N. 19 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 21 giugno 1993
N. 19 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 21 giugno 1993 (della provincia autonoma di Bolzano) Controlli amministrativi - Invito ai comuni e agli altri enti locali a trasmettere al commissario di Governo, ai sensi e per gli effetti dell'art. 15 del d.l. 13 maggio 1991, n. 152 (convertito in legge 12 luglio 1991, n. 203), le deliberazioni relative ad acquisti, alienazioni ed appalti, nonche', in genere, tutti i contratti stipulati - Asserita violazione della sfera di competenza provinciale trattandosi di controllo preventivo di legittimita' attribuito dallo statuto della regione Trentino-Alto Adige alla stessa giunta provinciale - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 228/1993. (Nota del commissario di Governo per la provincia di Bolzano del 14 aprile 1993 - prot. n. 022255). (Statuto regione Trentino-Alto Adige, artt. 16, primo comma, 54, primo comma, e 87, primo comma).(GU n.31 del 28-7-1993 )
Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del presidente della giunta provinciale pro-tempore dott. Luis Durnwalder, giusta deliberazione della giunta provinciale n. 3140 del 7 giugno 1993, rappresentata e difesa - in virtu' di procura speciale dell'8 giugno 1993 (rep. n. 16781) rogata dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli, vice segretario della giunta provinciale - dagli avvocati professori Sergio Panunzio e Roland Riz, e presso il primo di essi elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in carica, per il regolamento di competenza in relazione alla nota del commissario del Governo per la provincia di Bolzano del 14 aprile 1993 (prot. n. 022255), con la quale si invitano i comuni e gli altri enti locali a trasmettere al commissariato del Governo, ai sensi e per gli effetti dell'art. 15 del d.l. 13 maggio 1991, n. 152 (convertito in legge 12 luglio 1991, n. 203), le deliberazioni di loro competenze relative alle materie di cui all'art. 45, secondo comma, lett. a), della legge 8 giugno 1990, n. 142. F A T T O 1. - Come e' noto, in virtu' della speciale autonomia che e' propria della regione Trentino-Alto Adige, assai particolare e' il regime cui in tale regione sono sottoposti i comuni e gli altri enti locali. Spetta infatti alla regione, in base all'art. 5 dello statuto speciale (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), la potesta' legislativa in ordine allo "ordinamento" dei comuni, e di altri enti ed istituzioni pubbliche locali; mentre invece spetta alle provincie autonome, in base all'art. 54, n. 5, dello statuto, la potesta' di controllo sugli organi e sugli atti dei comuni e degli altri enti locali, che viene esercitata dalla giunta provinciale. E' noto come in materia di ordinamento delle autonomie locali sia recentemente intervenuta a livello nazionale la legge 8 giugno 1990, n. 142, dettando in materia una disciplina per molti aspetti innovativa. Essa, peraltro, vincola la legislazione della regione Trentino-Alto Adige solo nei limiti stabiliti dal citato art. 5 dello statuto: cioe' solo in quanto essa stabilisca veri e propri "principi". E del resto la stessa legge n. 142/1990, al secondo comma dell'art. 1, stabilisce che le disposizioni in essa contenute "non si applicano alle regioni a statuto speciale e alle province autonome di Trento e di Bolzano se incompatibili con le attribuzioni previste dagli statuti e dalle relative norme di attuazione". Pertanto, solo nei limiti ora richiamati, puo' ritenersi applicabile anche nella regione Trentino-Alto Adige la disciplina dettata nel capo XII della legge n. 142/1990 (artt. 41 e segg.) relativa al controllo sugli atti dei comuni e degli altri enti locali. La disciplina in materia di controllo di legittimita' sugli atti dei comuni ed enti locali stabilita dalla legge n. 142/1990 ha successivamente subito talune integrazioni di dettaglio, su aspetti particolari della materia. Fra queste giova qui ricordare l'integrazione stabilita dall'art. 15 del d.l. 13 maggio 1991, n. 152 (convertito in legge 12 luglio 1991, n. 203), che ha aggiunto un comma 1- bis all'art. 16 della legge 19 marzo 1990, n. 55. Tale comma stabilisce che il prefetto "puo' chiedere, per le province, per i comuni e per gli enti indicati nell'art. 49 della legge 8 giugno 1990, n. 142, che siano sottoposte al controllo preventivo di legittimita' le deliberazioni relative alle materie di cui al secondo comma, lett. a), dell'art. 45 della citata legge n. 142/1990, con le modalita' e i termini previsti da quest'ultima disposizione. Le predette deliberazioni sono comunicate al prefetto contestualmente all'affissione all'albo". Dunque, in base a tale disposizione, il prefetto puo' sottoporre al controllo preventivo di legittimita' tutte le deliberazioni rela- tive ad "acquisti, alienazioni, appalti ed in generale tutti i contratti" (art. 45, secondo comma, lett. a), legge n. 142) adottate non solo dalle province e dai comuni, ma anche dalle unita' sanitarie locali, dai consorzi, dalle unioni di comuni e dalle comunita' montane (art. 49 della legge n. 142). 