N. 16 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 28 maggio 1993
N. 16
Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 28
maggio 1993 (della Corte dei conti)
Corte dei conti - Sottrazione dell'ENEL, ENI, IRI e INA al controllo
della Corte dei conti previsto dall'art. 100, secondo comma, della
Costituzione, effettuato sia mediante l'esclusione dei magistrati
della Corte dei conti dalle sedute degli organi di amministrazione
e di revisione, sia mediante l'omesso invio dei documenti
richiesti dalla sezione di controllo della gestione finanziaria
degli enti - Mancato riconoscimento, da parte del Governo, del
persistente obbligo di sottoporre a controllo della Corte dei
conti gli enti trasformati in societa' per azioni - Ritenuta
legittimazione della Corte dei conti quale espressione della
"funzione di controllo" a sollevare conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato (sentenze della Corte costituzionale nn.
226/1976 e 406/1989) - Asserita menomazione di una competenza
costituzionalmente garantita.
Mancanza di fondamento legislativo del comportamento omissivo del
Governo, non essendo riconducibile al d.l. n. 333/1992 (ed, in
particolare, all'art. 20) la sottrazione dell'ENEL, IRI, ENI e INA
al controllo della Corte dei conti e non essendo sufficiente
motivo la trasformazione di detti enti in societa' per azioni,
trattandosi di societa' a prevalente partecipazione statale.
(Note del Presidente del Consiglio dei Ministri del 10 agosto 1992 e
del Ministro del tesoro del 15 settembre 1992).
(Cost., art. 100, secondo comma).
(GU n.24 del 9-6-1993 )
Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato della
Corte dei conti, in persona del presidente pro-tempore dott. Giuseppe
Carbone - in forza dei poteri conferitigli con la determinazione n.
45/1992 del 15-16 dicembre 1992 della Corte dei conti, sezione del
controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria (doc. n. 1) -, rappresentato e difeso
dal prof. avv. Giorgio Oppo e dal prof. avv. Alessandro Pace,
elettivamente domiciliato presso lo studio di quest'ultimo, in Roma,
piazza delle Muse n. 8, come da mandato in calce al presente atto
contro il governo della Repubblica, in persona del Presidente del
Consiglio dei Ministri pro-tempore on. prof. Giuliano Amato, nonche'
del Ministro del tesoro pro-tempore, prof. Piero Barucci, del
Ministro del bilancio e della programmazione economica pro-tempore
prof. Franco Reviglio, del Ministro dell'industria, del commercio e
dell'artigianato pro-tempore prof. avv. Giuseppe Guarino, e del
Ministro delle partecipazioni statali ad interim prof. avv. Giuseppe
Guarino, in relazione alla sottrazione dell'Enel, dell'Eni, dell'Iri
e dell'Ina al controllo della Corte dei conti previsto dall'art. 100,
secondo comma, della Costituzione effettuata sia mediante esclusione
dei magistrati della Corte dei conti dalle sedute dei relativi organi
di amministrazione e di revisione, sia mediante l'omesso invio dei
documenti concernenti la gestione di tali enti, in esecuzione di
deliberazioni e/o decisioni governative di cui non si conoscono il
testo e la data, ma implicitamente richiamate dalle note del
Presidente del consiglio del 10 agosto 1992 e del Ministro del tesoro
del 15 settembre 1992 (docc. numeri 8 e 9); al mancato
riconoscimento da parte del governo, del persistente obbligo di
sottoporre a controllo della Corte dei conti gli enti trasformati in
societa' per azioni e, comunque, alla mancata ottemperanza, da parte
di esso, dell'obbligo di adottare i provvedimenti necessari al
ripristino di tale controllo, come dichiarato dalla Corte dei conti,
sezione del controllo, con determinazione n. 29/1992 del 22
settembre/3 ottobre 1992;
F A T T O
Si riportano le "premesse in fatto" della determinazione n.
45/1992 della Corte dei conti:
1. - Per disposto dell'art. 100, comma secondo della Costituzione
la Corte dei conti partecipa, nei casi e nelle forme stabilite dalla
legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo
Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle
Camere sul risultato del controllo eseguito: "In attuazione della
norma costituzionale e' stata emanata la legge 21 marzo 1958, n. 259,
che, ai fini dell'esercizio del controllo della Corte dei conti,
"istituisce una speciale sezione in seno alla Corte stessa" (art. 9).
"La legge ordina il controllo in diversi modi, a seconda che
l'ente sia destinatario di contribuzioni continuative periodiche, in-
dicate con l'art. 2, ovvero fruisca di 'apporto al patrimonio' o di
garanzia finanziaria dello Stato, di cui e' previsione nell'art. 12".
2. - Il destinatario delle contribuzioni continuative e'
genericamente indicato dell'art. 2 in "un ente"; pertanto, secondo
incontroversa interpretazione, al controllo disposto dalla norma sono
assoggettate figure soggettive pubbliche e private, e in particolare
anche societa' per azioni, come in concreto si verifica per la
societa' Rai - radiotelevisione italiana, e per le quattro societa'
di navigazione di preminente interesse nazionale (Adriatica, Italia,
Lloyd Triestino, Tirrenia).
Diversamente, l'art. 12 fa testuale menzione degli "enti
pubblici".
L'individuazione in concreto degli enti assoggettati al controllo
ai sensi dell'art. 2 era originariamente effettuata con decreto del
Presidente della Repubblica (art. 3 della legge citata); e' ora di
competenza del Presidente del Consiglio dei Ministri, ai sensi della
legge 12 gennaio 1991, n. 13. Per gli enti di cui all'art. 12, pur
nel silenzio della legge del 1958, e' stata fin dagli inizi seguita
la medesima procedura; cosi', ad esempio, l'Iri, l'Eni, l'Ina sono
stati assoggettati al controllo in questione con decreti
presidenziali dell'11 marzo e del 24 aprile 1961. In casi sporadici
l'assoggettamento al controllo e' disposto dalle stesse norme
ordinative degli enti, che di regola fanno espresso richiamo della
legge n. 259/1958; ad esempio, la legge 6 dicembre 1962, n. 1643,
istitutiva dell'Enel ne prescrive il controllo della Corte dei conti
con le modalita' previste dalla legge predetta; analoga disposizione
e' dettata per l'azienda nazionale di assistenza al volo (d.lgs. 24
marzo 1981, n. 145), l'Ente ferrovie dello Stato (legge 17 maggio
1985, n. 210), l'agenzia spaziale italiana (legge 30 maggio 1988, n.
186), l'Inps e l'Inail (legge 9 marzo 1989, n. 88), l'Istituto per il
commercio estero (legge 19 marzo 1989, n. 106), l'Enea (legge 25
agosto 1991, n. 282) e da ultimo l'unioncamere (d.l. 19 novembre
1992, n. 440).
Nei confronti degli enti destinatari di contribuzioni continuative
il controllo e' esercitato dalla competente sezione sugli atti e i
documenti contabili concernenti l'ordinamento e la gestione degli
enti stessi, trasmessi dai medesimi e dalle amministrazioni vigilanti
(artt. 4, 5 e 6 della legge).
"Presso gli enti di cui all'art. 12 il controllo e' esercitato (
..) da un magistrato della Corte dei conti, nominato dal presidente
della Corte stessa, che assiste alle sedute degli organi di
amministrazione e di revisione. Piu' propriamente, secondo
interpretazione della sezione competente, il magistrato esplica
attivita' istruttoria, per il controllo esercitato nella sede
collegiale della sezione medesima".
