenenti alla categoria,
profili per i quali rileva l'autogoverno delle categorie interessate.
Quanto al regolamento ministeriale che dovra' definire le
caratteristiche estetiche dei mezzi pubblicitari, di cui all'art. 2
della legge, si ribadisce che esso trova fondamento nell'interesse
generale al corretto esercizio delle professioni sanitarie.
4. - Con atto notificato al Presidente del Consiglio dei ministri
il 12 settembre 1992, la Provincia autonoma di Trento ha rinunziato
al ricorso (n. 37), non avendo il Consiglio provinciale ratificato la
deliberazione della Giunta circa l'impugnazione della citata legge n.
175.
Considerato in diritto
1. - La questione sottoposta alla Corte riguarda la legittimita'
costituzionale dell'art. 5, commi 1 e 2, della legge 5 febbraio 1992,
n. 175, che pone norme in materia di pubblicita' sanitaria e di
repressione dell'esercizio abusivo delle professioni sanitarie. Tali
disposizioni, secondo la Regione Lombardia, violano la competenza
regionale in materia di autorizzazione e vigilanza sulle istituzioni
sanitarie di carattere privato. Palese sarebbe, in particolare,
l'illegittimita' del comma 2, che prevede l'adozione di un
regolamento ministeriale per stabilire le modalita' del rilascio
dell'autorizzazione regionale.
2. - Analizzando il contenuto dei due commi impugnati, e' agevole
constatare che essi rispondono a logiche del tutto distinte.
Il comma 1 dell'art. 5 individua la regione come autorita'
amministrativa competente ad autorizzare la pubblicita' di case di
cura private, gabinetti ed ambulatori mono o polispecialistici. Nel
procedimento, e' previsto il parere degli ordini o dei collegi
professionali per acquisire le necessarie valutazioni tecniche
tipizzate dalla stessa legge: accertamento del possesso e della
validita' dei titoli accademici e scientifici; rispondenza della
targa, insegna o inserzione alle caratteristiche stabilite dal
regolamento emanato dal Ministro della sanita', sentiti il Consiglio
superiore di sanita' nonche' gli ordini o i collegi professionali
(art. 2, comma 3, della legge n. 175 del 1992).
Tale regolamento pone norme tecniche, dirette agli ordini e ai
collegi professionali, per l'esercizio delle competenze loro
riconosciute nell'ambito del procedimento amministrativo di
autorizzazione; esso non tocca scelte di indirizzo politico-
amministrativo della regione e non vulnera l'ambito delle sue
attribuzioni, costituzionalmente protetto (v., da ultimo, la sentenza
di questa Corte n. 483 del 1991).
La questione non e' dunque fondata, relativamente al comma 1
dell'art. 5.
3. - Deve invece essere accolta la censura mossa al comma 2 dello
stesso articolo.
L'indubbio rilievo che va riconosciuto, nella materia in esame,
agli ordini e ai collegi professionali non toglie che e' la regione
ad avere la titolarita' dei poteri di vigilanza e di autorizzazione
sulle istituzioni sanitarie di carattere privato, stante il chiaro
dettato dell'art. 43 della legge 23 dicembre 1978, n. 833. Fra
siffatti poteri, rientra certamente quello di autorizzare la
pubblicita' concernente tali istituzioni sanitarie. Questa Corte ha
piu' volte affermato (v., da ultimo, le sentenze nn. 391, 204, 49 del
1991) il principio secondo cui un regolamento ministeriale di
esecuzione e di attuazione di una legge statale non puo' porre norme
volte a limitare la sfera delle competenze delle regioni in materie
loro attribuite. Detto principio deriva dalle regole costituzionali
relative all'ordine delle fonti normative, ed e' stato espressamente
sancito dall'art. 17, commi 1, lett. b, e 3, della legge n. 400 del
1988, che circoscrive la potesta' regolamentare ministeriale alle
sole materie di competenza del Ministro o di autorita' a lui
sottordinate.
Esiste, d'altronde, una connessione naturale tra la disciplina del
procedimento e la materia dell'organizzazione: la regolamentazione,
da parte della regione, dei procedimenti amministrativi di propria
spettanza e' un corollario della competenza in materia di ordinamento
degli uffici, quale espressione della sua potesta' di
autorganizzazione (cfr., da ultimo, la sent. n. 465 del 1991).
Risulta dunque evidente l'illegittimita' costituzionale del comma
2 dell'art. 5, che peraltro era gia' stata rilevata, in sede di
parere alla commissione di merito, dalla prima commissione (affari
costituzionali) del Senato.
4. - Quanto al ricorso presentato dalla provincia autonoma di
Trento, considerato che la Provincia stessa ha rinunciato al ricorso
con atto notificato il 12 settembre 1992 al Presidente del Consiglio
dei ministri, il processo va dichiarato estinto, ai sensi dell'art.
25 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 2,
della legge 5 febbraio 1992, n. 175 ("Norme in materia di pubblicita'
sanitaria e di repressione dell'esercizio abusivo delle professioni
sanitarie");
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 5, comma 1, della legge 5 febbraio 1992, n. 175, in
riferimento agli artt. 117 e 118 della Costituzione, sollevata dalla
Regione Lombardia con il ricorso in epigrafe;
Dichiara estinto il processo, relativamente al ricorso presentato
dalla Provincia autonoma di Trento, per rinuncia.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 novembre 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: GUIZZI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 19 novembre 1992.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
92C1284