N. 58 SENTENZA 8 - 16 febbraio 1993
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Sanita' pubblica - UU.SS.LL. - Regione Umbria - ISPESL - Trasferimento delle attribuzioni in materia di prevenzione nei luoghi di lavoro e di tutela della salute dei lavoratori e dell'igiene negli ambienti di lavoro - Lavoratrici madri e lavoratori esposti alle radiazioni ionizzanti - Competenza dei controlli gia' dell'ISPESL - Spettanza alla regione (Deliberazioni giunta regione Umbria n.10994 del 3 dicembre 1991, n. 1213 del 25 febbraio 1992 e n. 6770 del 16 luglio 1991). (D.P.R. n. 616/1977, art. 27, primo e secondo comma; L. n. 833/1978, art. 21).(GU n.9 del 24-2-1993 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA; Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso del Presidente del Consiglio dei
ministri notificato il 3 agosto 1992, depositato in Cancelleria il 10
successivo, per conflitto di attribuzione sorto a seguito delle
deliberazioni della Giunta della Regione Umbria n. 10994 del 3
dicembre 1991, recante: "Nota di indirizzo alle ULSS in materia di
igiene del lavoro", e n. 1213 del 25 febbraio 1992 di chiarimenti
alla precedente; nonche' della deliberazione della Giunta n. 6770 del
16 luglio 1991, recante: "Note di indirizzo in tema di
radioprotezione" ed iscritto al n. 26 del registro conflitti 1992;
Visto l'atto di costituzione della Regione Umbria;
Udito nell'udienza pubblica del 1 dicembre 1992 il Giudice
relatore Ugo Spagnoli;
Uditi l'Avv. dello Stato Sergio Laporta per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avv. Alberto Predieri per la Regione
Umbria.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 3 agosto 1992 il Presidente del
Consiglio dei ministri ha promosso conflitto di attribuzione nei
confronti della Regione Umbria in ordine a due deliberazioni assunte
dalla Giunta di tale regione, e precisamente quella n. 10994 del 3
dicembre 1991, recante "Nota di indirizzo alle ULSS in materia di
igiene del lavoro", e quella n. 1213 del 25 febbraio 1992, contenente
i chiarimenti che la Commissione di controllo aveva richiesto in
ordine alla precedente deliberazione. Il conflitto veniva altresi'
elevato, per quanto potesse occorrere, in ordine alla deliberazione
n. 6770 del 16 luglio 1991, recante "Nota di indirizzo in tema di
radioprotezione" (tutte pubblicate nel B.U.R. dell'Umbria n. 23 del 3
giugno 1992). I suddetti atti regionali - che gia' avevano subito un
parziale annullamento ad opera della commissione di controllo -
venivano impugnati per la parte - pur considerata legittima dalla
Commissione suddetta - in cui affermano la competenza delle unita'
sanitarie locali in materia di tutela delle lavoratrici madri nonche'
in materia di controllo sanitario dei lavoratori esposti a radiazioni
ionizzanti non provenienti da energia nucleare o da sostanze
radioattive.
L'Avvocatura espone che gli atti denunciati assumevano a premessa
il rilevo secondo cui: l'art. 27, primo e secondo comma, del d.P.R.
n. 616 del 1977 e la Tabella costituente l'Allegato A al suddetto
decreto avevano previsto il trasferimento alle regioni dei compiti
relativi alla prevenzione delle malattie professionali ed alla
salvaguardia della salubrita', igiene e sicurezza negli ambienti di
lavoro e segnatamente quelli svolti, in materia, dalle soppresse
sezioni mediche, chimiche e antinfortunistiche degli Ispettorati del
lavoro; l'art. 21 della legge 23 novembre 1978, n. 833 aveva
stabilito l'attribuzione, alle unita' sanitarie locali, a decorrere
dal 1 gennaio 1980, delle funzioni di prevenzione antinfortunistica;
l'art. 5, penultimo comma, del decreto-legge 30 dicembre 1979, n.