3. - Al momento attuale gli enti assoggettati al controllo,
disposto nella prevalenza dei casi ai sensi dell'art. 2 della legge
del 1958, assommano a circa 300 unita'. Alcuni, per massima parte
soggetti al controllo di cui all'art. 12 della legge stessa,
rivestono la qualita' di "ente pubblico economico", espressamente
loro attribuita dalle norme istitutive, o dichiarata con decisione
giurisprudenziale delle sezioni unite della Corte di cassazione.
"In particolare, con riferimento agli enti dei quali direttamente
tratta la presente determinazione, al controllo disposto dall'art. 12
sono soggetti l'Iri, l'Eni, l'Ina e l'Enel". 4. - Degli "enti
pubblici economici" il d.l. 3 ottobre 1991, n. 309, con soluzione
profondamente innovativa, aveva previsto la trasformazione in
societa' per azioni. L'innovazione ha formato oggetto di esame nella
relazione della Corte dei conti al Parlamento sulla gestione
finanziaria dell'Enel per l'esercizio 1990 (determinazione della
sezione controlo enti n. 58/1991 del 13 novembre 1991), che ha
rimarcato l'esigenza, nella prospettiva dell'accennata riforma, di
conservare il controllo della Corte dei conti, svolto a tutela
dell'erario sulle gestioni incidenti sulla finanza pubblica, ed
essenzialmente preordinato al referto al parlamento, in adempimento
dell'art. 100 della Costituzione.
Dopo la mancata conversione in legge del precitato decreto la
trasformazione degli enti pubblici economici, in figure societarie e'
stata prevista dal d.l. 5 dicembre 1991, n. 386, convertito senza
modificazioni nella legge 29 gennaio 1992, n. 35, e successivamente
integrato dal d.l. 26 maggio 1992, n. 298 (poi decaduto, per mancata
conversione in legge). "Sulla complessa disciplina della materia, e
sulla sua prima applicazione, la Corte ha riferito al parlamento con
determinazione n. 23/1992 del 18 giugno 1992" (doc. 2).
5. - Una radicale riforma del processo di trasformazione in esame
e' stata attuata con il d.l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito con
modificazioni nella legge 8 agosto 1992, n. 359.
Il decreto, come modificato dalla legge di conversione, dispone la
diretta trasformazione in societa' per azioni di quatto enti (Iri,
Eni, Ina ed Enel); l'attribuzione al tesoro del loro netto
patrimoniale, trasformato in titoli azionari, e l'esercizio dei
"diritti dell'azionista" del Ministro del tesoro di intesa con i
Ministri del bilancio, dell'industria e delle partecipazioni statali.
Il decreto stesso prevede che per gli altri enti pubblici
economici il Cipe potra' deliberare la trasformazione in societa' per
azioni .. qualunque sia il loro settore di attivita'. In applicazione
della norma il Cipe, con deliberazione del 12 agosto 1992, ha
disposto la trasformazione in societa' per azioni dell'Ente ferrovie
dello Stato, ed ha attribuito i diritti dell'azionista ai Ministri
del bilancio, del tesoro e dei trasporti.
"In applicazione della citata legge n. 210/1985 l'Ente ferrovie e'
assoggettato al controllo della Corte dei conti ai sensi dell'art. 2
della legge n. 259/1958".
6. - Dopo l'emanazione del d.l. n. 333 e' pervenuta alla Corte
dei conti la richiesta del Presidente del senato, di elementi
informativi sull'esercizio delle attivita' in concessione, da parte
delle societa' per azioni succedute agli enti pubblici economici. Al
fine di fornire la dovuta risposta e' stata avviata attivita'
istruttoria a cura dei magistrati incaricati del controllo presso
alcuni enti, tra i quali l'Enel. Il presidente dell'ente stesso ha
comunicato alla Corte di avere trasmesso la richiesta al Ministro
dell'industria, "per le opportune valutazioni". La richiesta e'
rimasta inevasa, come e' stato rilevato nella determinazione di
questa sezione n. 29/1992 del 22 settembre 1992 (depositata in
segreteria il 3 ottobre successivo) (doc. 3). In attuazione del
precitato decreto legge i presidenti dei quattro enti trasformati in
figure societarie hanno convocato per i giorni 6 e 7 agosto 1992,
mediante annuncio in Gazzetta Ufficiale, le assemblee delle nuove
societa', per la deliberazione dello statuto e la nomina dei titolari
degli organi sociali. "In data 10 agosto il magistrato incaricato
del controllo ha richiesto al presidente dell'Enel i motivi del
mancato invito a partecipare alle assemblee della societa'. In
risposta, il presidente dell'ente ha comunicato la nota del 15
settembre del Ministro del tesoro, che esprimeva avviso di 'ritenere
ormai superata la disposizione del citato art. 12' della legge del
1958, 'in quanto le modalita' di nomina e la composizione degli
organi di amministrazioni e di controllo delle societa' ( ..) sono
state, per legge, devolute agli statuti societari' e 'lo Stato non ha
piu' poteri di autorizzazione e direttive, bensi' i diritti
dell'azionista'". 7. - Il presidente della Corte dei conti ha piu'
volte rappresentato ai Presidenti delle Camere ed ai presidenti delle
Commissioni bilancio del Parlamento, e al Presidente del Consiglio
dei Ministri (da ultimo con lett. del 22 e 29 luglio 1992),
l'istituzionalita' necessita che sulle nuove societa' per azioni, che
"attingono ingenti risorse dal bilancio dello Stato", siano previste
forme di controllo cui partecipi la Corte dei conti.
"Il Presidente del Consiglio ha dato risposta, con lettera del 10
agosto, nella quale e' affermato che le nuove societa' fuoriescono
dal rapporto con lo Stato che fa da presupposto al controllo della
Corte.".
8. - In coerente corrispondenza alle accennate dichiarazioni del
Presidente del Consiglio dei Ministri e del Ministro del tesoro, fin
dall'emanazione del precitato d.l. n. 333 il controllo di cui
all'art. 12 della legge n. 259/1958 non e' stato esercitato, in
quanto i magistrati della Corte non sono stati invitati alle sedute
degli organi colleggiali delle societa' succedute agli enti pubblici,
ne' da queste e' pervenuto alla Corte stessa alcun documento di
gestione.
Al fine di chiarire in termini certi e incontrovertibili
l'atteggiamento del Governo la situazione e' stata presa in esame da
parte di questa Sezione, nella precitata adunanza del 22 settembre
1992, conclusa con la deliberazione della determinazione 29/92; la
determinazione e' stata inviata ai Presidenti delle Camere del
Parlamento, al Presidente del Consiglio dei Ministri ed al Ministro
del tesoro, con comunicazione del 5 ottobre successivo.
