N. 27 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 19 aprile 1993
N. 27 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 19 aprile 1993 (del commissario dello Statoper la regione siciliana) Finanza regionale - Interventi nei comparti produttivi e altre disposizioni di carattere finanziario e norme per il contenimento, la razionalizzazione e l'acceleramento della spesa - Attribuzione, nelle more della riforma e del riordino dei consorzi di bonifica siciliani e per un periodo non superiore ad un anno dalla data di entrata in vigore della legge, delle funzioni di detti consorzi ad un commissario straordinario nominato con decreto dell'assessore regionale per l'agricoltura con conseguente lesione dei principi di ragionevolezza e di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Obbligo delle societa' e consorzi che hanno assunto l'appalto dei lavori di censimento, catalogazione, inventariazione di beni culturali ed ambientali nonche' di servizi aerofotografici di utilizzare prioritariamente i soggetti che hanno prestato e prestano la loro opera presso gli stessi - Trattamento di favore di alcuni cittadini a scapito della generalita' degli altri cittadini aspiranti ad un posto di lavoro in contrasto con il principio di uguaglianza e con il diritto al lavoro - Autorizzazione alla Corelsi-Aias a svolgere attivita' didattica e di formazione del personale parasanitario in contrasto con la normativa statale in materia di formazione professionale del personale sanitario, infermieristico e tecnico della riabilitazione (d. lgs. 30 dicembre 1992, n. 502). (Legge della regione Sicilia 31 marzo-1½ aprile 1993). (Cost., artt. 3, 4, 41, primo comma, 51 e 97; legge n. 223/1991, art. 25, in relazione all'art. 17, lett. f), dello statuto regione Sicilia; d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 6, terzo comma, in relazione all'art. 17, lett. b), statuto Sicilia).(GU n.19 del 5-5-1993 )
L'assemblea regionale siciliana, nella seduta del 31 marzo/1½ aprile 1993, ha approvato il disegno di legge n. 387/A dal titolo "Interventi nei comparti produttivi, altre disposizioni di carattere finanziario e norme per il contenimento, la razionalizzazione e l'acceleramento della spesa", comunicato a questo commissariato dello Stato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello statuto speciale, il successivo 5 aprile 1993. Preliminarmente, ai fini anche di una piu' approfondita cognizione delle norme contenute nel provvedimento legislativo suindicato, si ritiene opportuno far rilevare che al di la' di quanto possa desumersi prima facie dalla rubrica, esso in realta' si connota come un contenitore di disposizioni etorogenee riguardanti i piu' svariati settori di intervento dell'amministrazione regionale, oltre quelle di carattere strettamente finanziario. Nel corso del dibattito tenutosi in aula e protrattosi ininterrottamente per quasi ventiquattro ore, sono stati approvati, infatti, numerosi emendamenti che, come rilevato anche da alcuni dei deputati presenti, hanno trasformato l'originario disegno di legge in un provvedimento omnibus. Infatti, come ammesso, peraltro, da esponenti della stessa maggioranza di governo, sono stati inseriti nel corpo dell'articolato disposizioni che costituivano oggetto di autonome iniziative legisla- tive da poco presentate in assemblea e su cui non era ancora intervenuto il prescritto preventivo parere delle commissioni permanenti ed altre con le quali si e' inteso sovvenire a particolari situazioni bisognevoli di un immediato intervento risolutore. Tra le norme approvate dall'a.r.s. gli artt. 19, 67 e 72 danno adito a rilievi di carattere costituzionale. L'art. 19 testualmente recita: 1. "Nelle more della riforma e del riordino dei consorzi di bonifica siciliani, e comunque per un periodo non superiore ad un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, le funzioni previste dalla legislazione vigente per gli organi dei consorzi di bonifica siciliani sono svolte da un commissario straordinario nominato con decreto dell'assessore regionale per l'agricoltura e le foreste". Tale disposizione ad avviso dello scrivente, si pone in palese contrasto con i principi costituzionali di cui agli artt. 51, 3 e 97. La norma de qua si configura come tipico caso di legge- provvedimentocon cui viene disposto l'indiscriminato e generalizzato avvio di una gestione commissariale degli esistenti consorzi di bonifica "nelle more della riforma e del riordino" degli stessi. In proposito, giova osservare che il legislatore regionale, pur godendo ai sensi dell'art. 14, lett. b), dello statuto speciale di competenza esclusiva in materia di bonifica, non