663, convertito nella legge n. 33 del 1980, aveva provveduto a
prorogare il termine suddetto, tenendo fermi i compiti degli
Ispettorati del lavoro "fino alla istituzione dell'Istituto Superiore
per la Prevenzione e la Sicurezza del Lavoro ed all'effettivo
trasferimento delle attribuzioni alle unita' sanitarie locali". Cio'
premesso, nelle deliberazioni impugnate si constatava - per un verso
- l'avvenuta creazione dell'I.S.P.E.S.L. con il d.P.R. 31 luglio
1980, n. 619, e - per altro verso - l'avvenuta emanazione di una
compiuta normativa regionale oltre che dei relativi provvedimenti di
organizzazione dell'azione amministrativa e se ne traeva la
conclusione che dovessero ritenersi ormai realizzate le condizioni
per l'effettivo integrale trasferimento delle funzioni agli organi
regionali, con conseguente esautoramento degli organi statali di ogni
residua attribuzione e correlativa necessita' di un coerente
passaggio all'organizzazione e al patrimonio regionali del personale
e dei beni statali utilizzati per quei compiti.
Cosi' riferito il deliberato della Giunta della Regione Umbria, il
ricorrente sostiene che, invece, ne' la creazione dell'I.S.P.E.S.L.,
ne' il compimento del termine per l'effettivo esercizio delle
funzioni trasferite alle unita' sanitarie locali (termine da ultimo
fissato al 31 dicembre 1982 con il decreto-legge 30 giugno 1982, n.
390) hanno comportato l'asserito integrale esautoramento degli organi
statali, sicche' la rivendicazione totale di compiti e di mezzi
formulata dalla Regione Umbria integra una lesione delle attribuzioni
che tuttora spettano allo Stato.
In particolare, cosi' e' - precisa il ricorrente - in tema di
tutela delle lavoratrici madri di cui alla legge n. 1204 del 1971,
nonche' in tema di protezione dei lavoratori dalle radiazioni
ionizzanti. Con riferimento alla prima di tali materie, l'Avvocatura
deduce che la legge n. 1204 del 1971 e' una legge speciale ed ha per
oggetto essenzialmente la disciplina del rapporto di lavoro, che e'
materia non trasferita alle regioni.
In materia di radiazioni ionizzanti, l'Avvocatura deduce che la
vigilanza per la tutela fisica dei lavoratori addetti ad attivita'
che espongono al rischio di radiazioni e' attribuita, ai sensi
dell'art. 59 del d.P.R. 13 febbraio 1964, n. 185, al Ministero del
lavoro e della previdenza sociale che la esercita a mezzo degli
Ispettorati del lavoro e tale competenza dello Stato e' stata
confermata dall'art. 30 del d.P.R. n. 616 del 1977, che, tra le
funzioni amministrative che rimangono di competenza statale, elenca,
alla lettera i), i controlli sanitari sulla produzione dell'energia
nucleare e sulla produzione, il commercio e l'impiego di sostanze
radioattive (disposizione, peraltro, sostanzialmente ripresa
dall'art. 6, lettera k), della legge n. 833 del 1978).
Concludendo, il Presidente del Consiglio dei ministri ha chiesto
che la Corte dichiari spettanti allo Stato le competenze in materia
di tutela delle lavoratrici madri e di protezione dei lavoratori
dalle radiazioni ionizzanti, annullando, per l'effetto, le delibere
regionali indicate.
2. - Costituendosi nel presente giudizio, la Regione Umbria ha
chiesto che la Corte rigetti il ricorso e confermi la legittimita'
delle delibere impugnate.
Con riferimento alla tutela delle lavoratrici madri, la Regione
nega che la legge n. 1204 del 1971 sia una legge speciale ed aggiunge
che essa sarebbe comunque destinata a cedere a fronte della
successiva legge n. 833 del 1978, o comunque ad essere interpretata
in conformita' al disegno di quest'ultima, in ragione del carattere
di legge di grande riforma che alla medesima deve essere
riconosciuto.
