N. 118 SENTENZA 24 - 26 marzo 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Acque pubbliche e private - Tribunale superiore delle acque pubbliche - Componenti - Indennita' mensile - Magistrati e membri tecnici - Disparita' di trattamento - Specialita' delle connotazioni dell'organo giurisdizionale - Improponibilita' di raffronti - Discrezionalita' legislativa - Non fondatezza. (Legge 1 agosto 1959, n. 704, art. 1). (Cost., artt. 3, 36 e 97).(GU n.14 del 31-3-1993 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA; Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge
1 agosto 1959, n. 704 (Indennita' ai componenti dei Tribunali delle
acque pubbliche), promosso con ordinanza emessa il 15 aprile 1992 dal
Tribunale amministrativo regionale del Lazio sul ricorso proposto da
Rebuffat Francesco ed altri contro il Ministero di Grazia e
Giustizia, iscritta al n. 485 del registro ordinanze 1992 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima
serie speciale, dell'anno 1992;
Visto l'atto di costituzione di Carboni Raffaele ed altri nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 26 gennaio 1993 il Giudice
relatore Cesare Mirabelli;
Uditi l'avvocato Enrico Romanelli per Carboni Raffaele ed altri e
l'avvocato dello Stato Carlo Bafile per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un procedimento promosso da Rebuffat Francesco
ed altri contro il Ministero di grazia e giustizia, per far
dichiarare il diritto ad una retribuzione equa per le prestazioni
lavorative rese dai ricorrenti quali componenti del Tribunale
superiore delle acque pubbliche, il Tribunale amministrativo
regionale del Lazio, con ordinanza emessa il 15 aprile 1992, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge 1
agosto 1959, n. 704 (Indennita' ai componenti dei Tribunali delle
acque pubbliche), nella parte in cui prevede che ai componenti di
quell'organo giurisdizionale e' attribuita un'indennita' mensile
rimasta immutata nel tempo e divenuta irrisoria.
Il giudice rimettente osserva che le funzioni dei componenti del
Tribunale superiore delle acque pubbliche sono autonome ed aggiuntive
rispetto a quelle dagli stessi svolte nell'ambito dell'ufficio (Corte
di cassazione o Consiglio di Stato, per i magistrati) o dell'istituto
di appartenenza. Si tratta di funzioni che dovrebbero essere
specificamente compensate, sicche' l'assoluta inadeguatezza
dell'indennita' prevista (lire 30.000 per i magistrati e lire 20.000
per i membri tecnici) configurerebbe un contrasto della legge che la
disciplina con l'art. 36 della Costituzione.
Ad avviso del giudice rimettente sarebbe anche violato l'art. 3
della Costituzione, in quanto il trattamento economico attribuito
dall'art. 1 della legge n. 704 del 1959 ai componenti del Tribunale
superiore delle acque pubbliche sarebbe irragionevolmente ed
illogicamente deteriore rispetto a quello previsto per i componenti
di altri organi di giurisdizione speciale (quali le commissioni
tributarie) o per lo svolgimento di incarichi extragiudiziari
(arbitrati, collaudi, commissioni di concorso).
La sopravvenuta inadeguatezza del compenso dei componenti del
Tribunale superiore delle acque pubbliche potrebbe inoltre
determinare inconvenienti per l'ordinato funzionamento dell'organo,
in ragione della difficolta' di reperire magistrati esperti,
disponibili ad assumere o mantenere l'incarico, con la conseguenza di
un loro continuo ricambio. Sotto questo aspetto e' prospettato il
contrasto della norma denunciata con il principio di buon andamento
dell'amministrazione (art. 97 della Costituzione).
2. - Si sono costituiti in giudizio Raffaele Carboni, Salvatore
Tumbiolo, Angelo Grieco, Giuseppe Bozzi e Raffaele Maria De Lipsis,
ricorrenti nel giudizio a quo, chiedendo che sia dichiarata
l'illegittimita' costituzionale della norma denunciata.
3. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la
questione sia dichiarata non fondata.