Con riferimento alle accennate comunicazioni del Ministro del
tesoro e del Presidente del Consiglio dei Ministri la determinazione
ha formulato i rilievi di seguito richiamati. a) Gli statuti delle
societa' non sono atti idonei a disporre sul controllo della Corte
dei conti; si tratta, infatti, di materia riservata alla legge, per
espresso disposto della norma costituzionale. b) La fuoriuscita
delle societa' dal "rapporto con lo Stato" non trova alcun riscontro
nella situazione attuale; il rapporto di finanziamento, consistente
nell'apporto al patrimonio, non e' affatto cessato, stante la
proprieta' statale del patrimonio stesso, e cioe' dei corrispettivi
titoli azionari, che sono infatti intestati al Ministero del tesoro;
di conseguenza, neppure e' cessato il rapporto di sottordinazione
delle societa' all'Amministrazione statale, poiche' i "diritti
dell'azionista", e quindi i poteri di organizzazione statutaria e di
nomina degli organi di governo e di controllo, sono esercitati dai
titolari dei Ministeri designati dalla legge. E' vero che la nuova
disciplina legislativa prevede il collocamento dei titoli azionari
sul mercato, e quindi la possibilita' della partecipazione privata, e
comunque di soggetti diversi dallo Stato, al capitale delle nuove
societa', e in questa prospettiva sara' possibile un mutamento del
rapporto di queste con lo Stato; ma si tratta di un'ipotesi di futuro
avveramento, che non puo' giustificare l'anticipazione al momento
attuale delle sue possibili conseguenze.
Agli accennati rilievi - prosegue la determinazione stessa - non
potrebbe opporsi che il controllo della Corte continua comunque ad
essere esercitato sul conto generale del patrimonio dello Stato, nel
quale sono iscritte le partecipazioni ai fondi di dotazione ed al
capitale degli enti pubblici e delle societa'.
Infatti, come risulta dalle decisioni rese dalla Corte dei conti
al Parlamento, l'accennato riscontro, effettuato ai sensi del testo
unico 12 luglio 1934, n. 1214, assolve alla funzione di primaria
importanza della verifica dei dati figuranti nel conto predetto, ma
non si svolge, ne' potrebbe svolgersi, nel controllo sulla gestione
finanziaria degli enti partecipanti, come prescritto dall'art. 100
della Costituzione. "D'altronde - e' ancora osservato nella
determinazione - ove tale controllo fosse praticabile in alternativa
a quello successivamente disposto dalla legge 21 marzo 1958, n. 259,
di questa stessa legge, emanata in attuazione della norma
costituzionale, verrebbe meno la ragione". 9. - Sulla scorta delle
richiamate considerazioni la determinazione rilevava che "la
riscontrata interruzione del rapporto di controllo della Corte dei
conti sulle societa' per azioni succedute agli enti pubblici
economici da' luogo ( ..) ad uno stato di fatto contrastante con la
legislazione vigente, a sua volta attuativa dell'art. 100 della
Costituzione". Pertanto la sezione dichiarava "l'obbligo del governo
di adottare i provvedimenti di assoggettamento al controllo della
Corte dei conti delle societa' per azioni succedute agli enti
pubblici economici".
Alla data attuale nessun riscontro e' stato dato dal governo, e
persiste il denunciato stato di interruzione del controllo.
I fatti finora esposti in narrativa evidenziano l'intervenuta
interruzione del controllo nei confronti dei quattro enti trasformati
in societa' per azioni. In merito a tale complessiva vicenda la
sezione del controllo ha ravvisato: che l'interruzione del controllo
e' stata determinata da intenzionale comportamento omissivo del
governo; che, per difetto effetto di tale comportamento omissivo, e'
stato impedito alla Corte dei conti l'esercizio di una funzione ad
essa ascritta dalla Costituzione; che pertanto si profila conflitto
di attribuzioni tra poteri dello Stato, il quale richiede
l'intervento della Corte costituzionale.
Conseguentemente, dopo una approfondita disamina dei vari profili
giuridico-costituzionali, la sezione ha deliberato, con la citata
determinazione n. 45/92, di proporre dinanzi alla Corte
costituzionale conflitto di attribuzione nei confronti del governo,
in quanto il medesimo ha illegittimamente menomato le attribuzioni
costituzionali della Corte dei conti.
A tali fini la sezione ha richiesto alla Corte costituzionale: 1)
di dichiarare che spetta alla Corte dei conti, nella composizione
della Sezione di controllo sugli enti a cui lo Stato contribuisce in
via ordinaria, l'esercizio del controllo, previsto dalla legge 21
marzo 1958, n. 259, sulle societa' per azioni succedute agli enti
pubblici economici, nei confronti delle quali lo Stato esercita in-
fluenza dominante, nei termini esplicati in motivazione; 2) di
dichiarare il conseguente obbligo del governo di adottare i necessari
provvedimenti.
D I R I T T O
A. Presupposti soggettivi del conflitto.
A1). Identificazione del potere dello Stato:
La tesi, prospettata da alcuni dei primi commentatori della nuova
Costituzione - secondo la quale i "poteri" dello Stato a cui allude
l'art. 134 della Costituzione presupporrebbero il riferimento alle
sole funzioni a cui si riferiva la classica tripartizione dottrinale
(e cioe' le funzioni legislativa, esecutiva e giudiziaria) - e' stata
da tempo superata non solo dalla unanime dottrina, ma anche - e
soprattutto - dalla giurisprudenza costituzionale. Codesta
eccellentissima Corte, nella concretezza dell'esperienza giuridica,
ha infatti individuato funzioni ulteriori rispetto a quelle
classiche: la c.d. "funzione presidenziale" di cui e' titolare il
Presidente della Repubblica (ord. n. 150/1980, sent. n. 129/1981); la
c.d. "funzione parlamentare" (distinta da quella propriamente
legislativa) di cui sono titolari gli organi parlamentari che a vario
titolo possono impegnare il relativo potere (il senato, la camera, le
singole commissione parlamentari d'inchiesta; ord. n. 150/1980, sent.
n. 129/1981, sent. n. 13/1975); la c.d. "funzione referendaria", di
cui gli elettori firmatari delle richieste referendarie sono i
titolari e di cui il Comitato promotore costituisce l'organo di
vertice (ord. n. 17/1978, sent. n. 69/1978); la c.d. "funzione di
assegnazione delle funzioni giudiziarie e di trasferimento dei
giudici", di cui e' titolare il consiglio superiore della
magistratura (sent. n. 379/1992). Ha ammesso, infine, che anche
codesta eccellentissima Corte costituzionale potrebbe rientrare,
"potenzialmente", tra gli "organi legittimati ad essere parti in
conflitti di attribuzione fra i poteri dello Stato" (ord. n.
77/1981).
Quanto alla "funzione di controllo" ne sono state affermate
l'esistenza e la rilevanza costituzionale, implicitamente con la
sentenza n. 226/1976, ed esplicitamente con la sentenza n. 406/1989.
Da tali decisioni consegue, infatti, convergentemente, che secondo
codesta eccellentissima Corte la titolarita' di tale ultima funzione
compete alla Corte dei conti "l'unico organo di controllo che, nel
nostro ordinamento costituzionale, goda di una diretta garanzia in
sede costituzionale": v. Giur. cost. 1976, p. 1828). Ed infatti,
ancorche' la funzione di controllo sia dalla Costituzione qualificata
come "ausiliaria", e' pero' indiscutibile che tale funzione "e'
attribuita direttamente dalla Costituzione ad un dato organo dello
Stato al fine di assicurare il piu' corretto, o di agevolare il piu'
efficiente, svolgimento delle funzioni di altri organi" (v. Giur.
cost. 1989, I, p. 1837). Il rapporto di ausiliarita' non puo', in
conseguenza, essere dismesso dall'organo ausiliato (sia esso il
governo o il parlamento) appunto perche' e' la Costituzione a imporne
l'esistenza.
