N. 79 SENTENZA 26 febbraio - 11 marzo 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Miniere, cave e torbiere - Regione Campania - Regime autorizzatorio delle attivita' estrattive - Diniego dell'autorizzazione regionale - Illecita coltivazione - Trattamento sanzionatorio penale - Insussistenza di una interferenza nella materia penale riservata al legislatore statale - Non fondatezza. (Legge regione Campania 13 dicembre 1985, n. 54, art. 36, primo comma) (Cost., artt. 3, 25, secondo comma e 9).(GU n.12 del 17-3-1993 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI,
prof. Cesare MIRABELLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 36, primo
comma, della legge della Regione Campania 13 dicembre 1985, n. 54
(Coltivazione di cave e torbiere), ordinanza emessa il 16 marzo 1992,
dal Pretore di S. Maria Capua Vetere nel procedimento penale a carico
di Buonaurio Mattia, iscritta al n. 308 del registro ordinanze 1992 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, prima
serie speciale, dell'anno 1992;
Visto l'atto di intervento della Regione Campania;
Udito nell'udienza pubblica del 18 novembre 1992 il Giudice
relatore Francesco Guizzi;
Udito l'avv. Livio Cacciafesta per la Regione Campania;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del procedimento penale a carico di Buonaurio
Mattia, imputato dei reati di cui agli articoli 1-sexies della legge
8 agosto 1985 n. 431, 734 del codice penale e 21 della legge 10
maggio 1976, n. 319 (esecuzione di attivita' estrattiva senza
autorizzazione; alterazione di bellezze naturali e scarico in alveo
fluviale senza autorizzazione), il Pretore di Santa Maria Capua
Vetere, sezione distaccata di Capua, ha sollevato la questione di
legittimita' costituzionale dell'articolo 36, primo comma, della
legge regionale della Campania del 13 dicembre 1985, n. 54, in
materia di coltivazione di cave e torbiere.
La norma impugnata prevede che la coltivazione delle cave in atto
alla data di entrata in vigore della legge puo' essere proseguita
purche', entro sei mesi dalla stessa data, l'esercente presenti
domanda seguendo la procedura e allegando la documentazione prevista
dall'articolo 8 della stessa legge. L'autorizzazione regionale, che
consente il proseguimento dell'attivita' di coltivazione, deve essere
negata quando l'attivita' estrattiva risulti in contrasto con i
vincoli urbanistici, paesaggistici, idrogeologici ed archeologici,
derivanti da altre leggi nazionali o regionali.
Ha sostenuto il Pretore che tale norma verrebbe a creare una
ingiustificata disparita' di trattamento tra coloro i quali hanno
intrapreso l'esercizio dell'attivita' estrattiva in epoca anteriore
alla legge regionale n. 54 del 1985 e coloro che l'hanno intrapresa
in epoca posteriore alla citata legge. Una norma siffatta
costituirebbe, inoltre, un'illegittima interferenza della Regione
nella potesta' punitiva, riservata in via esclusiva al legislatore
statale. Essa, infine, verrebbe a cagionare un irreparabile danno al
valore dell'integrita' ambientale.
Il remittente ha osservato che l'articolo 36, primo comma, della
legge regionale della Campania, consentirebbe il conseguimento
dell'autorizzazione anche a seguito di un mero silenzio
(inadempimento) da parte dell'ente regione. In tal modo l'attivita'
di coltivazione di cava verrebbe ad essere resa lecita sine die in
contrasto con la normativa statale ed in particolare con l'articolo
1-sexies della legge n. 431 del 1985.
Sussisterebbe, pertanto, una violazione dell'articolo 3 della
Costituzione, palesandosi una disparita' di trattamento
ingiustificata tra i coltivatori di cava della regione Campania e
quelli delle altre regioni, nonche', nella categoria dei coltivatori
di cava campani che esercitano l'attivita' estrattiva in zona
vincolata, tra coloro che hanno iniziato la loro attivita' prima o
dopo l'entrata in vigore della legge.
La norma violerebbe anche l'articolo 25, secondo comma, della
Costituzione, poiche' la regione, in contrasto con la legge 431 del
1985 (articolo 1-sexies), avrebbe interferito nella materia penale.
La norma impugnata urterebbe, infine, contro l'articolo 9 della
Carta, in quanto verrebbe a ledere il bene oggetto della tutela
paesaggistica.
