N. 66 SENTENZA 5 - 24 febbraio 1992
(GU n.10 del 4-3-1992 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 3 della legge
della Regione Emilia- Romagna 23 aprile 1987, n. 16 (Disposizioni
integrative della legge regionale 2 agosto 1984, n. 42 "Nuove norme
in materia di enti di bonifica. Delega di funzioni amministrative"),
promosso con ordinanza emessa il 26 ottobre 1990 dal Consiglio di
Stato sul ricorso proposto dalla s.r.l. Azienda Agricola Mugnano ed
altri contro la Regione Emilia- Romagna ed altri iscritta al n. 590
del registro ordinanze 1991 e pubblicata nella Gazzetta ufficiale
della Repubblica n. 39, prima serie speciale, dell'anno 1991;
Visti gli atti di costituzione della s.r.l. Azienda Agricola
Mugnano ed altri e della Regione Emilia-Romagna;
Udito nell'udienza pubblica del 21 gennaio 1992 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi gli avvocati Giorgio Berti e Guido Viola per la s.r.l.
Azienda Agricola Mugnano ed altri e Giandomenico Falcon per la
Regione Emilia-Romagna;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio d'appello avverso una sentenza del
Tribunale amministrativo regionale dell'Emilia- Romagna proposto da
alcuni titolari di aziende agricole in relazione a delibere regionali
con le quali e' stato disposto il riordino dei comprensori di
bonifica e la conseguente istituzione di consorzi ricomprendenti le
aziende degli appellanti, il Consiglio di Stato, con l'ordinanza
indicata in epigrafe, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale nei confronti dell'art. 3 della legge della Regione
Emilia-Romagna 23 aprile 1987, n. 16 (Disposizioni integrative della
legge regionale 2 agosto 1984, n. 42 "Nuove norme in materia di enti
di bonifica. Delega di funzioni amministrative"), nella parte in cui
prevede che l'intero territorio regionale, ad esclusione delle aree
golenali riferite a opere idrauliche di seconda e terza categoria
(artt. 5 e 7 del r.d. n. 523 del 1904) e ferme restando le
classificazioni esistenti adottate con provvedimenti statali, e'
classificato di bonifica di seconda categoria. Secondo il giudice a
quo, tale disposizione si pone in contrasto con gli artt. 117, 97 e
18 della Costituzione.
Sotto il profilo della violazione dell'art. 117 della
Costituzione, il Consiglio di Stato, dopo aver ricordato che, a
seguito del trasferimento operato dall'art. 73 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616, la materia della bonifica e' stata assegnata alla
competenza regionale di tipo concorrente, osserva che nella
legislazione statale il concetto di bonifica, dall'iniziale nozione
di prosciugamento delle paludi, si e' evoluto, a partire dal r.d. 13
febbraio 1933, n. 215, fino a ricomprendere il compimento di opere
idonee a modificare l'ambiente allo scopo di sviluppare le
potenzialita' produttive del territorio e di istituire equi rapporti
sociali (come richiesto dall'art. 44 della Costituzione). In tale
quadro finalistico, continua il giudice a quo, si collocano numerose
leggi regionali, fra le quali quella impugnata, che collegano le
opere di bonifica a scopi di sviluppo della produzione agricola, di
difesa del suolo e dell'ambiente, di miglioramento del reddito
dell'agricoltura e dell'assetto del territorio. Senonche', prosegue
lo stesso giudice, nel classificare l'intero territorio regionale
come area di bonifica, la legge impugnata appare derogare a un
principio fondamentale della legislazione statale, secondo cui e'
coessenziale alla nozione di bonifica l'individuazione di determinate
e specifiche zone del territorio che dovranno essere suddivise in
comprensori di bonifica, sui quali dar vita a enti consortili
sostanzialmente conformi a quelli previsti nella legislazione
statale.
La deroga a questo principio di "specialita'" della bonifica e la
conseguente interruzione del nesso necessario fra l'appartenenza al
comprensorio e al consorzio e le finalita' della bonifica stessa,
comportano altresi', sempre ad avviso del giudice a quo, la
violazione del principio d'imparzialita', garantito dall'art. 97
della Costituzione, nonche' l'incisione sul diritto di associazione
dei privati, riconosciuto dall'art. 18 della Costituzione.
2. - Le parti appellanti dinnanzi al Consiglio di Stato si sono
costituite in giudizio per sostenere l'illegittimita' costituzionale
della disposizione impugnata.
Oltreche' ribadire le argomentazioni svolte nell'ordinanza di
rimessione, le parti private sottolineano come le leggi statali
presuppongono, non gia' la coincidenza fra lo spazio territoriale del
potere regionale e quello assoggettato agli interventi di bonifica,
ma la definizione di ambiti territoriali limitati e corrispondenti ai
programmi di opere di bonifica di volta in volta deliberati. In base
a questo principio della legislazione statale, relativo alla
specialita' e alla concretezza dell'attivita' di bonifica, i
comprensori debbono corrispondere a effettive aree di intervento
bonificatorio e i consorzi possono aggregare soltanto i proprietari
ricadenti nella medesima area. Contro tale principio, concludono le
parti private, dispone l'articolo impugnato, che suddivide l'intero
territorio regionale in comprensori di bonifica, preponendo a ciascun
comprensorio un ente consortile raggruppante i proprietari ricadenti
nel comprensorio stesso.