ha a tutt'oggi provveduto a dettare una disciplina organica nel settore e che, pertanto, in Sicilia continuano ad avere vigore le disposizioni di cui al r.d. n. 215/1993 e del P.R. n. 947/1962. Solo di recente il governo regionale ha avviato due distinte iniziative legislative concernenti la disciplina della difesa del suolo e delle risorse idriche e forestali ed il riordino degli interventi in materia di bonifica, con l'intento di dare un nuovo assetto e ruolo agli enti in questione anche nell'ambito del piu' vasto settore regolamentato dalla legge n. 183/1989. Le suddette proposte legislative sono, pero', ancora ad uno stadio iniziale non essendosene neppure avviato l'esame presso le commissioni di merito e, sebbene, in una di esse sia previsto il ricorso alla gestione commissariale, nella fase di transizione fra il precedente e l'instaurando regime, non puo' ritenersi legittimo costituzionalmente l'intervento ex abrupto operato dal legislatore che anticipa gli effetti della auspicata riforma, anziche' attuarla. Ancor piu' censurabile appare la disposizione in questione se si tiene presente che, come si e' avuto modo di apprendere, sono in atto pendenti ricorsi dinnanzi al tribunale amministrativo regionale avverso provvedimenti di commissariamento degli organi di gestione ordinaria di alcuni consorzi di bonifica, adottati, stando a quel che risulta, con la stessa motivazione e che l'autorita' adita ha accolto la domanda incidentale di sospensione presentata dai ricorrenti. Al riguardo si ritiene che il legislatore regionale, disponendo in via generale il commissariamento di tutti i consorzi operanti in Sicilia, palesemente lede il diritto dei singoli amministratori a permanere nelle rispettive cariche senza una preventiva, puntuale verifica delle circostanze che possano giustificare il ricorso ad una gestione straordinaria ai sensi delle vigenti disposizioni. E se e' pur vero che nel vigente ordinamento giuridico non e' rinvenibile una "riserva di amministrazione" opponibile al legislatore, non e' altrettanto ammissibile che ai singoli soggetti lesi dalla legge provvedimento sia preclusa la difesa dei propri diritti ed interessi. Come codesta ecc.ma Corte ha recentemente riconosciuto con sentenza n. 62/1993, l'esame dei vizi normalmente rientranti nell'ambito della giustizia amministrativa deve intendersi trasferito in questo caso dinanzi al giudice delle leggi. Lo scrivente, pertanto, denuncia, con il presente ricorso l'indebita compressione dei diritti dei consigli di amministrazione dei consorzi di bonifica dell'isola indiscriminatamente sancita con il citato art. 19, a conferma e copertura di provvedimenti amministrativi impugnati dinanzi al giudice amministrativo. L'operato del legislatore non appare di certo ispirato tanto ai principi di buona amministrazione, volti a garantire una gestione coordinata e omogenea nel settore, quanto piuttosto, dall'esigenza di sollevare l'amministrazione dall'imbarazzo causato dal probabile annullamento in sede giurisdizionale dei provvedimenti di nomina dei commissari straordinari dei consorzi. Si osserva, infine, che la norma oggetto di gravame non puo' neppure considerarsi un'anticipazione del disegno di legge concernente il riordino degli interventi regionali in materia di bonifica, in quanto nel titolo terzo "Norme transitorie e finali" all'art. 25, sesto comma, opportunamente e' previsto, a riforma attuata, che "alla determinazione dello stato di consistenza del patrimonio consortile e del personale di cui al secondo comma e per ogni altro adempimento necessario ai fini dell'applicazione del presente articolo, per ciascuno dei consorzi di bonifica in atto esistenti nella regione provvede un commissario regionale ad acta nominato con decreto dell'assessore regionale per l'agricoltura e le foreste". La disposizione si appalesa, pertanto, arbitraria ed irragionevole, giustificata soltanto dal mito della presunta onnipotenza del legislatore il quale, piuttosto che adoperarsi per approvare con l'auspicata sollecitudine la cennata riforma organica, ne anticipa, come gia' detto, gli effetti travisando, pero', la natura stessa dell'istituto della gestione commissariale, che da strumento necessario e limitato, nella fase di prima applicazione della nuova disciplina, diventa sistema ordinario di amministrazione, in attesa dell'entrata in vigore della nuova legge, anche se limitata ad un anno dalla stessa data. L'art. 67 testualmente recita: 1. "Da parte delle societa' e dei consorzi che hanno assunto l'appalto dei lavori di censimento, catalogazione, inventariazione dei beni culturali ed ambientali nonche' i servizi aerofotografici (capitolo 38354) vengono utilizzati prioritariamente i soggetti che hanno prestato e prestano la loro opera. 