L'Avvocatura ricorda che la partecipazione a collegi di soggetti
che rivestono un determinato status non costituisce un lavoro da
retribuire, per il quale valga la garanzia dell'art. 36 della
Costituzione, ma una funzione essenzialmente onoraria, che, se non
gratuita, e' accompagnata da una indennita' per la cui
quantificazione non si puo' utilizzare alcun criterio di adeguatezza.
Con riferimento all'art. 3 della Costituzione l'Avvocatura ritiene
che nessun raffronto possa essere compiuto tra funzioni diverse e non
assimilabili. Anche l'art. 97 della Costituzione non potrebbe essere
utilmente richiamato, in quanto la funzione che alti magistrati
assolvono presso il Tribunale superiore delle acque pubbliche si
affida alla loro responsabilita' e non ad una indennita', che sarebbe
sempre inadeguata rispetto alla funzione.
4. - In prossimita' dell'udienza le parti private hanno depositato
una memoria per ribadire le conclusioni formulate nell'atto di
costituzione.
L'art. 1 della legge n. 704 del 1959 contrasterebbe con il
principio della retribuzione proporzionata alla quantita' e qualita'
del lavoro svolto, fissato dall'art. 36 della Costituzione, tenuto
conto che le funzioni di componente del Tribunale superiore delle
acque pubbliche, affidate ad alti magistrati ed a dirigenti aventi un
proprio stato giuridico con la relativa retribuzione, non
rientrerebbero nell'ambito dell'attivita' originaria da essi
esercitata.
La mancanza di un ragionevole compenso sarebbe, inoltre, causa di
possibili disfunzioni in relazione al continuo ricambio dei
componenti dell'organo ed eserciterebbe una influenza negativa sulla
stessa immagine di una Corte, che si pone ai vertici della funzione
giurisdizionale nelle materie attribuite alla sua competenza.
Le parti private ritengono anche ingiustificata, quindi in
contrasto con l'art. 3 della Costituzione, la diversita' di
trattamento riservata ai membri del Tribunale superiore delle acque
pubbliche rispetto ai componenti di altri organi giurisdizionali ai
quali partecipano magistrati in servizio, ad esempio le commissioni
tributarie; tanto piu' se si tiene conto che quel Tribunale e' al
vertice della giurisdizione di settore, al pari della Corte di
cassazione, del Consiglio di Stato e della Corte dei conti, e che il
Presidente del Tribunale delle acque svolge funzioni di grado
corrispondente a quelle del Procuratore generale presso la Corte di
cassazione, del Presidente aggiunto della Corte di cassazione, del
Presidente del Consiglio di Stato e della Corte dei conti.
Considerato in diritto
1. - Il dubbio di legittimita' costituzionale prospettato dal
Tribunale amministrativo regionale del Lazio concerne l'art. 1 della
legge 1 agosto 1959, n. 704, che fissa l'indennita' mensile
spettante ai componenti del Tribunale superiore delle acque
pubbliche, determinandola in lire 30.000 per i magistrati ed in lire
20.000 per i membri tecnici. Questa indennita', rimasta fissa nel
tempo e divenuta irrisoria (se rivalutata corrisponderebbe a circa
460.000 lire per i magistrati e 310.000 lire per i membri tecnici),
non compenserebbe la qualita' e quantita' di lavoro prestato;
discriminerebbe irragionevolmente i titolari di queste funzioni
rispetto ad altri, quali i componenti della Commissione centrale
tributaria, che svolgono egualmente funzioni giurisdizionali;
renderebbe difficile trovare disponibilita' a ricoprire questo
incarico, determinando avvicendamenti dannosi per il buon andamento
dell'ufficio. Da qui il sospetto del contrasto con gli artt. 3, 36 e
97 della Costituzione.
