N. 231 SENTENZA 3 - 13 maggio 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Edilizia - Provincia autonoma di Trento - Abusivismo - Sanatoria - Regolamentazione del procedimento Introduzione di disciplina differenziata rispetto a quella statale - Violazione del principio di riserva di legge statale in materia penale - Invasione di attribuzioni riservate allo Stato - Illegittimita' costituzionale. (Legge provincia autonoma di Trento del 5 settembre 1991, n. 22, art. 129, primo e terzo comma) (Cost., artt. 3, 25, secondo comma, 116 e 117;Statuto speciale Trentino Alto-Adige, artt. 4 e 8)(GU n.21 del 19-5-1993 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA; Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 129, commi 1 e
3 della legge della Provincia autonoma di Trento 5 settembre 1991, n.
22 (Ordinamento urbanistico e tutela del territorio), promosso con
l'ordinanza emessa il 13 maggio 1992 dal Pretore di Trento - sezione
distaccata di Borgo Valsugana nei procedimenti penali riuniti a
carico di Lenzi Giovanni ed altro, iscritta al n. 660 del registro
ordinanze 1992 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 42, prima serie speciale, dell'anno 1992;
Visto l'atto di intervento della Provincia autonoma di Trento;
Udito nell'udienza pubblica del 23 febbraio 1993 il Giudice
relatore Francesco Guizzi;
Udito l'avv. Umberto Pototschnig per la Provincia autonoma di
Trento;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un procedimento penale per l'esecuzione, senza
concessione, di lavori edilizi, il Pretore di Trento, sezione
distaccata di Borgo Valsugana, con ordinanza emessa il 13 maggio
1992, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art.
129, commi 1 e 3, della legge della Provincia autonoma di Trento 5
settembre 1991, n. 22 (Ordinamento urbanistico e tutela del
territorio), in relazione agli artt. 3, 25, secondo comma, 116 e 117
della Costituzione, e agli artt. 4 e 8 dello Statuto della Regione
Trentino-Alto Adige, approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670.
Violerebbe l'art. 3 della Costituzione il comma 1 del citato art.
129, che introduce nella provincia di Trento una disciplina piu'
favorevole rispetto a quella vigente nel resto del territorio
nazionale: mentre infatti l'art. 13, primo comma, della legge 28
febbraio 1985, n. 47, subordina la concessione edilizia in sanatoria
all'assenza di contrasto con gli strumenti urbanistici vigenti "sia
al momento della realizzazione dell'opera, sia al momento della
presentazione della domanda", la legge provinciale n. 22 del 1991
lascia aperta la possibilita' di ottenere la sanatoria nell'ipotesi
in cui l'opera, pur difforme rispetto agli strumenti urbanistici
vigenti all'epoca della realizzazione, risulti comunque conforme a
quelli approvati in seguito, fino al momento della presentazione
della domanda. E contrasterebbe con l'art. 3 della Costituzione anche
il comma 3 dell'art. 129. L'autore di violazioni urbanistiche che
chieda la concessione in sanatoria potrebbe dilazionare il termine
ivi previsto per la pronunzia del sindaco su tale richiesta,
ritardando la produzione di documenti: i sessanta giorni decorrono
infatti - secondo la legge provinciale - dalla ricezione della
documentazione, e non dalla data di presentazione della domanda,
secondo quanto prescrive la legge nazionale (art. 13, secondo comma,
della legge n. 47 del 1985).
Vi sarebbe altresi' lesione degli artt. 25, secondo comma, 116 e
117 della Costituzione: le norme, teste' indicate, della legge
provinciale violerebbero il principio di riserva di legge statale in
materia penale. Mediante l'introduzione di una disciplina della
concessione in sanatoria piu' favorevole di quella statale, la legge
provinciale, operando sulla regolamentazione amministrativa,
finirebbe per estendere le cause di estinzione del reato (punito
dall'art. 20, lett. b) della legge n. 47 del 1985) a casi ulteriori,
non contemplati dalla legge statale.
Il giudice a quo riconosce che la Provincia di Trento ha
competenza primaria in materia di urbanistica (artt. 4 e 8, n. 5, del
d.P.R. n. 670 del 1972), ma aggiunge che tale attribuzione non le
consente di introdurre deroghe alle sanzioni penali determinate dalla
legge statale.