2. Della rimanente quota il 50 per cento viene selezionato dal personale di cui agli artt. 19 e 21 della legge regionale 15 maggio 1991, n. 27 e successive modifiche ed integrazioni purche' in possesso dei requisiti previsti dalle convenzioni e dagli accordi sindacali". Anche questa disposizione, come la precedente, e' frutto di un emendamento presentato nel corso del dibattito senza i necessari approfondimenti da parte della competente commissione permanente ed approvato nonostante i dubbi sulla sua costituzionalita' prospettati da vari deputati appartenenti anche alla maggioranza di governo. La predetta norma di non chiaro significato e che puo' pertanto dare adito a interpretazioni ambigue, per la frettolosita' con cui e' stata approvata e per l'assenza di una contestuale disciplina di dettaglio, nell'intenzione del legislatore regionale vuole venire incontro alle richieste di stabilita' occupazionale avanzate con forza e reiteratamente proprio in questi giorni, dagli oltre 40.000 giovani in atto impegnati nei progetti di utilita' collettiva ex art. 23 della legge n. 67/1988. Il legislatore regionale, invero, nel plausibile intento di garantire, al momento, la prosecuzione del rapporto di lavoro di alcuni soggetti occupati nei predetti progetti, impone ai privati imprenditori che hanno assunto e che assumeranno l'appalto dei lavori di censimento, catalogazione, inventariazione dei beni culturali ed ambientali di utilizzare detto personale in una percentuale molto elevata a scapito della generalita' degli altri cittadini, disoccupati e/o inoccupati, anch'essi, pertanto, aspiranti ad un posto di lavoro. Non appare, infatti, legittimo sotto il profilo del rispetto del principio di cui all'art. 4 della Costituzione il privilegiare il diritto al lavoro di una categoria di soggetti, che fra l'altro sino al 31 dicembre 1993 sara' impeganta nei progetti finanziati dalla regione, a tutto danno dei rimanenti disoccupati che vedranno ulteriormente preclusa la possibilita' di fare ingresso nel mondo del lavoro, in un settore di cui e' prevedibile l'espansione, atteso il cospicuo intervento finanziario regionale, che per il corrente anno e' quantificato in ben 35 miliardi di lire. Codesta ecc.ma Corte ha, d'altronde, evidenziato che il diritto al lavoro tutelato dall'art. 4, non si traduce in una pretesa giuridica del singolo ad ottenere un determinato posto di lavoro, bensi' nella generica possibilita' di avere accesso, concorrendone i requisiti, ai posti disponibili e nell'obbligo, genericamente imposto al legislatore, di realizzare un ordinamento che renda effettivo questo diritto (sentenza n. 194/1976). La tutela del diritto al lavoro e', altresi', strettamente connessa all'attuazione del principio di eguaglianza e, pur non essendo garantito da detta norma costituzionale a ciascun cittadino il diritto al conseguimento di un'occupazione ne' alla conservazione del posto di lavoro, il legislatore ordinario deve stabilire una disciplina che rispecchi l'esigenza di un trattamento giuridico eguale, diversificato soltanto in presenza di giustificata ragione (sentenza n. 174/1971). Alla luce delle soprariportate pronunce costituzionali la disciplina dettata dal legislatore regionale si appalesa, quindi, non pienamente rispettosa dei diritti dei terzi esclusi nonche' dei singoli imprenditori cui viene gravemente limitata la liberta' di scegliere le persone delle quali avvalersi nell'esercizio della propria attivita' economica (art. 41, primo comma, della Costituzione). Il vulnus dei principi costituzionali appare ancor piu' evidente se si considera che il legislatore regionale in materia di rapporti di lavoro e di legislazione sociale, ai sensi dell'art. 17, lett. f), dello statuto speciale gode di potesta' legislativa concorrente, vincolata al rispetto dei principi ed interessi generali cui sono informate le leggi dello Stato. La norma de qua, nell'imporre l'assunzione di una determinata fascia di lavoratori, di fatto istituisce, una nuova "categoria protetta", quella degli "articolisti", con cio' palesemente esorbitando dai limiti imposti al legislatore regionale. Non puo', inoltre, non considerarsi che la prevista misura (50%) della percentuale di riserva gravemente comprime, come gia' accenato, la liberta' nell'attivita' economica costituzionalmente garantita degli imprenditori-datori di lavoro, che viene limitata e turbata ad esclusivo vantaggio di una particolare categoria di lavoratori, in assenza, peraltro, di una normativa di ampio respiro connessa alla realizzazione di