In relazione alla violazione degli artt. 97 e 18 della
Costituzione, le parti appellanti del giudizio a quo rilevano che la
trasformazione in aree di bonifica dell'intero territorio regionale
comporta la rottura del rapporto necessario tra l'appartenenza al
comprensorio e al consorzio, da un canto, e i fini di bonifica,
dall'altro, sicche' i proprietari sono obbligati ad associarsi in
ragione di una contribuzione finanziaria ad opere che possono non
riguardare in alcun modo i loro fondi e, nello stesso tempo,
l'amministrazione e' autorizzata a porre in essere comportamenti al
di fuori di ogni proporzione oggettiva e verificabile con l'attivita'
di bonifica e con il finanziamento di questa attivita' da parte dei
privati. In breve, conclude la difesa dei proprietari di aziende,
appare violato, anzitutto, il principio secondo il quale i
comprensori di bonifica conseguono alla classificazione dei terreni
per gli scopi di bonifica e vanno dimensionati agli interventi
bonificatori considerati necessari per aree determinate; e, inoltre,
risulta violato il principio che sancisce un collegamento
proporzionale tra la classificazione dei comprensori di bonifica e la
spesa occorrente per il compimento delle opere e il funzionamento dei
consorzi di gestione dei comprensori stessi. Di qui deriva: a) la
violazione dei principi di imparzialita', razionalita', e di buon
andamento del comportamento amministrativo, nonche' la connessa
violazione del principio di eguaglianza in relazione agli effetti
lesivi arbitrariamente prodotti in confronto ai diritti di alcuni
proprietari soltanto; b) la violazione della liberta' di associazione
in conseguenza dell'obbligo irrazionalmente imposto dalla regione ad
alcuni proprietari di far parte di enti associativi, considerato che
la liberta' di associarsi puo' convertirsi in un dovere associativo
solo laddove si tratti di istituire un'organizzazione pubblica che
risponda razionalmente e obiettivamente agli scopi per i quali i
proprietari vengano associati.
3. - La Regione Emilia-Romagna si e' costituita in giudizio per
sostenere l'infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale sollevata.
L'ordinanza di rimessione, ad avviso della Regione, appare
inficiata da una palese contraddizione allorche', per un verso,
afferma che la legge impugnata si adegua coerentemente al piu' ampio
concetto di bonifica, avente la propria finalita' nell'assetto del
territorio e nello sviluppo delle potenzialita' produttive ivi
insediate (come indica, fra l'altro, l'art. 857 cod. civ.,
interpretato in armonia con gli artt. 9 e 44 della Costituzione), e,
per altro verso, sostiene che l'art. 3 della stessa legge e'
illegittimo costituzionalmente, in quanto classifica l'intero
territorio regionale come area di bonifica. In realta', prosegue la
Regione, l'art. 3 e' la coerente conseguenza della definizione di
bonifica contenuta nell'art. 1 della stessa legge, ai sensi del quale
la Regione "riconosce, promuove ed organizza l'attivita' di bonifica
come funzione essenzialmente pubblica ai fini della difesa del suolo
e di un equilibrato sviluppo del proprio territorio, della tutela e
della valorizzazione della produzione agricola e dei beni naturali
con particolare riferimento alle risorse idriche". A questi fini,
prosegue la Regione, le attivita' di bonifica possono ben interessare
l'intero territorio regionale, e non soltanto specifiche zone,
caratterizzate da condizioni del tutto particolari.
Ricordando che e' pacifico nella giurisprudenza costituzionale (v.
sent. n. 271 del 1986) che l'evoluzione dell'ordinamento, pur senza
incidere formalmente sulle disposizioni interessate, puo' far
modificare il significato di queste ultime, al punto da far perdere
ad esse anche il carattere di principi fondamentali, la Regione
osserva che la legge impugnata accoglie il significato piu' ampio del
concetto di bonifica inglobando nella nozione di quest'ultima anche
le funzioni che erano collegate alla bonifica montana e a quelle
proprie dei consorzi idraulici (che, infatti, vengono soppressi dalla
legge impugnata). In altri termini, l'idea di fondo di tale legge e'
quella di dare forza a una moderna concezione della bonifica, che,
nella prospettiva della tutela dell'ambiente e della produzione
agricola, sostituisce a strumenti di interventi disorganici un'unica
rete organica, costituita dai nuovi comprensori e consorzi di
bonifica: si tratta di un'idea che si distacca dalla legislazione del
1933 per riallacciarsi a principi presenti nella legislazione
statale, piu' in armonia con le norme costituzionali.