2. - Con legge 4 gennaio 1993, n. 1, la regione Trentino-Alto Adige ha stabilito il "Nuovo ordinamento dei comuni della regione Trentino-Alto Adige", dando cosi' applicazione anche nel suo territorio ai nuovi principi stabiliti a livello nazionale dalla legge n. 142/1990. Gli artt. 51 e segg. della legge regionale disciplinano il controllo preventivo di legittimita' sugli atti dei comuni, ispirandosi in parte ai principi del titolo XII della legge n. 142/1990. Solo in parte, perche' non tutti i principi stabiliti dalla legge n. 142 sono compatibili con le attribuzioni della regione Trentino-Alto Adige e delle province autonome di Trento e Bolzano previste dallo statuto e dalle relative norme d'attuazione, e possono quindi ritenersi applicabili nella regione stessa (come previsto anche dal citato art. 1, secondo comma, della legge n. 142/1990). In particolare la legge regionale n. 1/1993 non ha in alcun modo recepito la disciplina che, ad integrazione di quella contenuta nell'art. 45 della legge n. 142/1990, e' stata stabilita - come si e' visto - dall'art. 16, comma 1- bis, della legge 19 marzo 1990, n. 55. Tale disciplina, infatti, non era di per se' applicabile nella regione Trentino-Alto Adige, ne' era in alcun modo vincolante per il legislatore regionale. 3. - Tutto cio' premesso, il commissario del Governo per la provincia di Bolzano ha inviato a tutti i sindaci dei comuni della provincia, come pure a tutti i presidenti delle unita' sanitarie locali, delle comunita' di valle e degli altri enti locali, la nota prot. n. 022255 del 14 aprile 1993 (pervenuta alla provincia per conoscenza in data successiva), avente ad oggetto: "Art. 15 del d.l. 13 maggio 1991, n. 152, convertito in legge 12 luglio 1991, n. 203". Con tale nota il commissario del Governo, richiamata la disciplina che l'art. 15 del d.l. n. 152/1991 ha introdotto come comma aggiunto (1- bis) all'art. 16 della legge n. 55/1990, afferma che essa trova applicazione anche nella provincia di Bolzano, e che pertanto gli enti destinatari della nota in questione dovranno inviare al commissariato del governo per la provincia di Bolzano, "al fine di un'eventuale richiesta motivata di controllo da inoltrare alla giunta", tutte le deliberazioni indicate dall'art. 45, secondo comma, lett. a), della legge n. 142/1990: cioe', come si e' visto, quelle relative ad acquisti, alienazioni, appalti, ed in genere tutti i contratti degli enti suddetti. Tale nota commissariale, peraltro, e' gravemente lesiva delle attribuzioni costituzionali della provincia autonoma di Bolzano, onde essa la impugna per i seguenti motivi di D I R I T T O 1. - Violazione delle attribuzioni costituzionali della provincia di cui agli artt. 16, primo comma; 54, primo comma, n. 5; 87, primo comma, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670), e relative norme d'attuazione (fra cui spec. art. 4 del d.-lgs. 16 marzo 1992, n. 266). 1.1. - La nota commissariale impugnata, procedendo da una inesatta interpretazione dell'ambito di applicazione della disciplina introdotta dall'art. 15 del d.l. n. 152/1991, determina una grave lesione delle attribuzioni costituzionali della provincia ricorrente, di cui alle norme sopra indicate. Gia' si e' detto, infatti, come quella disciplina di per se non fosse applicabile nella regione Trentino-Alto Adige, come e' comprovato dal fatto che essa, ancorche' andasse ad integrare la normativa sul controllo preventivo di legittimita' di cui all'art. 45 della legge n. 142/1990, non sia stata in alcun modo recepita dalla legge regionale n. 1/1993, che ha dettato il nuovo ordinamento dei comuni della regione Trentino-Alto Adige, in applicazione appunto dei principi stabiliti dalla legge n. 142/1980. Infatti quella disciplina introdotta dall'art. 15 del d.l. n. 152/1991 non solo non poteva considerarsi vincolante per la potesta' legislativa concorrente della regione Trentino-Alto Adige in quanto non costituisce una disciplina di principio ( ex art. 5 dello statuto), ma anche perche', ancor prima, essa non e' applicabile alla regione Trentino-Alto Adige ed alle province autonome. Cio' del resto, si ricava anche testualmente da una considerazione sistematica delle disposizioni contenute nel d.l. n. 152/1991. Infatti l'art. 15 in questione fa parte del capo ottavo del d.l., intitolato "Disposizioni in materia di trasparenza e di buon andamento dell'attivita' amministrativa", che contiene anche altre disposizioni che attribuiscono al prefetto speciali poteri di vigilanza sulle attivita' dei comuni e degli enti locali, oltre a quelle contenute