Con riferimento all'oggetto della legge n. 1204 del 1971, la
Regione osserva che certamente essa riguarda, in parte, la disciplina
del rapporto di lavoro; ma taluni articoli - e precisamente gli artt.
3, 4, 5 e 9 - attengono alla tutela sanitaria, la quale non puo'
essere sottratta alle strutture e alle competenze del servizio
sanitario nazionale.
Con riguardo alla tutela dei lavoratori dalle radiazioni
ionizzanti, la Regione ricorda che gia' l'art. 7 della legge
regionale Veneto 30 novembre 1982, n. 54, attribuisce al settore
prevenzione delle unita' sanitarie locali tutti i compiti che il
d.P.R. n. 185 del 1964 affidava in questa materia agli Ispettorati
del lavoro. D'altro canto vi sono norme che prevedono specifici
compiti in materia e li attribuiscono, in vista di particolari
giustificazioni, a soggetti diversi dalle regioni, ma diversi anche
dall'Ispettorato del lavoro: l'E.N.E.A. (legge n. 1240 del 1971) o
l'I.S.P.E.S.L. (d.P.R. n. 619 del 1980) che fa capo al Servizio
sanitario nazionale e al Ministero della sanita' e non al Ministero
del lavoro.
Per il d.P.R. n. 185 del 1964, del resto, gli Ispettorati del
lavoro avevano una sola competenza in materia di radioprotezione,
quella della vigilanza (art. 59) gia' prevista dal d.P.R. n. 303 del
1956. Dal momento che le unita' sanitarie locali sono pienamente
subentrate agli Ispettorati del lavoro per l'attuazione del d.P.R. n.
303 del 1956, sarebbe irragionevole - sostiene la Giunta della
Regione Umbria - che un fattore di rischio gia' individuato da
quest'ultimo decreto, per il quale il successivo decreto del 1964 ha
meglio puntualizzato alcune procedure, non possa rientrare a pieno
titolo tra le attivita' del soggetto subentrato.
Infine, viene affermato che interpretare l'art. 30, lettera i),
del d.P.R. n. 616 del 1977, nel senso che tale norma riservi agli
Ispettorati del lavoro competenze in campo radioprotezionistico, si
porrebbe in contraddizione con quanto stabilito dal successivo art.
111 e dalla relativa tabella A, che trasferiscono alle regioni
proprio quegli uffici che fino a quel momento avevano assicurato la
vigilanza sui radioesposti.
3. - Nell'imminenza dell'udienza, la Regione ha depositato una
memoria difensiva, nella quale, oltre a ribadirsi le ragioni gia'
esposte, viene richiamata l'attenzione della Corte sul fatto che il
conflitto in oggetto e' stato proposto in relazione ad atti regionali
gia' sottoposti al controllo dell'organo competente, ai sensi
dell'art. 125 della Costituzione. Tale controllo, che aveva portato
ad un parziale annullamento delle delibere regionali, aveva invece
avuto esito positivo per quanto concerne tutti i profili per i quali
e' stato proposto ricorso. Quest'ultimo, secondo la Regione, era
pertanto da considerarsi inammissibile, configurandosi come una
illegittima forma di reiterazione e duplicazione di un controllo gia'
esercitato da un organo dello Stato, in via preventiva e con esito
positivo.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
conflitto di attribuzione nei confronti della Regione Umbria in
relazione a due deliberazioni, meglio specificate nella precedente
narrativa, con le quali la Giunta di tale Regione aveva affermato,
tra l'altro, che, a seguito della creazione dell'I.S.P.E.S.L. ad op-
era del d.P.R. 31 luglio 1980, n. 619, nonche' dell'emanazione di una
compiuta normativa regionale e dei relativi provvedimenti di
organizzazione, doveva ritenersi avvenuto l'integrale trasferimento
alle unita' sanitarie locali delle attribuzioni in materia di
prevenzione nei luoghi di lavoro e di tutela della salute dei
lavoratori e dell'igiene negli ambienti di lavoro, con conseguente
esaurimento delle funzioni delle sezioni mediche, chimiche ed
infortunistiche dell'Ispettorato del lavoro; donde la richiesta al
Ministero del lavoro e della previdenza sociale di disporre il
comando presso il servizio sanitario regionale del personale tutt'ora
in servizio presso le sedi provinciali e regionali dell'Ispettorato
del lavoro, impiegato nell'area dell'igiene del lavoro, nonche'
l'avviamento delle procedure previste per il trasferimento dei beni
immobili, delle apparecchiature e degli arredi delle sezioni
dell'Ispettorato del lavoro non ancora trasferiti alla regione ai
sensi del d.P.R. n. 616 del 1977.