Dopo aver sottolineato che, ai sensi dell'art. 7 della legge
regionale n. 42 del 1984, le opere necessarie ai fini generali della
bonifica e della utilizzazione agricola delle acque sono a totale
carico delle finanze regionali e che le opere di utilita' privata
godono di contributi in conto capitale che arrivano al 70% o al 30%,
la Regione rileva che non e' in discussione il principio di
correlazione tra oneri e vantaggi, per il quale ogni tipo di
contribuzione da parte dei privati e' strettamente commisurato ai
benefici ricavati dagli interventi sui loro fondi (v. artt. 8, 9 e 13
della legge regionale n. 42 del 1984): quest'ultimo e', in realta',
il vero principio fondamentale della legislazione statale, conclude
la Regione, mentre non lo e' quello, presunto, per il quale solo
alcuni terreni, e non tutti, devono essere inclusi in comprensori in
cui possono essere compiute opere di bonifica.
Quanto agli altri profili di costituzionalita', la Regione osserva
che nel caso non si puo' parlare di liberta' di associazione (la
quale, all'art. 18 della Costituzione, si riferisce alle persone come
tali), ma, piuttosto, di diritti e di doveri di partecipazione
connessi alla proprieta' fondiaria o, piu' precisamente, connessi
alla funzione sociale relativa alla proprieta' privata, commisurata
ai valori della tutela del territorio e dell'ambiente, oltreche'
all'integrita' economica (artt. 42, 44 e 9 della Costituzione): i
soggetti, infatti, sono chiamati a compartecipare all'azione
amministrativa di bonifica in quanto si trovano nella particolare
condizione di proprietari fondiari, e non gia' in quella di
cittadini.
4. - In prossimita' dell'udienza pubblica hanno presentato memorie
le parti appellanti nel giudizio a quo e la Regione Emilia-Romagna.
La difesa delle parti private, in replica alle osservazioni
contenute nell'atto di costituzione della Regione Emilia-Romagna,
osserva che quest'ultima non puo' considerarsi libera di stabilire, a
sua discrezione, tanto l'ampiezza della funzione bonificatoria,
quanto il raccordo fra l'attivita' di bonifica, l'organizzazione di
quest'ultima e la distribuzione degli oneri a carico dei privati. In
realta', l'art. 857 cod. civ. pone chiaramente l'esigenza di una
correlazione tra i fini igienici, demografici, economici e sociali e
l'assoggettamento agli interventi necessari per raggiungere questi
fini dei terreni, "che si trovano in un comprensorio", i quali
richiedono per le loro condizioni di dissesto o di improduttivita',
interventi speciali. In altri termini, a base della bonifica dovrebbe
esserci, come fine preminente, la trasformazione dell'ordinamento
produttivo dell'agricoltura, nella cui proiezione possono rientrare
anche altri fini piu' particolari (ambientali, di difesa del suolo,
demografici, etc.), senza tuttavia che questi ultimi esorbitino dai
propri confini per imporre finalita' generali di riassetto del
territorio. Secondo le parti private, ritenere il contrario, come
pretende invece la Regione Emilia-Romagna, significa riconoscere un
potere regionale libero di invadere altri campi di competenza
normativa (anche estranei alle attribuzioni regionali) e, per quel
che qui interessa, comporta lo snaturamento dei consorzi quali
associazione dei proprietari che traggono benefici dagli specifici
interventi di bonifica in organismi cui i proprietari vengono
associati per il godimento di utilita' collettive, cioe' uti cives. I
comprensori e i consorzi verrebbero cosi' indebitamente delineati
come una sorta di ente intermedio.
Nella legge regionale n. 42 del 1984, rilevano ancora le parti
private, i principi ora ricordati erano in qualche modo
salvaguardati, dal momento che vi operava ancora una certa
proporzione tra la bonifica, come complesso di fini integrati, e la
predisposizione degli strumenti organizzativi mediante la
costituzione di comprensori definiti in funzione di questi
interventi. Tuttavia, ad avviso della stessa difesa, tali principi
sono stati rovesciati dall'impugnato art. 3 della legge regionale n.
16 del 1987, laddove si stabilisce che tutto il territorio regionale
viene classificato di bonifica di seconda categoria e che per
ciascuno dei comprensori in cui il territorio e' suddiviso e'
istituito un consorzio di bonifica: con queste disposizioni, infatti,
risulterebbero infranti sia il principio di formazione dei
comprensori in ragione dei programmi di bonifica, sia il nesso fra il
comprensorio e il consorzio, tanto che quest'ultimo, anziche'
associare solo i proprietari che traggono beneficio dalla bonifica,
finirebbe per costringere al suo interno tutti i proprietari dei
suoli esistenti nella regione indipendentemente dai benefici reali
che questi ne possano trarre. In tal modo, i contributi di bonifica,
conclude sul punto la predetta difesa, si verrebbero a configurare
come una nuova imposta, diretta a tenere in piedi una nuova
organizzazione politico amministrativa vo'lta al perseguimento di
fini molteplici.