2. - La valutazione della legittimita' costituzionale della
disposizione denunciata rende necessario considerare la
configurazione della posizione, limitatamente ai profili rilevanti in
relazione alla questione sottoposta all'esame della Corte, dei
componenti il Tribunale superiore delle acque pubbliche. Si tratta di
un organo, previsto e disciplinato dal regio decreto 11 dicembre
1933, n. 1775, che ha carattere di specialita', in ragione della
competenza sulla materia trattata, ma che non e' avulso dalla
articolazione complessiva del sistema organizzativo ed ordinamentale
della giurisdizione. Anzi, la giurisdizione in materia di acque
pubbliche vede in primo grado la competenza, per materie altrimenti
attinenti alla giurisdizione ordinaria, di un Tribunale regionale,
che ha le connotazioni proprie di una sezione specializzata della
Corte d'appello, integrata da tecnici dell'amministrazione dei lavori
pubblici (art. 138 del regio decreto n. 1775 del 1933).
Il Tribunale superiore delle acque pubbliche, anch'esso a
composizione mista (magistrati della giurisdizione ordinaria ed
amministrativa, tecnici dei lavori pubblici), ha cognizione di
appello in ordine alle pronunce dei Tribunali regionali e cognizione
diretta per l'impugnazione di provvedimenti in materia di acque,
altrimenti deferibili alla giurisdizione amministrativa.
L'assegnazione a tale organo presuppone sempre la permanente
titolarita' di un altro ufficio (consigliere della Corte di
cassazione, consigliere di Stato, componente tecnico del Consiglio
superiore dei lavori pubblici) ed il perdurante esercizio delle
funzioni che legittimano la nomina. Inoltre la stessa nomina trae
origine dalla designazione effettuata dal Presidente dell'organo
(Corte di cassazione, Consiglio di Stato, Consiglio superiore dei
lavori pubblici) nel quale i componenti del Tribunale superiore delle
acque continuano a rimanere incardinati. Dell'attivita' svolta presso
questo organo si tiene, evidentemente, conto nella determinazione del
carico di lavoro nell'ufficio di appartenenza.
3. - Le speciali connotazioni del Tribunale superiore delle acque
escludono che possa essere proposta, quale utile termine di raffronto
del trattamento economico corrisposto ai suoi componenti, la
condizione dei titolari di altri incarichi, anche giurisdizionali,
privi di una cosi' stretta aderenza, strutturale e funzionale,
all'ufficio gia' ricoperto, se non addirittura privi di ogni elemento
di omogeneita' con la posizione dei componenti del Tribunale stesso.
La diversita' di situazioni non consente di ritenere violato il
principio di eguaglianza (art. 3 della Costituzione), rimanendo nella
discrezionalita' del legislatore la fissazione e la quantificazione
di una indennita' per l'esercizio di funzioni distinte, ma
integrative e complementari rispetto a quelle proprie dell'ufficio di
appartenenza, al quale rimangono collegate.
Le stesse considerazioni escludono che risulti violato l'art. 36
della Costituzione. In presenza di una molteplicita' di attivita' che
hanno per presupposto un unico rapporto di impiego o la titolarita'
di un ufficio pubblico, la retribuzione sufficiente per assicurare a
se' ed alla propria famiglia un'esistenza libera e dignitosa,
proporzionata alla quantita' e qualita' di lavoro prestato, e' quella
complessiva, corrispondente al cumulo delle diverse retribuzioni ed
indennita', comunque corrisposte.
Infine, seppure invocabile, non risulta comunque leso il principio
di buon andamento dell'amministrazione, giacche', per i profili
segnalati nell'ordinanza di rimessione, la temporaneita'
dell'incarico (prevista in cinque anni) e' gia' disposta dalla legge
(art. 139 del regio decreto n. 1775 del 1933) e l'affidamento
dell'incarico stesso, che rientra nell'ambito dei complessivi doveri
di ufficio, non richiede accettazione del designato.
La questione di legittimita' costituzionale e' pertanto infondata.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1 della legge 1 agosto 1959, n. 704 (Indennita' ai
componenti dei Tribunali delle acque pubbliche), sollevata, in
riferimento agli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 marzo 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: MIRABELLI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 26 marzo 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0302