Nella specie, l'art. 100, secondo comma della Costituzione dispone
che la Corte dei conti "partecipa, nei casi e nelle forme stabiliti
dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui
lo Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle
Camere sul risultato del riscontro eseguito". Ne consegue che, per
disposto costituzionale, l'obbligo della Corte dei conti di
effettuare il referto alle Camere (referto che, appunto, costituisce
il fine del controllo della Corte dei conti sulla gestione degli
enti) puo' bensi' venir meno, ma solo se il legislatore ordinario -
nel rispetto della Costituzione e del razionale perseguimento di fini
di interesse generale da questa imposti (v., sul punto, il n. 5 della
cit. sentenza n. 406/1989) - decida, con un atto formalmente
legislativo, di sopprimere, in taluni casi, tale controllo.
Sul punto si tornera' infra sub B1, allorche' si discuteranno i
profili oggettivi del conflitto. Quanto fin qui illustrato e'
tuttavia piu' che sufficiente per affermare che, poiche', nella spe-
cie, come si vedra', la soppressione del controllo sulla gestione di
tali enti non e' stata disposta dalla legge, ne consegue: a) che nel
presente giudizio non viene in discussione la legittimita'
costituzionale degli atti legislativi sulla cui base il Governo sta
procedendo alla privatizzazione di tali enti, ne' il presente ricorso
intende porre minimamente in dubbio la legittimita' della
trasformazione di taluni enti pubblici economici in societa' per
azioni; b) che l'ordinamento legislativo, nel suo collegamento con
l'art. 100, secondo comma della Costituzione, a tutt'oggi prevede che
la Corte dei conti debba effettuare il controllo sulla gestione
finanziaria dell'Enel, dell'Eni, dell'Iri e dell'Ina e che
corrispondentemente il governo ha l'obbligo costituzionale di
cooperare attivamente per il miglior svolgimento delle funzioni della
Corte dei conti (cfr. gli artt. 4, 5 e 6 della legge n. 259/1958).
E' pertanto indubbio che la Corte dei conti sia legittimata a
sollevare conflitto, ai sensi dell'art. 134 della Costituzione,
contro quegli atti o quei comportamenti di qualsiasi altro organo -
ivi compresi gli organi costituzionali ausiliati (cfr. la sent. n.
406/1989, sub n. 2, in Giur. cost. 1989, II. p. 1837) - che si
palesino lesivi di siffatte attribuzioni della Corte dei conti.
A2. Identificazione dell'organo competente a dichiarare
definitivamente la "volonta'" della Corte dei conti.
Non e' parimenti dubbio che competente a dichiarare
definitivamente la volonta' della Corte dei conti sia, nella specie,
la sezione della Corte dei conti che ha deliberato di proporre il
presente conflitto di attribuzione nei confronti del governo; e cioe'
la "Sezione del controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui
lo Stato contribuisce in via ordinaria".
Tale Sezione e' stata infatti appositamente istituita dall'art. 9
della cit. legge n. 259/1958 per l'adempimento degli specifici
compiti costituzionalmente assegnati alla Corte dei conti. Ne' e'
teoricamente prospettabile che vi siano altri organi della Corte dei
conti che avrebbero potuto o potrebbero sostituirsi alla sezione del
controllo sugli enti nella determinazione di adire la Corte
costituzionale.
Del resto, non va obliterato che la "Sezione del controllo sugli
enti" sta alla presente fattispecie, come la "Sezione del controllo
sugli atti del governo" sta alla fattispecie decisa da codesta
eccellentissima Corte con la sentenza n. 406/1989, nella quale
(implicitamente) si ritenne che, sotto il profilo formale, il
conflitto fosse stato ritualmente proposto dalla Sezione del
controllo.
B. Presupposti oggettivi del conflitto.
B1. Natura "costituzionale" dell'attribuzione della Corte di
conti dei cui si lamenta la menomazione.
Si e' gia' accennato supra ( sub n. 1A) che il "controllo sulla
gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via
ordinaria" e' effettuato dalla Corte "nei casi e nelle forme
stabiliti dalla legge" (art. 100 secondo comma, della Costituzione).
Cio' non di meno si puo' tranquillamente affermare la natura
costituzionale delle attribuzioni in contestazione.
In primo luogo, in favore della natura costituzionale delle
attribuzioni, sta la considerazione che la legge n. 259/1958 si
autoqualifica espressamente come attuativa "dell'art. 100, secondo
comma, della Costituzione, al fine di sottoporre all'esame del
Parlamento le gestioni finanziarie degli enti cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria" (art. 1).
In secondo luogo, deve essere sottolineato che, da codesta
eccellentissima Corte, la "natura costituzionale" delle attribuzioni
e' sempre stata intesa in senso ampio. Il che costituisce la logica
conseguenza dell'allargamento dell'oggetto del conflitto dalle
contestazioni delle "generali attribuzioni" alle menomazioni delle
"specifiche competenze" e, quindi, del passaggio della problematica
dei conflitti dalle gestioni attinenti alla "spettanza" del potere a
quelle relative all'"esercizio" del medesimo. In altre parole, la
giurisprudenza di codesta eccellentissima Corte offre la
indiscutibile conferma che l'oggetto del giudizio sul conflitto di
attribuzione tra poteri si e' - dal momento in cui e' stato esteso
fino a ricomprendere i conflitti "da menomazione" (sent. n. 129/1981;
L. Paladin, Diritto costituzionale. Cedam, Padova, 1991, p. 789) -
corrispondentemente allargato alla valutazione delle norme di legge
ordinaria attributive di competenza.
Le attribuzioni costituzionali del tribunale di Torino, cosi' come
menomate dalla commissione parlamentare antimafia (sent. n.
231/1975); del Comitato promotore dei referendum, cosi' come menomate
dall'ufficio centrale per il referendum presso la Corte di cassazione
(sent. n. 69/1978); del governo, cosi' come menomate da vari Pretori
(sent. n. 150/1981, 283/1986); del C.S.M., cosi' come menomate dal
Ministro guardasigilli (sent. n. 379/1992) derivavano, infatti, da
norme legislative (e non, quindi, formalmente costituzionali),
ancorche', in tutti tali casi, si e' prospettato che, in
contestazione, venissero "attribuzioni costituzionali". Il che ben
puo' essere spiegato anche partendo dalla dottrina che tuttora
sostiene la "natura costituzionale del conflitto" (per tutti v. A.
Pizzorusso, art. 137, in commentario della Costituzione, Zanichelli-
Foro it., Bologna-Roma, 1981, pp. 474 ss.; G. Zagrebelsky, la
giustizia costituzionale(Elevato al Quadrato), Il Mulino, Bologna,
1988, p. 374 ss.), posto che tale dottrina si limita a richiedere,
per la positiva identificazione del conflitto costituzionale, che
sussista "una base costituzionale, sia pure solo una base (poiche'
tale definizione non e' chiusa ma si presta a integrazioni e
specificazioni)" (in questo senso v. G. Zagrebelsky, op. cit., p.