Il d.P.R. n. 616 del 1977, allorche' trasferisce alle regioni le
funzioni in materia di classificazione, di ripartizione dei territori
in consorzi di bonifica e di approvazione dei piani generali di
bonifica e dei programmi di sistemazione dei bacini montani (artt. 69
e 73), continua la difesa delle parti private, si riferisce
chiaramente alla disciplina della bonifica contenuta nel codice
civile. In questa, oltre al principio contenuto nell'art. 857 cod.
civ. (specialita' dell'intervento), c'e' anche quello, espresso dagli
artt. 859 e 860, secondo il quale il comprensorio non e' che la
proiezione organizzativa di un piano generale di attivita', dalla cui
approvazione conseguono gli obblighi dei proprietari situati entro il
perimetro del comprensorio, per il fatto che soltanto in relazione
agli interventi ivi previsti possono misurarsi l'interesse o
l'utilita' dei privati. Ad avviso della predetta difesa, questa
rigorosa correlazione tra classificazione dei comprensori, programma
di opere, costituzione dei consorzi tra i proprietari e distribuzione
degli oneri fra questi ultimi risulterebbe stravolta dalla legge
regionale impugnata, la quale, andando oltre i propri limiti di
interpretazione dei principi statali, allarga la nozione di bonifica
fino a ricomprendere le piu' disparate funzioni sul territorio e a
impiantare, di conseguenza, una organizzazione parallela a quella
regionale fondamentale, nei cui rispetti i privati vengono coinvolti
al di la' dei benefici a loro diretti (in violazione dell'art. 44
della Costituzione, relativamente ai limiti conformativi della
proprieta' privata). Nel far cio', concludono le parti private, la
legge della Emilia-Romagna si distacca persino dalle leggi di altre
regioni, che invece mantengono salda l'anzidetta correlazione,
rivelando cosi' la piena irrazionalita' della disposizione impugnata,
con conseguente disparita' di trattamento fra i cittadini
dell'Emilia-Romagna e quelli di altre regioni.
5. - Nella propria memoria la Regione Emilia- Romagna precisa, in
apertura, che la classificazione operata dalla legge impugnata
risulterebbe giustificata anche se si volesse seguire la nozione piu'
ristretta di bonifica, tanto che, prima della legge regionale n. 16
del 1987, l'87,50% del territorio regionale era ricompreso nei
comprensori di bonifica "integrale" e "montana". Tuttavia, il
legislatore regionale ha ritenuto che tale preesistente rete di
comprensori fosse incongruente ai fini di una coordinata
realizzazione degli interventi di bonifica tanto in considerazione
della separazione tra le aree montane e le sottostanti aree di
pianura, quanto in considerazione del fatto che le delimitazioni
comprensoriali non risultavano sempre coincidenti con i bacini dei
principali corsi d'acqua e presentavano vuoti proprio nei punti piu'
delicati e vulnerabili per la corretta regimazione idraulica dei
terreni, vale a dire nei punti di congiunzione tra montagna e
pianura. Queste ultime aree - in una delle quali, peraltro gia'
sottoposta in parte ad alcune opere di bonifica e di irrigazione
gestite dal Comune di Modena, ricadono gli immobili degli appellanti
nel giudizio a quo - non potevano essere escluse dalla
classificazione operata dalla legge impugnata, una volta che si e'
accettata una visione unitaria di bacino relativamente al
coordinamento degli interventi sui territori di montagna e di pianura
e una volta che negli ultimi decenni si e' verificata in tali zone
una consistente trasformazione dei suoli e una rilevante
urbanizzazione, le quali hanno posto gravi problemi per la sicurezza
idraulica e la corretta utilizzazione delle risorse idriche
superficiali e sotterranee. Pertanto, conclude la difesa della
Regione sul punto, la legge impugnata ha esteso la classificazione al
restante 12% del territorio, non gia' per un'astratta ragione di
completezza del sistema, ma per ragioni relative alle caratteristiche
proprie dei singoli terreni interessati. E cio' e' tanto vero che il
contestato art. 3 della legge n. 16 del 1987 non e' che la "sanzione"
in forma legislativa di una scelta gia' compiuta in via
amministrativa dal Consiglio regionale (delibera n. 1241 del 1987) a
seguito di una complessa procedura, comprensiva anche di ampie fasi
partecipative nel corso delle quali nessuna osservazione e' giunta
dagli appellanti nel giudizio a quo.
Inoltre, continua la difesa della Regione, non puo' ritenersi
violato il principio, desumibile dalla legislazione statale, relativo
alla "specialita'" della bonifica. Infatti, anche ad ammettere che un
principio simile a quello invocato esista, esso non potrebbe tradursi
nell'idea che soltanto una parte del territorio regionale possa
essere classificato di bonifica, quando, in realta', ciascuna parte
dello stesso territorio, singolarmente considerata per le sue
caratteristiche, meritasse e richiedesse quella classificazione. Se
cosi' non fosse, quel principio comporterebbe un'irragionevole
esigenza di astrattezza della relativa valutazione. Nel caso, invece,
la classificazione dell'intero territorio e' conseguita, secondo la
Regione, alla scelta di rendere possibile un'ordinata e razionale
gestione sul territorio delle attivita' di bonifica e di irrigazione
nel quadro di una semplificazione organizzativa mirante a concentrare
nei consorzi ogni attivita' di bonifica e a perseguire il fine di
stabilire unita' omogenee sotto il profilo idrografico e di
realizzare una tendenziale corrispondenza del comprensorio con il
bacino idrografico. E cio', conclude sul punto la Regione, risponde
pienamente al principio di "specialita'", il quale significa, tutt'al
piu', che la classificazione deve corrispondere alle caratteristiche
specifiche dei territori considerati.
