N. 61 SENTENZA 8 - 16 febbraio 1993
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Sanita' pubblica - Regione Lombardia - Acque minerali - Etichette - Approvazione da parte della giunta regionale - Tardivita' del ricorso - Inammissibilita'. (Nota del Ministero della sanita' - Direzione generale servizio igiene pubblica - Divisione IV, protocollo n. 406/AG.2.6./734, del 24 giugno 1992) (Cost., artt. 117 e 118; D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, art. 61; Legge 10 febbraio 1953, n. 62, art. 10).(GU n.9 del 24-2-1993 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA; Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato
il 7 agosto 1992, depositato in Cancelleria il 13 successivo, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della nota del Ministero
della sanita', D.G. Servizi Igiene Pubblica, div. VI, prot.
406/AG.2.6/734 del 24 giugno 1992 concernente "Applicazione normativa
sulla utilizzazione e commercio acque minerali naturali", nella parte
in cui si ritiene non piu' operante l'art. 48 della legge regionale
44/1980, relativa all'approvazione regionale delle etichette, a
seguito dell'entrata in vigore del d. lgs. 105/92 attuativo della
Direttiva 80/777/CEE in materia di utilizzazione e
commercializzazione delle acque minerali ed iscritto al n. 30 del
registro conflitti 1992;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 15 dicembre 1992 il Giudice
relatore Luigi Mengoni;
Uditi l'avv. Giuseppe F. Ferrari per la Regione Lombardia e
l'Avvocato dello Stato Franco Favara per il Presidente del Consiglio
dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso del 5 agosto 1992 la Regione Lombardia ha
sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in
relazione alla nota del Ministero della Sanita', Dir.gen. Servizi
igiene pubblica, Div. VI, n. 406/AG.2.6/734 del 24 giugno 1992, nella
parte in cui asserisce che, in conseguenza del d.lgs. 25 gennaio
1992, n. 105 - che ha dato attuazione alla Direttiva CEE 15 luglio
1980, n. 777, relativa alla utilizzazione e alla commercializzazione
delle acque minerali naturali, in adempimento della delega conferita
al Governo dalla legge 19 dicembre 1990, n. 428 - deve intendersi non
piu' operante l'art. 48 della legge regionale 29 aprile 1980, n. 44;
Tale disposizione stabilisce che "le etichette delle acque
minerali saranno approvate dalla giunta regionale ai sensi degli
artt. 10 e 12 del r.d. 28 settembre 1919, n. 1924, dell'art. 40 del
d.m. 20 gennaio 1927 e del d.m. 26 giugno 1977, n. 1643". Secondo la
nota ministeriale impugnata, la caducazione di tutta la normativa
statale previgente, per effetto della nuova disciplina, ha coinvolto
anche le norme regionali ad essa collegate. Pertanto i titolari di
autorizzazione all'utilizzazione di sorgenti di acque minerali non
sono piu' soggetti alla preventiva approvazione regionale delle
etichette, ma soltanto all'obbligo di preventiva comunicazione ai
competenti organi regionali degli aggiornamenti delle analisi
prescritti dall'art. 11, comma 6, del decreto n. 105 del 1992;
Ad avviso della ricorrente, questa interpretazione contrasta con
gli artt. 117 e 118 della Costituzione, con l'art. 61 del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616, con l'art. 10 della legge 10 febbraio 1953, n.
62 oltre che con precedenti manifestazioni della medesima autorita'
ministeriale, in particolare con la nota del 28 aprile 1992, prot. n.