2. - E' intervenuta in giudizio la Provincia autonoma di Trento
per sostenere l'infondatezza di siffatte censure di legittimita'
costituzionale.
Con riferimento alla denunciata lesione dell'art. 3 della
Costituzione, rileva che le leggi regionali, secondo quanto chiarito
dalla giurisprudenza di questa Corte, possono precisare secundum
legem i presupposti di applicazione di norme penali statali (sentt.
nn. 210 del 1972 e 142 del 1969); tutte le volte in cui non sia in
gioco la riserva di legge penale statale, disposizioni attuative
della stessa possono essere emanate dal legislatore regionale (sent.
n. 487 del 1989). Tale sarebbe la fattispecie in esame: la legge
provinciale interviene in virtu' di una competenza esclusiva in
materia urbanistica; non innova quanto disposto dalla norma penale
statale, ma disciplina, secondo modalita' diverse da quelle statali,
l'esercizio delle funzioni urbanistiche.
La norma penale si esaurisce nel considerare quale reato l'opera
abusiva realizzata in assenza o in difformita' della concessione. La
disciplina dei modi e dei limiti entro i quali la concessione in
sanatoria e' consentita fuoriesce dalla materia penale, e puo' essere
determinata dalla Provincia autonoma. Non vale dunque invocare, sul
punto, la sentenza di questa Corte n. 487 del 1989.
Ad un primo esame, la disciplina contenuta nella legge provinciale
sembrerebbe piu' favorevole rispetto a quanto previsto dall'art. 13
della legge n. 47 del 1985, ma non ci si puo' limitare, secondo la
Provincia, al mero confronto letterale delle due disposizioni. In
realta', la sanatoria configurata dalla normativa provinciale e'
subordinata ad un giudizio di compatibilita' paesaggistico-
ambientale: qualora l'opera non sia compatibile con tale aspetto,
dovrebbe essere demolita, anche se conforme agli strumenti
urbanistici (art. 127, comma 3, della citata legge provinciale).
Quanto al comma 3 dell'art. 129, si fa presente che il termine di
sessanta giorni e' stabilito nell'interesse del richiedente, il quale
puo' si' ritardare la consegna della documentazione, ma non differire
all'infinito la domanda, che deve essere presentata entro un termine
rigido.
Infondate sono, infine, le doglianze mosse con riferimento agli
artt. 25, 116 e 117 della Costituzione: non e' certo ammissibile che
la legge provinciale, incidendo sulla regolamentazione amministrativa
oggetto di concorrente tutela penale, possa modificare il precetto
penale; ma tale effetto - conclude l'interveniente - e' ben lungi
dall'essersi prodotto.
Considerato in diritto
1. - Il Pretore di Trento, sezione distaccata di Borgo Valsugana,
ha sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 129,
commi 1 e 3, della legge della Provincia autonoma di Trento 5
settembre 1991, n. 22: tali disposizioni, nell'introdurre una
regolamentazione del procedimento per la concessione in sanatoria di
opera abusiva differente da quella statale, contrasterebbe con il
principio di riserva di legge statale in materia penale, incidendo
sull'applicabilita' delle cause di estinzione del reato ex art. 20,
lett. b) della legge n. 47 del 1985: con cio' violando gli artt. 3,
25, secondo comma, 116 e 117 della Costituzione e gli artt. 4 e 8
dello Statuto della Regione Trentino - Alto Adige, approvato con
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670.
2. - La questione e' fondata.
La Provincia autonoma di Trento, nell'esercizio delle competenze
attribuitele dall'art. 8 dello Statuto speciale, ha introdotto, con
la legge 5 settembre 1991, n. 22, una compiuta disciplina
sull'assetto e lo sviluppo urbanistico del territorio, sulla tutela
del paesaggio e degli insediamenti storici nella Provincia: il titolo
X di detta legge provinciale, relativo alla vigilanza sull'attivita'
urbanistico-edilizia, prevede, all'art. 129, specifiche modalita' per
la concessione o l'autorizzazione in sanatoria.