Da ultimo, la Regione contesta gli argomenti che le parti private
hanno desunto dalla legge n. 183 del 1989. Non c'e' dubbio, precisa
la Regione, che la "difesa del suolo" sia nozione piu' ampia di
qualunque significato possibile di bonifica, intesa quale
caratteristico intreccio di opere pubbliche a tutela del territorio
nella prospettiva della produzione agricola. Ma questo rilievo non
comporta che si debba seguire un concetto "ristretto" di bonifica,
dal momento che la stessa legge n. 183 definisce le istituzioni della
bonifica come uno dei fondamentali cardini amministrativi che, entro
il coordinamento generale del bacino, realizzano l'attivita'
complessiva di conservazione e di risanamento del territorio.
Considerato in diritto
1. - Il Consiglio di Stato dubita della legittimita'
costituzionale dell'art. 3 della legge della Regione Emilia-Romagna
23 aprile 1987, n. 16 (Disposizioni integrative della legge regionale
2 agosto 1984, n. 42 "Nuove norme in materia di enti di bonifica.
Delega di funzioni amministrative"), nella parte in cui prevede che
tutto il territorio regionale sia classificato territorio di bonifica
di seconda categoria (ad esclusione delle aree golenali riferite ad
opere idrauliche di seconda e terza categoria di cui agli artt. 5 e 7
del r.d. 25 luglio 1904, n. 523, e ferme restando le classificazioni
attualmente esistenti adottate con provvedimenti statali).
Ad avviso del giudice a quo, la norma contestata, nel porsi in
contrasto con il principio per il quale appare coessenziale alla
nozione di bonifica l'indicazione di zone di territorio determinate e
specifiche da assoggettare al relativo regime giuridico, violerebbe
gli artt. 117, 97 e 18 della Costituzione. Il primo degli articoli
citati, infatti, risulterebbe direttamente leso dalla norma
impugnata, poiche' il principio di "specialita'" della bonifica,
appena riferito, costituirebbe un principio fondamentale della
materia, desumibile dalle leggi statali, che, ai sensi dell'art. 117
della Costituzione, rappresenta un limite posto all'esercizio della
competenza legislativa delle regioni a statuto ordinario. La
violazione degli altri articoli della Costituzione precedentemente
riferiti sarebbe, poi, conseguenziale alla mancata osservanza del
medesimo principio, per il fatto che tale inosservanza, comportando
la rottura del legame necessario fra l'appartenenza a un determinato
comprensorio e l'attuazione delle specifiche finalita' di bonifica
relative a quell'area, permetterebbe all'amministrazione regionale di
porre in essere interventi affatto svincolati dai fini specifici
della bonifica (in violazione dei principi di imparzialita' e del
buon andamento, stabiliti dall'art. 97 della Costituzione) e di
obbligare i proprietari privati ad associarsi in consorzi pur in
assenza di qualsiasi beneficio derivante ai loro fondi dalle
attivita' di bonifica (in violazione della liberta' dei cittadini di
associarsi, garantita dall'art. 18 della Costituzione).
2. - Posta nei termini cosi' precisati, la questione non puo'
essere accolta.
Le competenze in materia di bonifica esercitate con la legge
impugnata sono state assegnate alle regioni a statuto ordinario con
il d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11 (art. 1, lettera h), nell'ambito del
trasferimento delle funzioni nel campo della agricoltura e foreste.
Il d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ha completato il predetto
trasferimento, precisando, agli artt. 66, 69 e 73, che oggetto delle
funzioni assegnate alle regioni sono le attivita' di bonifica
"integrale" e montana e di sistemazione idrogeologica, ivi comprese
quelle svolgentesi a livello interregionale e inclusi i poteri di
vigilanza gia' esercitati sui consorzi di bonifica dagli organi dello
Stato. Piu' in particolare, mentre l'art. 66 ha trasferito alle
regioni "le funzioni concernenti la sistemazione idrogeologica e la
conservazione del suolo, le opere di manutenzione forestale per la
difesa delle coste nonche' le funzioni relative alla determinazione
del vincolo idrogeologico", l'art. 73, dopo aver precisato che
spettano alle regioni le funzioni per l'innanzi esercitate dallo
Stato concernenti i consorzi di bonifica e di bonifica montana anche
interregionali, ha assegnato alle stesse "la classificazione,
declassificazione e ripartizione di territori in consorzi di bonifica
o di bonifica montana e la determinazione di bacini montani che
ricadono nel territorio di due o piu' regioni e l'approvazione dei
piani generali di bonifica e dei programmi di sistemazione dei bacini
montani che ricadono nel territorio di due o piu' regioni".