375; v. anche A. Pizzorusso, op. cit., p. 477; le sottolineature sono
nostre). Anche da questa angolatura e' allora di tutta evidenza la
natura costituzionale del conflitto in questione, in quanto la base
delle attribuzioni costituzionali di cui la ricorrente lamenta la
menomazione e' nell'art. 100, secondo comma, della Costituzione, nei
confronti del quale la legge n. 259/1958 esplica dichiaratamente una
funzione integrativa o specificativa. Alla medesima conclusione si
puo' del resto pervenire anche sulla base di un'altra recentissima
dottrina. Riprendendo la distinzione tra "ordine di produzione" e
"ordine di imputazione", si e' infatti sottolineato - con riferimento
al problema che ci occupa - che per aversi "conflitto costituzionale"
e' sufficiente la rilevanza costituzionale del solo "momento
dell'imputazione" (nel che si risolverebbe l'attribuzione del
potere), laddove la concreta competenza attiene all'"ordine della
produzione", il quale si risolve nella disciplina degli atti, e cioe'
delle "forme" dei "casi" e dei "modi", con riferimento ai quali ben
puo' essere disposta dalla Costituzione una riserva di legge (come
per l'appunto accade nell'art. 100, secondo comma, della
Costituzione) senza che, con cio', venga meno l'attribuzione
costituzionale del potere (in questo senso, v. A. Pisaneschi. I
conflitti di attribuzione tra i poteri dello Stato. Presupposto e
processo, Giuffre', Milano, 1992, pp. 153 ss., 159).
B2. Applicabilita' dell'art. 100, secondo comma, della
Costituzione anche agli enti a cui lo Stato contribuisce con apporto
al patrimonio.
Nel caso in esame, l'attribuzione della Corte dei conti menomata
dagli atti e dai comportamenti del governo si identifica nel
controllo sulla gestione finanziaria dell'Enel, dell'Eni, dell'Ina e
dell'Iri, in favore dei quali, com'e' noto, lo Stato tuttora
contribuisce con apporto al patrimonio, tant'e' vero che, a seguito
della trasformazione di tali enti pubblici in societa' per azioni, le
azioni delle societa' sono state attribuite al Ministro del Tesoro
(che esercita i "diritti dell'azionista" d'intesa con altri tre
Ministri: i Ministri del bilancio, dell'industria e delle
partecipazioni statali: v. l'art. 15, terzo comma, del d.l. 11
luglio 1992, n. 333, cosi' come modificato, in sede di convenzione,
della legge 8 agosto 1992, n. 359). Potrebbe eccepirsi che la
fattispecie non configuri la menomazione di un'attribuzione
"costituzionale", posto che l'art. 100, secondo comma, della
Costituzione esplicitamente attribuisce alla Corte dei conti il
controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria (e, quindi - potrebbe sostenersi - non
anche degli enti ai quali lo Stato contribuisce con apporto al
patrimonio, come invece previsto dall'art. 12 della legge n.
259/1958). E' tuttavia facile replicare che una distinzione del
genere fraintenderebbe il precetto costituzionale anche nel suo
rapporto con la legge di attuazione n. 259/1958. Gli strumenti
predisposti dall'art. 100 della Costituzione sono tutti finalizzati
al controllo della "spesa pubblica" (cfr. la sent. n. 406/1989 sub n.
5). Sotto questo profilo la costituente del patrimonio e il supporto
del medesimo sono la piu' "ordinaria" delle contribuzioni, dovendosi
la "ordinarieta'" (come bene avverte la relazione Pella alla legge n.
259/1958) intendere in senso funzionale e non temporale; diversamente
la legge n. 259/1958 non avrebbe potuto includere (art. 12), "in
attuazione dell'art. 100 della Costituzione", le contribuzioni "a
patrimonio", le quali sono, peraltro - se ordinarie - ancora piu'
rilevanti e gravi delle attribuzioni periodiche o saltuarie (v. in
questo senso R. Coltelli, attribuzioni patrimoniali ad enti e
contribuzioni statali, in riv. trim. dir. pubbl. 1960, p. 593 ss.).
In questo senso si e', del resto, pronunciata anche codesta
eccellentissima Corte nella sent. n. 35/1962 resa in sede di
conflitto intersoggettivo di attribuzione, che la regione Sicilia
aveva sollevato contro lo Stato in relazione al decreto presidenziale
di assoggettamento al controllo della Corte dei conti dell'Ente per
la riforma fondiaria e agraria in Sicilia (Eras). L'argomento allora
addotto dalla regione si compendiava nell'affermazione che una
contribuzione statale non continuativa, in ragione della quale era
stato disposto il controllo della Corte dei conti ai sensi dell'art.
12 legge n. 259/1958, non rientrerebbe nella nozione di
"contribuzione ordinaria", di cui all'art. 100 della Costituzione.
Ebbene la cit. sentenza di codesta eccellentissima Corte ha
dichiarato, con riferimento alla disciplina della legge n. 259/1958,
che "le sovvenzioni al patrimonio in capitale, menzionate dall'art.
12 ( ..) anche se non erogate secondo le modalita' tipiche indicate
nell'art. 2 ( ..) non possono non ritenersi comprese nell'ambito
dell'art. 100 della Costituzione"; e quindi "giustificano
l'intervento da parte dello Stato di un controllo continuo, anche di
carattere politico, sulla gestione dei fondi".
Il riferimento al "carattere politico" del controllo caratterizza,
anzi, la funzione referente della Corte dei conti nei confronti delle
Camere del Parlamento, che verra' successivamente considerata (infra
sub B5., B6.).
B3. La non imputabilita' al legislatore (e, in particolare,
all'art. 20 del d.l. n. 333/1992) della sottrazione dell'Enel,
dell'Eni, dell'Iri e dell'Ina al controllo della Corte dei conti.
La legittimazione passiva del governo, nel presente conflitto,
presuppone che il mancato assoggettamento al controllo, da parte
della Corte dei conti, delle societa' succedute agli enti pubbici sia
imputabile al governo stesso, e non al legislatore. E in primo luogo
non sia imputabile alle norme legislative di riforma del luglio-
agosto 1992.
Ebbene, la legislazione di riforma nulla dice espressamente circa
il (preesistente) controllo della Corte dei conti. Pur tuttavia
l'art. 20 dispone l'abrogazione di "tutte le disposizioni di legge
contrarie od incompatibili". Potrebbe pertanto prospettarsi, con una
capziosa interpretazione di tale disposto, che tra le disposizioni
abrogate rientrino anche le norme (generali e particolari) impositive
del controllo stesso, limitatamente alla loro applicabilita' nei
confronti degli enti in questione.
Siffatta soluzione interpretativa non pare accoglibile, per un
duplice ordine di considerazioni. In primo luogo va osservato che il
controllo in questione forma oggetto di specifica previsione
costituzionale, attuata da un corpo organico e separato di norme, che
sono raccolte nella piu' volte cit. legge n. 259/1958. Questa
disciplina legislativa si affianca, senza sovrapposizioni o
interferenze, alle norme ordinamentali degli enti controllati, che al
piu' si limitano, in alcuni casi, a fare richiamo delle disposizioni
della legge predetta (Enel: art. 1 della legge 6 dicembre 1962 n.