La doglianza concerne in particolare l'affermazione della
competenza delle unita' sanitarie locali in materia di tutela delle
lavoratrici madri nonche' in materia di controllo sanitario dei
lavoratori esposti a radiazioni ionizzanti non provenienti da energia
nucleare o da sostanze radioattive, trattandosi di attribuzioni che,
secondo il ricorrente, spettano tuttora allo Stato e, per esso,
all'Ispettorato del lavoro.
2. - Deve essere disattesa l'eccezione di inammissibilita'
formulata dalla Regione sulla base del rilievo che la Commissione di
controllo presso il Commissariato del Governo - che pure aveva
annullato le deliberazioni in oggetto nelle parti in cui affermavano
la competenza delle unita' sanitarie locali in materia di controllo
sanitario dei lavoratori esposti a radiazioni ionizzanti provenienti
da energia nucleare o da sostanze radioattive nonche' in materia di
prevenzione infortunistica negli ambiti ferroviari nei confronti dei
lavoratori dipendenti dall'Ente ferrovie dello Stato - aveva invece
espressamente riconosciuto l'insussistenza di vizi di legittimita'
nei deliberati ora investiti dal ricorso del Presidente del Consiglio
dei ministri e cioe' nell'affermazione della competenza delle unita'
sanitarie locali in materia di tutela delle lavoratrici madri nonche'
in materia di controllo sanitario dei lavoratori esposti a radiazioni
ionizzanti provenienti da fonti diverse dall'energia nucleare e dalle
sostanze radioattive. In queste condizioni - sostiene la Regione - il
ricorso per conflitto di attribuzione rappresenta una illegittima
forma di reiterazione e duplicazione di un controllo gia' esercitato
da un organo dello Stato.
La Corte osserva che non sussiste la causa di inammissibilita'
ipotizzata. Ne' essa puo' essere configurata in termini di
acquiescenza, posto che tale istituto e' da ritenersi inapplicabile
in ragione dell'indisponibilita' delle posizioni soggettive che
vengono fatte valere nel conflitto di attribuzioni (cfr., da ultimo,
le sentenze nn. 453 e 278 del 1991).
3. - Per quanto riguarda le competenze in materia di tutela delle
lavoratrici madri, la permanente spettanza allo Stato - e per esso
agli Ispettorati del lavoro - dei controlli di carattere sanitario
previsti dalla legge 30 dicembre 1971, n. 1204 (ed in particolare
dagli artt. 5 e 30 di detta legge) viene affermata in base ad una
duplice argomentazione.
In primo luogo si deduce - da parte del ricorrente - che la legge
n. 1204 del 1971 e' legge speciale e, in quanto tale, essa non e'
derogata dalle leggi successive (d.P.R. n. 616 del 1977 e legge n.
833 del 1978) che hanno attribuito in via generale alle regioni - e
per esse alle unita' sanitarie locali - i compiti prima svolti
dall'Ispettorato del lavoro in materia di prevenzione, di igiene e di
controllo sullo stato di salute dei lavoratori.
Tale deduzione non e' fondata.