La rilevanza della questione risiederebbe nel fatto che l'imputato
avrebbe presentato la domanda per la continuazione dell'attivita'
estrattiva in una zona soggetta a vincolo paesaggistico, ai sensi
dell'articolo 1, lettera c), della legge n. 431 del 1985, in una zona
cioe' in cui l'autorizzazione andrebbe negata, secondo la previsione
della norma impugnata (terzo comma dell'art. 36 della legge regionale
n. 54 del 1985).
2. - E' intervenuta la Regione Campania, in persona del Presidente
pro-tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura regionale che ha
chiesto pronunciarsi l'inammissibilita', l'improcedibilita' o,
comunque, l'infondatezza delle questioni di legittimita'
costituzionale sottoposte all'esame della Corte.
Ha affermato l'Avvocatura regionale che e' del tutto destituita di
fondamento la censura di irragionevole disparita' di trattamento,
creata dalla norma impugnata, fra quanti avevano in atto la
coltivazione di una cava al momento della sua entrata in vigore e
quanti hanno invece intrapreso l'attivita' in un momento successivo.
La Regione Campania avrebbe, infatti, sottoposto l'attivita' di
coltivazione di cave ad una disciplina rigorosa, caratterizzata
dall'approvazione del piano regionale del settore estrattivo entro
due anni dall'entrata in vigore della legge, "nel quadro delle
esigenze generali di difesa dell'ambiente e di sviluppo economico
regionale ed in linea con le politiche comunitarie in materia" (art.
2). Eppero', atteso il carattere di rilevante interesse nazionale che
rivestirebbe l'attivita' in questione, la regione non avrebbe non
potuto disciplinare la fase transitoria con una specifica
disposizione normativa, pena la "completa paralisi" del settore
estrattivo. Non vi sarebbe, dunque, alcuna irragionevole disparita'.
E non sussisterebbe neppure la pretesa violazione dell'art. 25,
secondo comma, della Costituzione in quanto la regione non avrebbe in
alcun modo illegittimamenteinterferito nella materia penale.
L'imputato, e' vero, avrebbe presentato la domanda di
proseguimento dell'attivita' estrattiva allo scopo di ottenere il
provvedimento autorizzatorio, ma il comportamento omissivo della
Regione Campania non lo facultava, a termini della legge regionale in
questione, a proseguire nell'attivita'. Cio' perche' l'autorizzazione
dovrebbe essere negata, trovandosi la cava in una zona soggetta al
vincolo paesaggistico ai sensi dell'art. 1, lettera e), della legge
n. 431 del 1985 e l'inadempimento della regione non potrebbe
trasformare un'attivita' illecita in attivita' lecita. Al momento
dell'entrata in vigore della legge regionale n. 54 del 13 dicembre
1985, il vincolo di inedificabilita' e immodificabilita' delle aree
fluviali era inoltre gia' operativo in virtu' del decreto legge n.
312 del 27 giugno 1985, successivamente convertito nella legge 8
agosto 1985, n. 431.
La norma impugnata, infine, non potrebbe ledere il bene tutelato
dal vincolo paesaggistico, in spregio dell'art. 9 della Costituzione,
in quanto la legge espressamente prevede che l'autorizzazione sia
negata "quando l'attivita' estrattiva risulti in contrasto con i
vincoli urbanistici, paesaggistici, idrologici ed archeologici
derivanti da altre leggi nazionali o regionali" (art. 36, terzo
comma, legge regionale n. 54 del 1985). Del resto, il mancato
esercizio del potere-dovere di diniego dell'autorizzazione da parte
dell'ente regione non farebbe sussistere una delle condizioni
presupposte dal legislatore regionale per la prosecuzione
dell'attivita' estrattiva. Tale attivita', vietata dalla legge
regionale, non poteva essere resa legittima dal comportamento
dell'amministrazione regionale medesima.
Considerato in diritto
Il Pretore di Santa Maria Capua Vetere, sezione distaccata di
Capua, ha, con ordinanza del 16 marzo 1992 (registro ordinanze n. 308
del 1992), sollevato, in relazione agli artt. 3, 25, secondo comma, e
9 della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale,
dell'art. 36, primo comma, della legge della Regione Campania del 13
dicembre 1985, n. 54, in quanto la norma:
a) determinerebbe una disparita' ingiustificata di trattamento
tra i coltivatori di cava della regione Campania e quelli di altre
regioni, nonche' tra i coltivatori di cava della stessa regione
Campania che esercitano attivita' estrattiva in zona vincolata, a
seconda della data di inizio dell'attivita' estrattiva;
b) interferirebbe illegittimamente nella materia penale;
c) consentirebbe la grave lesione del bene soggetto alla tutela
del vincolo paesaggistico, anche in assenza dell'esercizio del
potere-dovere di diniego dell'autorizzazione da parte dell'ente
regione.