Le attivita' di bonifica trasferite alle competenze regionali si
inquadrano in una intelaiatura di funzioni estremamente complessa e
articolata, nella quale sono compresi poteri attinenti allo sviluppo
economico della produzione agricola, all'assetto paesaggistico e
urbanistico del territorio, alla difesa del suolo e dell'ambiente,
alla conservazione, regolazione e utilizzazione del patrimonio
idrico. In altri termini, poiche' le funzioni concernenti la bonifica
sono dirette al consolidamento e alla trasformazione di un territorio
sul quale si esplicano varie altre attivita' rivolte a fini identici
od omologhi, esse costituiscono un settore della generale
programmazione del territorio e, piu' precisamente, di quella
riguardante la difesa e la valorizzazione del suolo con particolare
interesse verso l'uso di risorse idriche: un settore, il quale
presenta molteplici aspetti di connessione con altre materie
assegnate alle competenze regionali.
Oltreche' dall'esame complessivo delle competenze trasferite alle
regioni, il carattere settoriale delle funzioni attinenti alla
bonifica si deduce anche dalla pur frammentata legislazione statale e
dalla Costituzione medesima.
Sotto il primo profilo, l'ampiezza e la generalita' dei fini che
tanto il r.d. 13 febbraio 1933, n. 215 (art. 1, secondo comma),
quanto l'art. 857 cod. civ. prepongono alle attivita' di bonifica
rivelano chiaramente come queste ultime siano configurate dalle leggi
statali come una delle varie forme di intervento sul territorio al
servizio di finalita' che, pur sfrondate dagli scopi ritenuti ormai
superati o anacronistici (come quelli demografici o di
colonizzazione), costituiscono gli obiettivi generali (fini economici
e sociali) della complessiva opera di programmazione incidente sul
territorio e sugli insediamenti umani ivi stabiliti. La piu' recente
legge 18 maggio 1989, n. 183 (Norme per il riassetto organizzativo e
funzionale della difesa del suolo) conferma i caratteri sopra
delineati, laddove configura i consorzi di bonifica come una delle
istituzioni principali per la realizzazione degli scopi di difesa del
suolo, di risanamento delle acque, di fruizione e di gestione del
patrimonio idrico per gli usi di razionale sviluppo economico e
sociale, di tutela degli aspetti ambientali ad essi connessi.
La settorialita' delle attivita' di bonifica ha finanche un
rilievo costituzionale, essendo chiaramente presupposta anche
dall'art. 44 della Costituzione, che, seppur nel quadro della
disciplina pubblicistica della proprieta' terriera, prefigura la
bonifica delle terre come uno degli strumenti essenziali al fine di
conseguire il razionale sfruttamento del suolo e di stabilire equi
rapporti sociali nella agricoltura.
3. - Sul piano dei principi fondamentali della materia, cui, a
norma dell'art. 117 della Costituzione deve attenersi l'esercizio
della potesta' legislativa delle regioni, il carattere
intrinsecamente settoriale delle funzioni di bonifica si articola in
duplice senso: a) come specialita' degli interventi, da realizzare
sulla base di un piano e di un progetto di opere concretamente
individuate, dirette alla bonifica e al miglioramento fondiario; b)
come operativita' della bonifica stessa in relazione a un determinato
territorio, dalle caratteristiche idrogeologiche omogenee, il quale
deve riferirsi a un'area suscettibile di trasformazione a fini di
valorizzazione o, piu' semplicemente, di conservazione.
Questi principi - i quali sono desumibili dall'art. 1, secondo
comma, del r.d. n. 215 del 1933 e dall'art. 857 cod. civ. -
comportano indubbiamente una regola generale, alla cui osservanza non
puo' sottrarsi l'esercizio delle competenze regionali in materia di
bonifica, secondo la quale deve sussistere una correlazione tra la
previsione del complesso delle opere pubbliche di bonifica e quelle
di trasformazione fondiaria, da un lato, e la determinazione del
territorio cui quelle opere si riferiscono (c.d. comprensorio di
bonifica), dall'altro. Tale correlazione, tuttavia, deve esser
commisurata alla complessa orditura delle istituzioni amministrative
vo'lte all'organizzazione e allo svolgimento della bonifica, nel
senso che, come risulta chiaramente dalla legislazione statale sulla
materia, essa, lungi dal dover caratterizzare ogni momento del
procedimento, dall'inizio alla fine, deve concernere, piuttosto, gli
interventi previsti nel piano o nel progetto di trasformazione in
rapporto alla specifica area in cui i predetti interventi devono
essere attuati.
In particolare, il r.d. n. 215 del 1933 - i cui principi sono
stati ripresi anche dalla legge sulla bonifica montana (legge 25
luglio 1952, n. 991) e sono riecheggiati dalla scansione delle
funzioni operata dalle norme legislative sul trasferimento delle rel-
ative competenze alle regioni - prevede, in relazione alla bonifica
integrale, un procedimento che si articola nelle seguenti fasi: a)
classificazione dei territori da sottoporre a bonifica in comprensori
di prima o di seconda categoria, sulla base dei criteri, fondati
sull'importanza, determinati nello stesso atto legislativo (art. 2);
b) redazione del piano generale di bonifica o, comunque, del
programma di interventi, vo'lti a individuare le opere da compiere e
a ripartire il territorio in aree, aventi caratteristiche
idrogeologiche omogenee, da assoggettare ai vincoli comportati dal
piano o dal progetto di interventi (art. 4); c) perimetrazione del
comprensorio in relazione alle aree da vincolare, la quale puo'
essere contestuale o meno rispetto al piano o al progetto di
interventi previsto (art. 5); d) istituzione degli enti consortili,
nel numero di uno o piu' (quando sono distinguibili vari nuclei di
interessi omogenei) per ciascun comprensorio, composti dai
proprietari degli immobili che traggono beneficio dalla bonifica e
aventi il compito di provvedere alla esecuzione o alla manutenzione e
all'esercizio delle opere di bonifica (artt. 54-58).