interessi generali e di programmi diretti a stimolare e coordinare l'attivita' imprenditoriale al fine di dare effettivo incremento alla produzione (sentenza Corte costituzionale n. 78/1958). Il legislatore regionale, infatti, non pago di aver gia' riservato, nei propri ruoli ed in quelli delle amministrazioni da esso dipendenti, una ampia quota dei posti disponibili nel quadriennio 1992/1995 (l.r. n. 27/1991) si rivolge adesso al settore privato, alterando le regole del libero mercato del lavoro, nel tentativo di trovare sistemazione definitiva ad una fascia di precariato da esso stesso creato. Cosi' gli imprenditori che non hanno ritenuto opportuno o vantaggioso fruire delle agevolazioni gia' previste dal legislatore siciliano con la cennata legge n. 27/1991, in caso di assunzione dei soggetti beneficiari delle norme in questione, se vogliono, ora, addivenire a rapporti contrattuali con l'amministrazione regionale per la catalogazione dei beni culturali saranno costretti ad utilizzare lo stesso personale. Si soggiunge che il legislatore siciliano, preoccupato principalmente di dare una immediata soluzione-tampone al problema occupazionale degli oltre 40.000 precari, ha omesso di valutare e disciplinare esaustivamente le procedure conseguenti alla riserva disposta con la norma oggetto di censura, limitandosi a ritenere sufficiente il possesso dei requisiti previsti dalle convenzioni e dagli accordi sindacali. Mancano, invero, le indispensabili norme che concretamente disciplinano le procedure di selezione nell'ipotesi, assai probabile, che i beneficiari della disposizione siano di numero superiore a quello delle richieste avanzate dalle imprese o che, piuttosto, consentano ai datori di lavoro di scegliere, in ossequio alla vigente legislazione nazionale, con chiamata nominativa, i propri collaboratori, attingendo ad apposite liste istituite presso gli uffici di collocamento. Il legislatore regionale non si e' curato, peraltro, di conciliare la norma, con cui viene di fatto istituita una nuova categoria protetta, con la disposizione di cui all'art. 25 della legge n. 223/1991, obbliga indistintamente tutti i datori di lavoro, quando occupino piu' di dieci dipendenti, a riservare il 12% delle nuove assunzioni ai lavoratori appartenenti alle categorie esplicitate nel quinto comma dello stesso articolo. Non ininfluente e', infine, la considerazione che la disposizione oggetto di gravame non fa alcuna menzione dell'obbligo di inserire nei futuri bandi di gara la clausola della prevista riserva di posti, demandando, eventualmente, all'amministrazione il compito di renderla compatibile con la vigente normativa comunitaria, in tema di liberta' di circolazione dei lavoratori e di divieto dell'inserimento di clausole con effetti discriminatori, diretti o indiretti, nei confronti di offerenti provenienti da altri Stati membri della comunita'. Al riguardo si osserva infatti che la Corte di giustizia europea ha ritenuto non compatibile con il diritto comunitario, perche' producente effetti disciminatori, (sentenza n. 31/1987 Beentjes c. Paesi Bassi) una clausola che impone l'obbligo di assumere una percentuale fissa di persone residenti nella regione. Ne', infine, si puo' trascurare la considerazione che la situazione di precariato venuta a crearsi per i soggetti ora beneficiari della norma, deriva da una reiterata proroga della disposizione di cui all'art. 23 della legge statale n. 67/1988, che non risulta essere stata mai prorogata in sede nazionale. Concludendo su questo punto si vuole evidenziare che l'impugnativa, assai sofferta, dell'art. 67 non costituisce un misconoscimento di esigenze profondamente avvertite tra i numerosi giovani siciliani cui la norma si riferisce ma un appello all'a.r.s. perche' voglia affrontare detta problematica nel piu' vasto ed impegnativo quadro delle iniziative da assumere per avviare a soluzione la grave congiuntura che affligge l'economia isolana. Soluzione complessiva in cui soltanto potranno trovare adeguata soddisfazione le esigenze, altrettanto meritevoli di attenzione, di numerosi disoccupati che non si trovano nelle condizioni dei c.d. "articolisti", come d'altronde ammesso da non pochi esponenti dell'assemblea appartenenti ai gruppi di maggioranza. La disposizione dell'art. 72 che testualmente recita: 1. "La Corelsi-Aias e' autorizzata a svolgere attivita' didattica e di formazione del personale parasanitario nell'ambito della programmazione regionale disposta dall'assessore regionale per la sanita' e dei requisiti e delle modalita' previsti per lo svolgimento di tale attivita'. 