1643; Eni: art. 15 della legge 10 febbraio 1953, n. 136; v. altresi'
i decreti presidenziali di "assoggettamento"; Eni: d.P.R. 11 marzo
1961; Iri: d.P.R. 11 marzo 1961; Ina: d.P.R. 25 asprile 1961; docc.
nn. 5, 6, 7). Non e' dunque ipotizzabile un'abrogazione implicita. Ed
infatti non e' evidenziabile alcuna incompatibilita' tra le nuove
disposizioni e le precedenti (anche altre societa' per azioni sono
tuttora sottoposte al controllo della Corte ex legge
n. 259/1958); ne' puo' sostenersi che il d.l. n. 333/1992
regolerebbe l'"intera materia" gia' disciplinata dalla legge n.
259/1958.
In secondo luogo, l'accennata interpretazione solleverebbe gravi
dubbi sulla sua stessa conformita' al dettato della Costituzione. E'
vero infatti che l'art. 100, secondo comma, della Costituzione
dispone il controllo della Corte dei conti sugli enti "nei casi e
nelle forme stabiliti dalla legge", e che, nell'esercizio della
propria discrezionalita' politica, il legislatore del 1958 ha escluso
dal controllo stesso una serie di soggetti: le regioni, gli enti
locali, gli enti destinatari di contribuzioni "di particolare
tenuita'" e "gli istituti di credito" (in quanto "sottoposti a
vigilanza dell'Ispettorato del credito"). Ma mentre queste esclusioni
possano giustificarsi per la presenza di controlli diversi (ad es.
quelli implicati dalla c.d. "tesoreria unica"), un'interpretazione
dell'art. 20 del d.l. n. 333/1992 che escludesse dal controllo
un'intera area di primario interesse per la finanza pubblica - quale
quella costituita dagli enti in via di privatizzazione, ma tuttora
esclusivamente in "mano pubblica" - non potrebbe non configurarsi
come una capziosa soluzione irrazionalmente elusiva del precetto
costituzionale. Ebbene, ove questa - in denegata ipotesi - fosse la
soluzione accolta da codesta eccellentissima Corte, non potrebbe non
prospettarsi l'illegittimita' costituzionale del cit. art. 20 del
d.l. n. 333/1992 per contrasto con gli artt. 3, 81 e 100, secondo
comma della Costituzione. B4. La trasformazione dell'ente pubblico
in societa' per azioni non fa venir meno il titolo per
l'assoggettamento al controllo.
Con riguardo alla disciplina legislativa della materia, e al
conseguente vincolo che ne puo' derivare alle iniziative del Governo,
viene inoltre in rilievo il riferimento del controllo agli "enti
pubblici" nel disposto dell'art. 12 della legge n. 259/1958. E'
prevedibile che Controparte assuma che la trasformazione abbia
implicato il venir meno della natura di ente pubblico dell'Iri,
dell'Eni, dell'Ina e dell'Enel, con la conseguenza che sarebbe
altresi' venuto meno il titolo giuridico per l'assoggettamento di
tali enti al controllo della Corte dei conti.
Va preliminarmente osservato in proposito:
aa) la legge n. 259/1958 segue a breve distanza di tempo la
legge 22 dicembre 1956, n. 1589, istitutiva del Ministero delle
partecipazioni statali, la quale dispone l'inquadramento delle
"imprese con partecipazione statale" negli enti autonomi di gestione,
di natura indubbiamente pubblica. Ebbene, alla previsione della legge
n. 1589/1956 puo' correlarsi anche l'art. 12 della legge n. 259/1958
- concernente il controllo della Corte dei conti sugli "enti
pubblici" - nell'implicito presupposto che il controllo sugli enti di
gestione importasse il controllo sulle imprese partecipate.
Si aggiunga che, fin dalle prime relazioni al Parlamento sulla
gestione finanziaria degli enti di gestione, e' stato avvertito dalla
Corte dei conti che "la gestione delle societa' del gruppo forma
oggetto ( ..) dell'azione di intervento dell'ente, che a sua volta
rientra nell'ambito del controllo della Corte (relazione sull'Eni per
gli esercizi 1969-1971; precedentemente, in termini analoghi, v.
relazione sulla gestione finanziaria degli enti sovvenzionati dallo
Stato nel periodo 1950-1961)" (v. la determinazione n. 45/1992: doc.
n. 1);
bb) Va altresi' richiamata - come sottolinea la Corte dei conti
nella determinazione n. 45/1992 - "la prospettiva attuale,
soprattutto delineata nell'ambito dell'ordinamento delle Comunita'
europee, e recepita nel nostro stesso ordinamento, che comprende tra
le "imprese pubbliche" anche le figure societarie alimentate da mezzi
provenienti dalla finanza pubblica, e sulle quali le pubbliche
autorita' esercitano influenza dominante (si possono richiamare, a
titolo di esempio, la direttiva del Consiglio C.E.E. del 17 settembre
1990, n. 90/531, sulle procedure di appalto degli enti erogatori di
servizi a rete, e la legge 10 ottobre 1990, n. 287, sulla disciplina
della concorrenza). Nell'accennata prospettiva, lo stesso art. 12
della legge n. 259/1958 puo' essere interpretato nel senso che al
controllo della Corte dei conti sono soggette, in quanto "pubbliche
imprese", anche le societa' risultanti dalla trasformazione degli
enti pubblici economici, sulle quali le pubbliche autorita'
esercitano influenza dominante, in particolare in forza della
partecipazione al capitale sociale. Il rapporto tra controllo della
Corte dei conti e struttura societaria degli enti trasformati merita
tuttavia ulteriore esame.
B5. Non e' ipotizzabile un contrasto tra il controllo della Corte
dei conti e la disciplina degli enti trasformati in quanto "Societa'
per azioni". Il contrasto sembra ipotizzato dal Presidente del
Consiglio dei ministri e dal Ministro del tesoro la' dove assumono,
nelle note gia' ricordate (doc. nn. 8 e 9), che per effetto della
trasformazione gli enti "fuoriescono dal rapporto con lo Stato che fa
da presupposto al controllo della Corte" e che "lo Stato non ha piu'
poteri di autorizzazione e direttiva bensi' i diritti dell'azionista"
affermazioni non solo in singolare contrasto con la realta' ma del
tutto inconciliabili con il regime giuridico degli enti trasformati.
E' mera constatazione che, con la assunzione diretta delle
partecipazioni, lo Stato (attraverso il Ministero del Tesoro) ha
"rapporto" anche piu' immediato con le imprese partecipate di quanto
lo avesse attraverso un ente dotato di autonomia fondazionale; mentre
e' parimenti incontestabile che lo Stato, come azionista attualmente
unico e verosimilmente (negli enti di cui in premesse) "di controllo"
anche in futuro, non solo continua a contribuire "ordinatamente" agli
enti trasformati, ma ha pieno e legittimo potere di direttiva e
comando su ognuna delle nuove "societa'" e sul loro insieme come lo
ha una holding (Cass. 26 febbraio 1990 n. 1439), anche a prescindere
dal potere "esterno" di direttiva di cui e' gia' esempio imponente la
delibera Cipe 30 dicembre 1992 (v. infra, in questo paragrafo, sub
c).