Con specifico riferimento all'attivita' di classificazione di zone
del territorio come aree di bonifica, occorre sottolineare che - pur
prescindendo dalla indubbia perdita del senso originario, legato alla
distinzione dei comprensori fra quelli di prima e quelli di seconda
categoria e alla conseguente ripartizione delle relative attivita' di
qualificazione fra la legge e il decreto regio (presidenziale) - il
significato della funzione ora considerata ha subi'to un mutamento
con il trasferimento della stessa alle competenze regionali. Non
avendo piu' come suo scopo essenziale l'accertamento della "minore
importanza" di determinate zone ai fini della bonifica, la
classificazione demandata alle regioni ha, piuttosto, il fine di
determinare i terreni che, in considerazione del loro stato, sono
potenzialmente assoggettabili alle attivita' di bonifica. In altri
termini, essa costituisce essenzialmente il presupposto
procedimentale che legittima le successive attivita' di delimitazione
dei comprensori e di individuazione delle opere di bonifica, senza
comportare una necessaria identita' fra le aree coperte dalla
classificazione stessa e quelle effettivamente sottoposte alla
bonifica e, come tali, inserite nel territorio (comprensorio) del
consorzio di bonifica.
Quest'ultima connotazione, la quale e' stata indubbiamente
accentuata dal trasferimento della relativa funzione alle regioni, e'
peraltro inerente al concetto stesso di classificazione sin dalle sue
origini, tanto che e' stato sempre pacificamente ammesso che il
territorio della bonifica puo' esser limitato soltanto a una parte
dell'area classificata e che il provvedimento di classificazione del
comprensorio puo' non contenere l'esatta indicazione dei limiti
territoriali del comprensorio stesso.
Tutto cio' mostra che, contrariamente a quanto suppongono il
giudice a quo e le parti private intervenute nel presente giudizio,
la classificazione del territorio come area di bonifica non coincide,
di regola, con la precisa perimetrazione dei comprensori. Come tale,
essa sfugge a quella rigorosa correlazione che deve sussistere fra
programma delle specifiche opere da realizzare, determinazione del
territorio sul quale eseguire quelle opere e istituzione del
consorzio di bonifica fra i proprietari interessati alle opere
medesime. Detto in altri termini, i principi desumibili dalla
legislazione statale non impongono che la classificazione del
territorio come area di bonifica contenga anche la precisa
perimetrazione del comprensorio, ma lasciano libero il legislatore
regionale di configurare quella funzione come attivita' diretta
all'individuazione di massima delle zone sottoponibili alla bonifica
ovvero di configurarla come attivita' coincidente con la definizione
dei confini del comprensorio in correlazione al programma delle opere
da attuare.
4. - Premesso che, pur configurando la disposizione impugnata
un'ipotesi di legge-provvedimento, il giudizio di legittimita'
costituzionale non puo' esorbitare, anche in tal caso, dai limiti di
un esame sulla palese irragionevolezza della scelta compiuta dal
legislatore e non puo' spingersi fino a considerare la consistenza
degli elementi di fatto posti a base della scelta medesima,
l'estensione della classificazione come area di bonifica all'intero
territorio della Regione Emilia-Romagna, operata dall'art. 3, primo
comma, della legge regionale n. 16 del 1987, non e' contraria ai
principi fondamentali stabiliti in materia di bonifica dalla
legislazione statale.
Non v'e' dubbio che, rispetto a tale conclusione, assume
particolare rilievo il fatto che la legislazione della Emilia-Romagna
ha fatto proprio un concetto di bonifica particolarmente comprensivo,
il cui oggetto copre, oltre che le attivita' proprie della bonifica
integrale, anche quelle riferibili alla bonifica montana e a quella
idraulica (i cui consorzi sono stati soppressi, rispettivamente,
dall'art. 11 della legge regionale n. 42 del 1984 e dall'art. 4 della
legge impugnata). Ne' puo' negarsi rilevanza al fatto che il
territorio dell'Emilia-Romagna e' tradizionalmente considerato, in
larghissima parte, come zona suscettibile di bonifica (tanto che,
prima dell'avvento della legge impugnata, una notevole porzione del
territorio regionale era classificato come area di bonifica). Ma cio'
che e' decisivo, sotto il profilo del giudizio di legittimita'
costituzionale, e' il rilievo che il sistema prescelto dal
legislatore regionale comporta che la classificazione del territorio
come area di bonifica preceda la precisa definizione dei perimetri
dei comprensori e contenga semplicemente l'individuazione e la
delimitazione di massima dei comprensori stessi.