406/AG.2.6/320, che lasciava impregiudicato il potere regionale di
autorizzazione delle etichette. Essa non e' giustificata dalla
lettera del d.lgs. n. 105 del 1992 ed e' incongrua sul piano logico-
sistematico, atteso che i controlli previsti dall'art. 61 del d.P.R.
n. 616 del 1977 non sono finalizzati soltanto a esigenze stricto
sensu igienico-sanitarie, per le quali la semplice comunicazione dei
risultati delle analisi aggiornate potrebbe forse essere sufficiente,
ma anche alla tutela della denominazione dell'acqua minerale naturale
e del nome della localita' di utilizzazione, cioe' di un interesse di
rilevanza tipicamente locale. Ne' varrebbe invocare il principio di
eguaglianza, dato che l'autonomia regionale, costituzionalmente
garantita, implica per se stessa differenze di trattamento normativo
da regione a regione per la necessita' di adattare la disciplina alle
varie esigenze locali;
2. - Nel giudizio davanti alla Corte si e' costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato dall'Avvocatura
dello Stato, concludendo per l'inammissibilita' o, in subordine,
l'infondatezza del ricorso;
Il sollevato conflitto sarebbe inammissibile anzitutto perche'
tardivo, dato che gia' la nota ministeriale del 28 aprile 1992, non
impugnata, aveva interpretato il d.lgs. n. 105 come nuova disciplina
caducatrice dell'autorizzazione preventiva delle etichette prevista
dalla normativa precedente; in secondo luogo e soprattutto perche'
tra Stato e Regione Lombardia non esiste alcun conflitto di
attribuzione, bensi' un conflitto di interpretazioni del ripetuto
decreto, per risolvere il quale lo strumento prescelto dalla Regione
non e' appropriato;
Nel merito il ricorso e', secondo l'Avvocatura, palesemente
infondato. L'adeguamento della legislazione nazionale alle direttive
comunitarie ha comportato il mutamento di taluno dei "principi" posti
dalla legislazione previgente, e in particolare l'eliminazione del
requisito di autorizzazione preventiva delle etichette, e
conseguentemente si e' verificata l'incompatibilita' dell'art. 48
della legge regionale n. 44 del 1980 con la nuova cornice della
sopravvenuta legislazione statale;
La ricorrente ha replicato osservando che la direttiva comunitaria
non ha determinato la totale abrogazione dell'art. 61 del d.P.R. n.
616 del 1977, il quale costituisce tuttora una norma integrativa del
parametro dell'art. 117 della Costituzione, e che la questione
interpretativa sollevata col conflitto di attribuzione e' strumentale
a un petitum consistente nella declaratoria di spettanza alla Regione
della competenza autorizzativa delle etichette, arbitrariamente
negata dalla nota impugnata in diretta e immediata violazione della
Costituzione.
Considerato in diritto
1. - La Regione Lombardia ha sollevato conflitto di attribuzioni
in relazione alla nota del Ministero della Sanita', Direzione
generale Servizi igiene pubblica, Div. VI, n. 406/AG. 2.6/734 del 24
giugno 1992, nella parte in cui afferma che, in conseguenza del
d.lgs. 25 gennaio 1992, n. 105, deve intendersi non piu' operante
l'art. 48 della legge regionale 29 aprile 1980, n. 44, il quale
assoggetta i titolari di autorizzazione all'utilizzazione di una
sorgente di acqua minerale naturale alla preventiva approvazione
delle etichette da parte della giunta regionale "ai sensi degli artt.
10 e 12 del r.d. 28 settembre 1919, n. 1924, dell'art. 40 del d.m. 20
gennaio 1927 e del d.m. 26 giugno 1977, n. 1643";
2. - Il citato decreto legislativo n. 105, emanato in base alla
prima "legge comunitaria" del 1990, ha dato attuazione alla direttiva
n. 80/777/CEE del Consiglio, del 15 luglio 1980, in materia di
ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri
sull'utilizzazione e la commercializzazione delle acque minerali
naturali. Caratteristica di questa direttiva, come di quella in
materia di prodotti alimentari, e' la separazione della disciplina
relativa all'etichettatura da quella precipuamente ordinata a
finalita' di tutela sanitaria. La prima "viene essenzialmente
riguardata con riferimento alla materia del commercio e della
connessa protezione del consumatore, tendendo ad assicurare il
massimo di trasparenza nella vendita dei prodotti" (cfr. sent. n. 401
del 1992). In questo senso il sesto "considerando" della direttiva n.