Per poter richiamare il principio espresso dal brocardo lex
posterior generalis non derogat priori speciali - che, peraltro,
costituisce soltanto un criterio interpretativo e non una regola di
valore assoluto - sarebbe necessario affermare che l'attribuzione
all'Ispettorato del lavoro, ad opera della legge n. 1204, delle
funzioni in materia di protezione sanitaria delle lavoratrici madri
previste dalla medesima legge, pur non avendo alcun carattere
derogatorio rispetto al sistema delle competenze allora vigente, non
fosse semplicemente una manifestazione della generale attribuzione a
tale organo delle funzioni di controllo, prevenzione e accertamento
riguardanti la tutela della salute nell'ambito dei rapporti di
lavoro, ma rispondesse a proprie specifiche ragioni giustificatrici,
diverse o speciali rispetto a quelle che avevano determinato la
disciplina generale.
Non vi e' invece alcun elemento che consenta di dare concreto
fondamento a tale ipotesi e, quindi, non vi e' nessun elemento che
consenta di ritenere, sotto questo profilo, che le attribuzioni in
parola non siano state coinvolte nel generale trasferimento alle
unita' sanitarie locali.
In secondo luogo, la Presidenza del Consiglio dei ministri
sostiene che le attribuzioni in oggetto riguardano la disciplina del
rapporto di lavoro, che e' materia non trasferita alle regioni. Ed al
riguardo si osserva che l'accertamento medico previsto dall'art. 5
della legge n. 1204 e' atto che interviene nel corso di un
procedimento amministrativo il cui provvedimento conclusivo concerne
l'interdizione dal lavoro della lavoratrice, ripercuotendosi, quindi,
sul rapporto di lavoro.
La Corte rileva che le funzioni amministrative in questione, pur
avendo ad oggetto situazioni e fatti inerenti al rapporto di lavoro e
pur potendo estrinsecarsi in atti concreti idonei ad incidere sui
singoli rapporti, non riguardano direttamente la disciplina generale
di questi ultimi e, pertanto, non vi e' alcuna ragione per
considerarle riservate allo Stato e quindi escluse dal trasferimento
di cui all'art. 27, secondo comma, lettera a), del d.P.R. n. 616 del
1977 ovvero non comprese tra i compiti relativi alla protezione
sanitaria materno-infantile nonche' all'igiene e medicina del lavoro,
attribuiti alle unita' sanitarie locali dall'art. 14, terzo comma,
lettere d) ed f) della legge n. 833 del 1978 e, piu' in generale, tra
quei compiti in precedenza svolti dall'Ispettorato del lavoro in
materia di prevenzione, di igiene e di controllo sullo stato di sa-
lute dei lavoratori, che l'art. 21, primo comma, della medesima legge
attribuisce in modo globale alle unita' sanitarie locali.
4. - Per quanto riguarda le funzioni amministrative in materia di
protezione sanitaria dei lavoratori contro i pericoli derivanti da
radiazioni ionizzanti e' da ricordare che, secondo l'art. 59 del
d.P.R. 13 febbraio 1964, n. 185, la vigilanza per la tutela fisica
dei lavoratori addetti ad attivita' che comunque espongono al rischio
derivante da radiazioni ionizzanti era affidata al Ministero del
lavoro e della previdenza sociale, che la esercitava a mezzo
dell'Ispettorato del lavoro. Posto il carattere generale del
trasferimento alle regioni delle funzioni amministrative riguardanti
la prevenzione delle malattie professionali e la salvaguardia della
salubrita', dell'igiene e della sicurezza negli ambienti di vita e di
lavoro (art. 27, primo comma, lettera c) del d.P.R. n. 616 del 1977)
nonche' dei compiti in precedenza svolti dalle sezioni mediche e
chimiche e dai servizi di protezione antinfortunistica degli
ispettorati provinciali (secondo comma, lettera a) del medesimo art.