2. E' abrogato il terzo comma dell'art. 19 della l.r. 18 aprile 1981, n. 68" da' anch'essa a'dito a rilievi di natura costituzionale. Siffatta norma riproduce, sostanzialmente, il testo di un apposito disegno di legge di iniziativa parlamentare, presentato il 13 gennaio 1993 all'assemblea regionale, che, nel dichiarato intento di sopperire al fabbisogno di terapisti della riabilitazione, prevedeva la possibilita' di consentire alla scuola della Corelsi-Aias di gestire i relativi corsi di formazione professionale, nonche' l'abrogazione dell'art. 19, terzo comma, della l.r. 18 aprile 1981, n. 68, che avrebbe, secondo il deputato proponente, ingiustamente penalizzato la Corelsi-Aias. Sul punto va preliminarmente rilevato che il legislatore regionale con il citato art. 19 al primo comma, nell'intento di far salve le aspettative di coloro i quali avevano seguito i corsi fino ad allora gestiti dalla Corelsi-Aias, in via straordinaria, limitatamente alla prima sessione di esami successiva alla data di entrata in vigore della stessa l.r. n. 68/1981, aveva autorizzata l'ammissione agli esami per il conseguimento del diploma di terapista della riabilitazione, degli allievi che avevano interamente frequentato il corso triennale presso l'istituto in questione. A conferma del carattere eccezionale di detta autorizzazione con il terzo comma dello stesso articolo si precludeva alla Corelsi-Aias la continuazione di ogni attivita' didattica, atteso che il compito di procedere alla formazione ed aggiornamento professionale del personale sanitario, medico, infermieristico e della riabilitazione, in conformita' alle leggi nazionali, era stato demandato con l.r. n. 87/1980 alle uu.ss.ll. (art. 1, secondo comma, lett. b)). Il legislatore regionale, infatti, in materia di igiene e sanita', ai sensi dell'art. 17, lett. b), dello statuto speciale, gode di competenza concorrente ed e' tenuto, pertanto ad attenersi ai principi contenuti nella legislazione nazionale di riferimento. Orbene, la materia della formazione professionale del personale sanitario infermieristico, tecnico e della riabilitazione, e' stato proprio di recente oggetto di una precisa disciplina da parte del legislatore nazionale, che, all'art. 6, terzo comma, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, ha espressamente disposto che tale attivita' formativa e' svolta in sede ospedaliera. La disposizione dell'art. 72, in base alla quale la Corelsi-Aias e' autorizzata a svolgere attivita' didattica e di formazione, si pone, pertanto, palesamente in contrasto con la norma statale di riferimento, violando al contempo l'art. 17 dello statuto speciale. Le istituzioni private asccreditate, unitamente alle aziende ospedaliere, alle universita' ed alle unita' sanitarie locali, possono soltanto attivare protocolli di intesa per l'espletamento materiale dei corsi previsti dall'art. 2 della legge n. 341/1990. Non sembrano, d'altronde, sussistere, ne' nel corso del dibattito in aula ne' e' stata fatta alcuna menzione, peculiari situazioni o condizioni di fatto od interessi propri della regione che giustifichino l'intervento del legislatore siciliano ai sensi e nei limiti del citato art. 17 dello statuto. Giova osservare, infine, che, come codesta ecc.ma Corte, ha piu' volte precisato (da ultimo con sentenza n. 484/1991) la competenza del legislatore regionale in materia di personale sanitario e' meramente attuativa ed integrativa e che, pertanto, non e' ad esso consentito di implicitamente riconoscere validita' a titoli di studio conseguiti presso istituti privati nel resto d'Italia non abilitati.
P. Q. M. e con riserva di presentare memorie illustrative nei termini di legge, il sottoscritto, prefetto Vittorio Piraneo commissario dello Stato per la regione siciliana, ai sensi dell'art. 28 dello statuto speciale, con il presente atto, impugna le sottoindicate norme del disegno di legge n. 387 dal titolo "Interventi nei comparti produttivi, altre disposizioni di carattere finanziario e norme per il contenimento, la razionalizzazione e l'acceleramento della spesa", approvato dall'assemblea regionale siciliana nella seduta del 31 marzo/1½ aprile 1993: l'art. 19, per violazione degli artt. 51, 3 e 97 della Costituzione; l'art. 67, per violazione degli artt. 4, 41, primo comma, della Costituzione e dell'art. 25 della legge n. 223/1991, in relazione ai limiti posti dall'art. 17, lett. f), dello statuto speciale; l'art. 72, per violazione dell'art. 6, terzo comma, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, in relazione ai limiti posti dall'art. 17, lett. b), dello statuto speciale. Palermo, addi' 10 aprile 1993 Il commissario dello Stato per la regione siciliana: prefetto Vittorio PIRANEO 93C0425