4. - La questione non e' fondata.
Anche la legge regionale della Campania, contrariamente alla
vecchia legge mineraria (Regio decreto 29 luglio 1927, n. 1443) e in
conformita' ad altre leggi regionali di settore, ha introdotto il re-
gime autorizzatorio per le cave, cosi' assoggettando a controlli
amministrativi l'utilizzazione del territorio a fini estrattivi.
Questa Corte ha gia' dissipato i dubbi di legittimita' costituzionale
circa il regime autorizzatorio delle attivita' estrattive (sent. nn.
201 del 1985 e 7 del 1982 e ordinanza n. 469 del 1987) ed ha, nel
contempo, affermato la piena legittimita' di una disciplina
autorizzatoria per la prosecuzione della coltivazione delle cave gia'
in atto (sent. n. 7 del 1982).
La legge della Regione Campania del 13 dicembre 1985, n. 54, ha
stabilito una disciplina transitoria per le cave gia' in essere
(articolo 36), prevedendo per il suo coltivatore la necessita' di
dotarsi dell'autorizzazione regionale. La disposizione, pero', ha
chiaramente stabilito il diniego dell'autorizzazione "quando
l'attivita' estrattiva risulti in contrasto con i vincoli
urbanistici, paesaggistici, idrogeologici ed archeologici derivanti
da altre leggi nazionali o regionali" (art. 36, terzo comma, legge
della Regione Campania n. 54 del 1985).
Orbene, poiche' l'art. 7 della stessa legge regionale ha previsto
il diniego dell'autorizzazione per l'apertura di nuove cave ove si
sia in presenza di divieti, stabiliti da leggi regionali e nazionali
o dagli strumenti urbanistici comunali, e di vincoli, stabiliti ai
sensi delle leggi 1 giugno 1939, n. 1089, 29 giugno 1989, n. 1497, 8
agosto 1985, n. 431, non e' dato vedere quale diverso e deteriore
trattamento subirebbero i coltivatori di cava che operino o intendano
operare in zone vincolate della Regione Campania in relazione alla
data di inizio dell'attivita' estrattiva intrapresa o da
intraprendere. Alla luce delle cennate disposizioni della legge
regionale della Campania, l'attivita' di coltivazione delle cave in
zona sottoposta a vincolo urbanistico, paesaggistico, idrogeologico e
archeologico, e' infatti rigorosamente vietata e mai potrebbe formare
oggetto di autorizzazione.
5. - Ne' puo' dirsi che la legge impugnata viene ad interferire
nella materia penale riservata al legislatore statale, poiche' il
divieto dell'autorizzazione alla coltivazione di cava, anche con
riferimento alle attivita' gia' in atto alla data di entrata in
vigore della legge, non consente al cavatore di guadagnare alcuna
minina immunita' o beneficio di altra sorta. Ne' l'inadempimento
della regione (che nel caso di specie, richiesta dell'autorizzazione
alla coltivazione di cava in zona vincolata, non avrebbe adottato il
provvedimento negativo) e' idoneo a trasformare un'attivita' illecita
(perche' lesiva del divieto stabilito da una legge dello Stato) in
un'attivita' lecita. Del resto, al momento dell'entrata in vigore
della legge regionale della Campania, il vincolo di inedificabilita'
e immodificabilita' delle aree fluviali era gia' in vigore in virtu'
del decreto-legge n. 312 del 27 giugno 1985, successivamente
convertito nella legge 8 agosto 1985 n. 431.
6. - A maggior ragione va disatteso pure l'ultimo dei profili
indicati nell'ordinanza di rimessione, quello della lesione del bene
paesaggio tutelato dall'art. 9 della Carta costituzionale, in quanto
la norma impugnata, attraverso le disposizioni che impongono il
diniego dell'autorizzazione per l'attivita' cavatoria quando si sia
in presenza di un vincolo paesaggistico, e' pienamente coerente con
il valore costituzionale invocato.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, in relazione agli artt. 3, 25, secondo comma,
e 9 della Costituzione, la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 36, primo comma, della legge della Regione Campania del 13
dicembre 1985, n. 54, sollevata dal Pretore di Santa Maria Capua
Vetere, sezione distaccata di Capua, con l'ordinanza in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 febbraio 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: GUIZZI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria l'11 marzo 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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