27) ed il carattere parimenti generale dell'attribuzione alle unita'
sanitarie locali dei compiti relativi all'igiene e alla medicina del
lavoro, nonche' alla prevenzione degli infortuni sul lavoro e delle
malattie professionali (art. 14, lettera f) e art. 21 della legge n.
833 del 1978), la Presidenza del Consiglio dei ministri afferma
l'esistenza di una riserva allo Stato di tutte le funzioni
amministrative in materia di protezione sanitaria dei lavoratori
contro i pericoli derivanti da radiazioni ionizzanti sulla base
dell'art. 30, lettera i) del d.P.R. n. 616 del 1977 e dell'art. 6,
lettera k) della legge n. 833 del 1978.
Al riguardo deve essere osservato preliminarmente che in questa
sede non vengono in discussione le attribuzioni in materia di
protezione sanitaria dei lavoratori contro i pericoli derivanti da
radiazioni ionizzanti prodotte da energia nucleare o da sostanze
radioattive - posto che i punti delle delibere impugnate che
riguardavano tali aspetti sono stati annullati dalla Commissione di
controllo - bensi' esclusivamente le attribuzioni relative alla
protezione sanitaria dei lavoratori contro radiazioni ionizzanti
prodotte da altre fonti ed in particolare da apparecchi radiogeni,
per le quali la Commissione di controllo ha espressamente confermato,
ritenendola legittima, l'affermazione di competenza deliberata dalla
Giunta della Regione Umbria.
Quest'ultima materia non e' compresa nelle competenze riservate
allo Stato: i citati artt. 30, lettera i), del d.P.R. n. 616 del 1977
e 6 lettera k) della legge n. 833 del 1978, infatti (e pur
prescindendo dal rilievo della loro non specifica inerenza alla
protezione dei lavoratori) riguardano i controlli sanitari sulla
produzione dell'energia termoelettrica e nucleare e sulla produzione,
il commercio e l'impiego delle sostanze radioattive, sicche' da essi
non e' consentito desumere una generale ed esaustiva riserva allo
Stato delle competenze in materia di protezione dalle radiazioni
ionizzanti, tale da comprendere, in particolare, la protezione
sanitaria dei lavoratori contro i rischi derivanti da radiazioni
ionizzanti prodotte da fonti diverse da quelle indicate in tali
disposizioni.
Nessuna indicazione ermeneutica di segno contrario puo' essere
tratta - contrariamente all'avviso dell'Avvocatura - dal fatto che il
recente decreto legislativo 15 agosto 1991, n. 277 mentre ha indicato
la competenza del servizio sanitario nazionale per la vigilanza in
materia di protezione dei lavoratori contro i rischi derivanti da
esposizione ad (altri) agenti chimici, fisici e biologici, ha
espressamente fatto salva, all'art. 58, la disciplina dettata dalle
norme speciali in tema di protezione dei lavoratori dalla esposizione
alle radiazioni ionizzanti, senza distinguere a seconda della fonte
dalla quale le stesse siano prodotte.
Al riguardo e' sufficiente notare che la esclusione
dell'esposizione alla radiazioni ionizzanti dall'ambito di
applicazione della disciplina (sostanziale, procedimentale e
organizzativa) disposta dal decreto suddetto e' collegata unicamente
alla corrispondente delimitazione dell'oggetto delle direttive
comunitarie di cui il decreto stesso e' attuazione.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spettano alla regione - e per essa alle unita'
sanitarie locali - le competenze gia' svolte dagli ispettorati del
lavoro in materia di controlli di carattere sanitario previsti dalla
legge 30 dicembre 1971, n. 1204 per la tutela delle lavoratrici
madri;
Dichiara che spettano alla regione - e per essa alle unita'
sanitarie locali - le competenze gia' svolte dagli ispettorati del
lavoro in materia di controllo sanitario dei lavoratori esposti a
radiazioni ionizzanti non provenienti da energia nucleare o da
sostanze radioattive.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 febbraio 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: SPAGNOLI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 16 febbraio 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0156