In materia di controllo dell'attivita' urbanistico-edilizia, di
snellimento delle procedure, di recupero degli insediamenti abusivi
(capi I, II e III della legge 28 febbraio 1985, n. 47), le regioni
usufruiscono di un margine di "variabilita'" rispetto alla legge
dello Stato, di cui debbono rispettare, per l'appunto, i "principi".
Se esiste dunque spazio per autonome previsioni normative adottate
dalle regioni a statuto ordinario, tanto piu' cio' deve dirsi per le
regioni a statuto speciale e per le province autonome di Trento e di
Bolzano, la cui sfera di competenza e' specificamente salvaguardata
dall'art. 1, terzo comma, della citata legge n. 47 del 1985. Ma cio'
non significa che tale competenza non sia soggetta a limiti, che nel
caso in esame sono espressamente sanciti dagli artt. 4 e 8 dello
Statuto speciale: e' vero che la Provincia di Trento ha competenza
primaria in materia di urbanistica e piani regolatori (art. 8, n. 5,
Statuto), ma e' pure vero che l'esercizio della potesta' legislativa
provinciale dovra' avvenire "in armonia" con la Costituzione e con i
principi dell'ordinamento giuridico dello Stato, e nel rispetto degli
interessi nazionali e delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica (art. 4 Statuto).
E' innegabile che le due disposizioni sospettate
d'incostituzionalita' non modificano il sistema delle sanzioni penali
delineato dalla legge statale; ma e' altrettanto evidente che,
nell'introdurre una regolamentazione del procedimento amministrativo
piu' favorevole al soggetto privato rispetto a quanto risulta
dall'art. 13 della legge n. 47 del 1985, esse portano all'estinzione
del reato urbanistico anche nell'ipotesi di mancata conformita'
dell'opera con gli strumenti urbanistici vigenti all'epoca della
costruzione dell'opera stessa. Ora, come questa Corte ha gia'
chiarito (sent. n. 370 del 1988), la sanatoria ex art. 13 della legge
n. 47 del 1985 presuppone la verifica dell'intrinseca "giustizia"
sostanziale dell'opera, che deve risultare conforme agli strumenti
urbanistici gia' nel momento della costruzione: l'estinzione del
reato trova dunque giustificazione nell'accertata inesistenza del
"danno urbanistico".
Va aggiunto, poi, che le due disposizioni denunziate non si
limitano a integrare le formule adottate dal legislatore statale, ad
esempio a fini di maggiore chiarezza (si veda sul punto la sentenza
di questa Corte n. 201 del 1992): esse introducono elementi di
irrazionale difformita' e compromettono, su un punto decisivo, il
delicato equilibrio che la legge n. 47 del 1985 ha definito tra
presupposti per la concessione in sanatoria e perseguibilita' dei
reati previsti dalle vigenti norme urbanistiche, a salvaguardia di
fondamentali esigenze di governo del territorio (sentt. nn. 370 e 369
del 1988).
Incidendo sull'applicabilita' delle cause di estinzione del reato,
le disposizioni in esame interferiscono nella "materia penale", per
la quale vale la riserva di disciplina a favore dello Stato, che si
configura come un principio di rango costituzionale e condiziona
l'autonomia legislativa regionale anche nel caso delle regioni a
statuto speciale e delle province autonome (nella giurisprudenza di
questa Corte, v. in particolar modo le sentt. nn. 18 del 1991, 487
del 1989, 179 del 1986, con specifico riguardo alla materia
urbanistico- edilizia, ed anche le sentt. nn. 437 del 1992, 504, 213,
197, 117 del 1991, 239 del 1982).
La legge provinciale, nella parte denunziata, risulta dunque
invasiva delle attribuzioni riservate allo Stato per tutto cio' che
attiene alla materia penale, con cio' esorbitando dai limiti che gli
articoli 4 e 8 dello Statuto speciale pongono all'esercizio della
potesta' legislativa della Provincia autonoma.
Restano assorbite le censure mosse con riguardo agli artt. 3,
25, secondo comma, 116 e 117 della Costituzione.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la illegittimita' costituzionale dell'art. 129, commi 1 e
3, della legge della Provincia autonoma di Trento 5 settembre 1991,
n. 22 (Ordinamento urbanistico e tutela del territorio).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 3 maggio 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: GUIZZI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 13 maggio 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0514