L'impugnato art. 3, infatti, dopo aver classificato esso stesso,
al primo comma, l'intero territorio regionale come area di bonifica,
dispone, al comma successivo, che il "Presidente della Giunta
regionale provvede con decreto alla definizione dei perimetri dei
comprensori di bonifica sulla base della delimitazione di massima
effettuata dal Consiglio regionale su proposta della Giunta". Come
risulta anche dalla ripartizione delle competenze fra il Consiglio e
la Giunta, e' evidente che la classificazione e' contestuale o,
comunque, correlata a una delimitazione dei comprensori valevole
soltanto come individuazione di massima, la quale costituisce
semplicemente la base su cui verra' successivamente operata, con
decreto del Presidente della Giunta, la precisa perimetrazione delle
zone di territorio da assoggettare ai vincoli della bonifica.
La classificazione e la correlativa delimitazione di massima sono,
pertanto, provvedimenti dai quali non possono derivare vincoli a
carico degli enti pubblici o dei proprietari privati interessati alla
bonifica, poiche' sono espressioni di funzioni prodromiche rispetto
alla perimetrazione dei comprensori, alla definizione dei programmi
di bonifica (art. 6 della legge regionale 2 agosto 1984, n. 42) e
alla istituzione dei consorzi composti dai proprietari degli immobili
interessati alla bonifica stessa (art. 12 della legge regionale n. 42
del 1984). Che sia cosi' si deduce dallo stesso art. 3 della legge
impugnata, il quale, al quarto comma, stabilisce che il Consiglio
regionale, su proposta della Giunta, istituisce un consorzio di
bonifica "su ciascuno dei comprensori delimitati ai sensi del secondo
comma del presente articolo", vale a dire definiti nei propri
perimetri con decreto del Presidente della Giunta sulla base della
delimitazione di massima operata dal Consiglio regionale. Ed e' solo
in riferimento a tale precisa perimetrazione dei comprensori,
correlata e dimensionata agli interventi di bonifica progettati per
una determinata area, che assumono valore di vincolo quel
collegamento e quella proporzionalita', sottolineati dal giudice a
quo, che devono esistere tra la definizione dei confini dei
comprensori, la istituzione dei consorzi dei proprietari ricadenti
nei confini medesimi e la distribuzione dei contributi alle spese
della bonifica fra i titolari degli immobili in ragione dei benefici
conseguiti per effetto della bonifica stessa (principio,
quest'ultimo, recepito dalla legislazione della Emilia-Romagna per
mezzo dell'art. 13 della legge regionale n. 42 del 1984).
In definitiva, in considerazione della configurazione conferita
dal legislatore regionale alla funzione di classificazione dei
comprensori, la qualificazione dell'intero territorio della Regione
Emilia-Romagna come area di bonifica (di seconda categoria) non
appare arbitraria in riferimento al principio fondamentale stabilito
dalla legislazione statale in materia di bonifica, secondo il quale
deve sussistere una ragionevole correlazione di proporzionalita' fra
la previsione del complesso delle opere di trasformazione o di
riordinamento della bonifica e la perimetrazione del comprensorio cui
le predette opere si riferiscono (territorio del consorzio di
bonifica). E cio' si afferma - in analogia con quanto asserito da
questa Corte in altra materia (v. sent. n. 327 del 1990) - sul chiaro
presupposto che la classificazione dell'intero territorio regionale
come area di bonifica, operata dall'impugnato art. 3, non comporta di
per se' una generalizzata sottoposizione del predetto territorio ai
vincoli di bonifica e, inoltre, non pregiudica affatto il principio
che tali vincoli siano imposti soltanto in dipendenza di un bisogno
effettivo di riassetto del territorio considerato e che i contributi
siano richiesti ai privati soltanto in ragione dei benefici da essi
conseguiti per effetto delle opere di bonifica.
5. - Sulla base delle considerazioni ora svolte, devono
considerarsi assorbiti gli ulteriori profili di legittimita'
costituzionale sollevati dal giudice a quo, dal momento che sono
logicamente consequenziali alla pretesa violazione del principio
fondamentale attinente alla correlazione fra imposizione dei vincoli
di bonifica e appartenenza dei proprietari a zone del comprensorio
non necessariamente beneficianti degli effetti della bonifica stessa.
Ma, una volta che sia stata escluso che la classificazione operata
dall'impugnato art. 3 comporti la violazione di quel principio,
devono considerarsi consequenzialmente non lesi anche i parametri
rappresentati dagli artt. 97 e 18 della Costituzione.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 3, primo comma, della legge della Regione Emilia-Romagna 23
aprile 1987, n. 16 (Disposizioni integrative della legge regionale 2
agosto 1984, n. 42 "Nuove norme in materia di enti di bonifica.
Delega di funzioni amministrative"), sollevata, con l'ordinanza
indicata in epigrafe, dal Consiglio di Stato in riferimento agli
artt. 117, 97 e 18 della Costituzione.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 febbraio 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: FRUSCELLA
Depositata in cancelleria il 24 febbraio 1992.
Il cancelliere: FRUSCELLA
92C0243