Cio' posto, quelle affermazioni sono lungi da giustificare, sia
pure in nome di una vera o presunta "privatizzazione", la sottrazione
al controllo di un imponente settore di imprese ed attivita'
sovvenute e (attualmente ma verosimilmente anche in futuro) governate
dallo Stato; e cioe' per vario ordine di ragioni che qui gradualmente
si sintetizzano.
a) E' indiscutibile che l'art. 100 della Costituzione prevede
la soggezione a controllo degli "enti ai quali lo Stato contribuisce
in via ordinaria" (nella eccezione supra precisata sub B2)
indipendentemente dalla loro natura pubblica o privata. Una norma, o
la interpretazione di una norma, che contraddica questa equiparazione
e discrimini in linea di principio gli enti a seconda di quella
natura, con il risultato di escludere dal controllo enti interamente
o prevalentemente "capitalizzati" dallo Stato solo perche' di natura
privata, sarebbe certamente contraria alla previsione costituzionale.
Cio' varrebbe anche per l'art. 12 della legge n. 259/1958 ove lo si
interpretasse nel senso di escludere dal controllo gli enti privati
patrimonializzati dallo Stato. E' possibile che il controllo sia
esercitato, anziche' su singoli enti, su quello che li raggruppi e
governi; non e' invece possibile che non sia esercitato affatto per
cio' solo che i detti enti abbiano natura privata; b) di diritto
privato e' lo schema codicistico della societa' per azioni (salvo il
disposto dell'art. 2461 del c.c.). Ma la societa' per azioni, nella
realta' dell'ordinamento, non si esaurisce nello schema codicistico.
L'ordinamento conosce "societa' di diritto speciale" o "singolare"
che si adeguano a quello schema solo in alcuni aspetti strutturali
mentre ne divergono sotto l'aspetto genetico, sotto l'aspetto
funzionale, sotto l'aspetto del rapporto, con interessi generali:
talche' sempre piu' frequentemente si parla di "neutralita'" della
forma azionaria (da ultimo Ibba, le societa' "legali", Torino, 1992,
passim e specie p. 370 segg.; Cirenei, societa' per azioni a
partecipazione pubblica, in trattato delle s.p.a. a cura di Colombo-
Portale, Milano, 1992, part. 8 segg.; con diretto riferimento alle
leggi di privatizzazioni, Cicconi, in quaderni giur. dell'impresa,
1992, legge p. 6 segg.; 2, p. 17 ss.).
Per tali societa' il problema della qualificazione e' aperto,
quand'anche si ritenga che l'etichetta societaria debba indurre a
partire dall'ipotesi privatistica;
c) si puo' dire che le "societa'" nate dalla trasformazione
degli enti di cui alle premesse assommano, per il disposto degli
artt. 15 e 16 del d.l. n. 333/1992, sotto tutti i profili anzidetti
(genetico, funzionale e di rapporto con l'interesse generale), le
piu' rilevanti difformita', rispetto alla societa' codicistica, che
si colgono nelle diverse societa' "di diritto speciale": derivazione,
senza soluzione di continuita' ne' mutamento di identita', da un ente
pubblico preesistente; assenza, all'origine, di un contratto e piu'
in genere di un atto di autonomia, sostituito, nel caso, da un
intervento legislativo; mancanza iniziale di una pluralita' di "soci"
costituenti e iniziale concentrazione delle azioni e del controllo in
una sola mano; mancanza iniziale di un capitale determinato e di uno
statuto (elementi che sopravverranno dopo la trasformazione);
statuizione per legge dell'esercizio dei poteri sociali da parte
dell'azionista d'intesa con altri soggetti; carattere pubblico di
tale intesa che la legge vuole intervenga tra l'azionista Ministro
del tesoro e altri tre Ministri; esercizio del potere sociale da
parte dell'azionista secondo un programma elaborato in sede pubblica
da piu' Ministri, finalizzato al riordino e alla valorizzazione delle
partecipazioni con previsione legislativa di cessioni, scambi,
funzioni ecc. e con devoluzione dei ricavi "alla riduzione del debito
pubblico".
Si aggiunga che la delibera del Cipe 30 dicembre 1992, con la
quale sono state dettate direttive per eventuali dismissioni future,
prevede tra l'altro: la attribuzione allo Stato di golden shares con
diritti speciali nella nomina degli organi sociali e potere di
impedire riduzioni e mutamenti di attivita'; la costituzione non solo
di sindacati di controllo (ritenuti nulli dalla giurisprudenza nella
societa' per azioni "tipica") ma di "nuclei stabili" tra azionisti di
riferimento in cui lo Stato abbia diritto di prelazione sulle azioni
degli altri partecipanti e diritto di gradimento dell'ingresso di
nuovi soci; infine, l'imposizione di limiti massimi alle
partecipazioni individuali (altrui).
d) E' lecito chiedersi - di fronte a tutto cio' - che cosa
avanzi della societa' per azioni "tipica" e anche (almeno per chi non
si rassegni a cogliere il carattere pubblico esclusivamente in una
espressa qualificazione legislativa) se veramente residui lo stesso
carattere privato: che il carattere pubblico non sia incompatibile
con la struttura azionaria basterebbe a dimostrarlo l'espressa
attribuzione della "forma di societa' per azioni con personalita'
giuridica di diritto pubblico" alla Age Control S.p.a. (art. 18,
comma 8, legge 22 dicembre 1984, n. 887, legge finanziaria per il
1985); dove non potrebbe essere piu' significativa la distinzione,
sotto il profilo che interessa, tra "forma" e sostanza. Si consideri
altresi' che, almeno per uno degli enti trasformati, l'Enel, il
carattere pubblico e' condizionato dalla "riserva di attivita'" (art.
43 della Costituzione) e cio' a prescindere dalla investitura di
attribuzioni autoritarie e non meramente imprenditoriali (sulla quale
Scoca, le funzioni pubbliche dell'Enel, in quaderni della rass. giur.
dell'energia elettrica, Milano, 1987, p. 27 segg.).
Certo e' comunque che non e' configurabile contrasto tra "forma"
azionaria e controllo della Corte dei conti, cosi' come non vi e'
contrasto tra quella forma e la presenza di risorse, interessi,
azione di comando dello Stato. Il controllo della Corte dei conti non
va configurato, nel nostro caso, come (diretta) deroga alla
disciplina societaria ma come conseguenza di quella presenza e
applicazione del diverso regime che, in ragione di essa, la stessa
legge dispone per le nostre "societa'".
Ma va anche detto che quel controllo non contrasta minimamente ne'
con le regole della gestione sociale ne' con l'esistenza di altri
controlli "tipici" che si ritengano applicabili - in particolare con
il controllo giudiziario - essendo il primo essenzialmente
preordinato al referto al Parlamento di dati informativi e valutativi
della gestione finanziaria degli enti, senza incidenza sull'efficacia
degli atti ne' sui diritti e poteri degli azionisti.
Meno che mai ha rilievo la diversita' delle forme del controllo
previste rispettivamente dagli artt. 2 e 12 della legge n. 259/1958:
si tratta appunto di diverse "forme" cioe' di modalita' di esercizio
del momento istruttorio che non toccano l'essenziale unitarieta' del
controllo medesimo, sia con riguardo all'organo che ne e' titolare,
sia con riguardo all'oggetto e alle finalita'.