777 del 1980 richiama le norme generali della direttiva n. 79/112/CEE
del Consiglio, del 18 dicembre 1978, la quale afferma il principio
che "qualsiasi regolamentazione relativa all'etichettatura dei
prodotti alimentari deve essere fondata anzitutto sulla necessita' di
informare e tutelare i consumatori";
In conformita' della direttiva nel d.lgs. n. 105 del 1992 non e'
piu' prevista la preventiva approvazione dell'etichetta, che nel re-
gime precedente era un elemento dell'atto di autorizzazione a mettere
in vendita un'acqua minerale naturale (art. 5, quarto comma, punto
7, del r.d. n. 1924 del 1919). L'innovazione era stata sottolineata
dalla circolare ministeriale n. 320 del 28 aprile 1992, ma la Regione
Lombardia ha ritenuto che non ne fosse inciso il suo potere di
approvazione delle etichette sancito dall'art. 48 della legge
regionale n. 44 del 1980. Tale interpretazione e' stata contestata
dal Ministero della Sanita' con la nota impugnata dalla Regione;
3. - Il ricorso e' inammissibile perche' tardivo;
La nota impugnata conferma, in termini piu' elaborati, una
interpretazione del d.lgs. n. 105 del 1992 gia' chiaramente enunciata
nella precedente circolare ministeriale appena citata, che la Regione
Lombardia non ha tempestivamente provveduto a impugnare. Nell'ottavo
capoverso, punto 1), della circolare - "le nuove norme non prevedono
piu' la preventiva autorizzazione delle etichette; peraltro, in
occasione dell'aggiornamento delle analisi, e' fatto obbligo alle
ditte di trasmettere preventivamente ai competenti organi regionali
le analisi stesse" - il riferimento della funzione autorizzativa, che
si assume decaduta, "ai competenti organi regionali", se non e'
sintattico, emerge sicuramente sia dall'analisi logica del periodo,
sia dall'interpretazione logico-sistematicadella proposizione
normativa in esso contenuta: dalla prima, perche' la congiunzione
"peraltro" introduce la menzione di un correttivo dell'abolizione
della funzione previsto dall'art. 11, comma 6, del decreto con
riguardo "ai competenti organi regionali'; dalla seconda, perche' si
tratta di una funzione trasferita alle regioni in virtu' dell'art. 61
del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, e quindi, alla data della
circolare, non piu' spettante allo Stato;
Alla stregua dell'interpretazione di cui si controverte la nuova
disciplina statale dell'utilizzazione e della commercializzazione
delle acque minerali naturali non spiega un effetto abrogante
immediato sulla legislazione regionale, ma ha un'efficacia indiretta,
in quanto la soppressione di funzioni previste dalla precedente
normativa (abrogata) priva di contenuto le norme regionali che si
limitavano ad esplicitare l'avvenuto trasferimento di tali funzioni
alla regione. Tale e' l'art. 48 della legge n. 44 del 1980 della
Regione Lombardia, che prevede il potere regionale di autorizzazione
delle etichette derivandolo esplicitamente dalle originarie fonti
normative statali;
Resta impregiudicata la questione se la detta funzione possa
essere ripristinata ex novo da un autonomo intervento della
legislazione regionale. Contrariamente a quanto sostiene la
ricorrente, la questione non e' toccata dall'atto impugnato. Altro e'
dire - come fa la nota ministeriale, cadendo in un fuor d'opera - che
la conservazione nella sola Lombardia dell'approvazione regionale
delle etichette offenderebbe il principio di eguaglianza dei
cittadini, creando una disparita' di trattamento tra gli operatori
del settore, e altro e' sostenere - cio' che la circolare non fa -
cha una legge regionale autonomamente ricostitutiva di questo
requisito sarebbe preclusa dall'art. 117 della Costituzione perche'
violerebbe un principio fondamentale della legislazione dello Stato.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzioni nei
confronti dello Stato proposto dalla Regione Lombardia in relazione
alla nota del Ministero della sanita', Direzione generale Servizi
igiene pubblica, Div. VI Prot. n. 406/AG.2.6./734, del 24 giugno
1992.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 8 febbraio 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 16 febbraio 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0159