Di piu'. E' ben chiaro che nei riguardi degli enti trasformati il
controllo non ha minore ma ben maggiore ragion d'essere che in altre
"societa'" per le quali esso e' disposto, come le gia' ricordate RAI
e Societa' di navigazione di interesse nazionale. Che la legge di
trasformazione non lo disponga si spiega agevolmente con cio' che il
controllo era preesistente e gia' in atto: il che anzi renderebbe
necessaria, da parte del governo, la assunzione (e la indicazione in
questa sede) dei provvedimenti (peraltro nel caso illegittimi)
richiesti dalla legge del 1959, art. 3, quarto comma). E si e' gia'
dimostrato che effetto di soppressione del controllo non puo'
attribuirsi al disposto dell'art. 20 del d.l. n. 333/1992.
e) Il confronto con altre societa' soggette a controllo
suggerisce un'ulteriore prospettiva critica della contestata
sottrazione dei nostri enti al controllo della Corte dei conti.
Fermo restando che non vi e' incompatibilita' tra assunzione della
forma azionaria e controllo della Corte dei conti, ma anzi
doverosita' del persistere del controllo medesimo, una diversa
conclusione, comunque argomentata nei casi che interessano, urterebbe
contro i principi di razionalita' e parita' di trattamento non solo
considerando il rapporto tra i nostri enti e gli enti societari sopra
richiamati ma altresi', e piu' specificamente, considerando il
rapporto tra gli stessi enti trasformati e trasformabili inter se.
Ai sensi dell'art. 18 del d.l. n. 333/1992, "il Cipe potra'
deliberare la trasformazione in societa' per azioni di enti pubblici
economici, qualunque sia il settore di attivita'. La deliberazione
del Cipe produce i medesimi effetti di cui al presente decreto". Per
intanto questi enti, quale che sia la contribuzione, diretta o
indiretta, in una o altra misura, dello Stato al loro patrimonio,
restano soggetti alla disciplina anteriore, tra cui il controllo
della Corte dei conti che sia ad essi applicabile in ragione della
contribuzione medesima.
La constatazione e' rilevante non solo in linea di fatto ma in
linea di diritto sotto il profilo della inammissibilita' di un
diverso trattamento con gli enti gia' trasformati i quali ne
sarebbero privilegiati, benche', come si e' visto, conservino con lo
Stato un rapporto, patrimoniale e di governo, non meno intenso e anzi
piu' diretto di altri enti trasformabili ma non trasformati. Non
potrebbe replicarsi che questa situazione e' transitoria: in primo
luogo perche', finche' la situazione esiste, dovrebbe essere
mantenuta la corrispondenza di trattamento; in secondo luogo, e
soprattutto, perche' l'art. 18 del d.l. n. 333/1992 facoltizza il
Cipe, e non lo vincola, a trasformare in societa' per azioni gli
altri (o altri) enti pubblici economici.
f) Si conferma, conclusivamente, che non e' dato, con un
mutamento di etichetta, o anche di qualificazione, superare la
realta' degli interessi coinvolti e le normative che, anche a livello
costituzionale, li tutelano. E non e' dubbio che negli enti gia'
trasformati l'interesse dello Stato e' imponente e ben superiore a
quello ravvisabile in qualunque altro ente che abbia gia' assunto, o
possa assumere, la "forma" societaria.
B6. L'intenzionalita' della sottrazione degli enti citati al
controllo della Corte dei conti. La gravita' delle ulteriori
conseguenze della menomazione in atto.
Dalle precedenti indicazioni risulta che l'interruzione del
controllo, della Corte sulle societa' succedute agli enti pubblici e'
stata intenzionalmente disposta dal Governo, in assenza di
prescrizioni o vincoli di legge. In tal senso gia' deponevano, pur
nella loro laconicita', le citate note del Presidente del Consiglio
dei Ministri e del Ministro del tesoro, rispettivamente in data 10
agosto e 15 settembre 1992 (docc. nn. 8 e 9). L'atteggiamento
negativo del Governo risulta ora accertato, senza margini di
incertezza, dalla mancata adozione delle iniziative in adempimento
della determinazione di questa sezione n. 29/1992 del 3 ottobre 1992
(doc. n. 2). Come richiamato nelle premesse "in fatto", in tale
determinazione sono stati esposti i motivi di non conformita' a legge
della soluzione adottata dal governo. In questa sede, ai fini della
proposizione del conflitto di attribuzione, assume rilievo la
conseguenza diretta del comportamento omissivo del governo,
consistente nell'impedimento all'esercizio di un'attribuzione
conferita alla Corte dei conti dalla Costituzione, in virtu' della
previsione del controllo sugli enti a cui lo Stato contribuisce in
via ordinaria, ancorche' conformati secondo il modello societario.
La questione proposta concerne percio' "una lesione o una
menomazione delle competenze costituzionalmente garantite al soggetto
ricorrente", nei termini della soluzione elaborata dalla
giurisprudenza di codesta eccellentissima Corte costituzionale (v. da
ultimo la sentenza n. 379/1992).
Ai fini di una adeguata ponderazione della importanza della
questione sottoposta a codesta eccellentissima Corte con il presente
ricorso, ci si consenta di sottolineare, sotto altro profilo, la gia'
rilevata eventualita' di una ulteriore riduzione dell'ambito di
applicazione del controllo della Corte dei conti, a seguito della
trasformazione in figure societarie, per deliberazione del Cipe, di
altri "enti pubblici economici", secondo le previsioni della
richiamata legislazione di riforma.
Questa evenienza presenta aspetti di particolare gravita', posti
in evidenza nella citata determinazione n. 23/1992, dato che il
controllo di cui ai tratta e' preordinato alla "comunicazione dei
dati conoscitivi e valutativi necessari al Parlamento", per
l'esercizio delle sue funzioni: di guisa che la "sottrazione ( ..)
degli enti operanti nel campo dell'economia, di essenziale rilievo
nell'ambito della finanza pubblica, determinerebbe il corrispondente
impoverimento dell'area di conoscenza degli organi parlamentari, e
quindi la riduzione in concreto delle possibilita' di intervento"
(doc. n. 2).
P. Q. M.
Si chiede che codesta eccellentissima Corte costituzionale, in
risoluzione del presente conflitto, voglia:
1) dichiarare che spetta alla Corte dei conti - nella
composizione della sezione di controllo sugli enti a cui lo Stato
contribuisce in via ordinaria - l'esercizio del controllo, previsto
dalla legge 21 marzo 1958, n. 259, sugli enti pubblici economici
trasformati in societa' per azioni con partecipazione totalitaria o
comunque prevalente dello Stato;
2) di dichiarare il conseguente obbligo del Governo di adottare
i necessari provvedimenti, con riferimento agli enti indicati in
premesse, per il mantenimento o il ripristino del controllo della
Corte dei conti;
3) di disporre l'annullamento degli atti governativi
eventualmente contrari.
Si depositeranno i seguenti atti e documenti:
1) determinazione n. 45/1992;
2) determinazione n. 23/1992;
3) determinazione n. 29/1992;
4) determinazione n. 7/1961;
5) d.P.R. 11 marzo 1961 (Eni);
6) d.P.R. 11 marzo 1961 (Iri);
7) d.P.R. 25 aprile 1961 (Ina);
8) nota 10 agosto 1992 del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
9) nota del 19 settembre 1992 del Ministro del tesoro;
10) lettera in data 15 settembre 1992 del presidente dell'Enel
P. Viezzoli al prof. dott. R. Coltelli, presidente di sezione della
Corte dei conti.
Roma, addi' 12 febbraio 1993.
Prof. avv. Giorgio OPPO - Prof. avv. Alessandro PACE
93C0598