nell'art. 15 in questione. Fra queste, in particolare, vi sono quelle stabilite dall'art. 14 (spec. commi 3-bis e segg.), che appunto attribuisce ai prefetti (oltre che ai commissari del Governo) poteri di vigilanza in ordine soprattutto all'espletamento delle gare d'appalto ed all'esecuzione dei contratti di appalto. Orbene, in sede di conversione in legge, il parlamento aggiunse all'art. 14 un comma finale (3-octies) dove si dice espressamente che "Nella regione Trentino-Alto Adige, alle finalita' del presente articolo provvedono le provincie autonome di Trento e Bolzano nell'ambito della propria organizzazione". E' vero che, presa alla lettera, quest'ultima disposizione riguarderebbe la disciplina dell'art. 14, e non anche quella del successivo art. 15. Ma si tratta, evidentemente, di un difetto di coordinazione del testo in sede di approvazione degli emendamenti al disegno di legge di conversione. Difetto di coordinamento che, peraltro, e' agevolmente superabile in base ad una interpretazione sistematica e fondata sulla ratio legis: e' chiaro, infatti, che quelle stesse ragioni (di rispetto delle attribuzioni costituzionali delle provincie autonome) che hanno consigliato al legislatore di escludere l'applicabilita' anche alla regione Trintino-Alto dige dei poteri di vigilanza del prefetto sulla attivita' dei comuni e degli altri enti locali, valgono in modo identico ad escludere l'applicabilita' alla stessa regione Trentino-Alto Adige ed alle provincie autonome anche della disciplina stabilita dal successivo art. 15, che prevede anch'essa un potere di vigilanza del prefetto sulla delibere dei comuni e degli altri enti locali in materie di appalti (ed in tutti gli altri casi previsti dall'art. 45, secondo comma, lett. a), della legge 142/1990). Del resto, vi e' anche un ulteriore motivo di carattere testuale che milita a favore della tesi della inapplicabilita' dell'art. 15 nella regione Trentino-Alto Adige indipendentemente dalla espressa statuizione dell'ultimo comma dell'art. 14 (e che puo' spiegare il fatto che il parlamento non abbia ritenuto necessario inserire una analoga espressa statuizione anche nell'art. 15): il fatto cioe' che l'art. 15 attribuisce il potere di sottoporre a controllo delle delibere solo al prefetto (mentre invece l'art. 14 riferisce i relativi poteri di vigilanza sia al prefetto che al commissario di governo), ma come' noto nelle provincie autonome di Trento e Bolzano il prefetto non esiste. Ancora, concorre a fare ritenere la inapplicabilita', nella regione Trentino-Alto Adige, dell'art. 15 del d.l. n. 152/1991 il fatto che, ove invece inapplicabile, esso sarabbe certamente incostituzionale. Posto infatti che il potere di vigilanza sui comuni e sugli altri enti locali e' riservato - dall'art. 54, primo comma, n. 5, dello statuto speciale Trentino-Alto Adige - alle provincie autonome, e per esse alle rispettive giunte provinciali, lo Stato non potrebbe - senza violare quella norma costituzionale - attribuire con legge ordinaria al commissario del governo una funzione che sia riconducibile a quel potere. La qual cosa del resto, come recentemente ricordato da codesta eccellentissima Corte (sent. n. 228/1993), e' stata ribadita dall'art. 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (recante norme di attuazione dello statuto), dove si dice appunto che "Nelle materie di competenza propria della regione o delle provincie autonome la legge puo' attribuire agli organi statali funzioni amministrative, comprese quelle di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto speciale e le relative norme di attuazione, salvi gli interventi richiesti ai sensi dell'art. 22 dello statuto medesimo". Ma non e' solo questo ora ricordato il motivo per cui, ove ritenuta applicabile anche nella regione Trentino-Alto Adige la disciplina introdotta dall'art. 15 d.l. n. 152/1991 risulterebbe incostituzionale; e per il quale, dunque, si deve preferire una interpretazione diversa di tale disciplina, che ne faccia invece salva la costituzionalita'. Occorre anche considerare, infatti, che nel caso delle regioni ad autonomia ordinaria la disciplina del controllo preventivo di legittimita' sugli atti dei comuni e degli altri enti locali, nonche' dell'organo che vi e' preposto (il Comitato regionale di controllo) e' materia di competenza della legge ordinaria dello stato ( ex art. 130, primo comma, della Costituzione), onde l'art. 15 del d.l. n. 152/1991 poteva validamente intervenire su di essa, non solo affidando particolari compiti al prefetto, ma anche incidendo sulla disciplina dell'organo di controllo e stabilendo dei casi ulteriori in cui esso deve esercitare il controllo preventivo di legittimita' sugli atti dei comuni e degli altri enti locali. Del tutto diverso, invece, e' il caso della regione Trentino-Alto Adige, perche' in essa - diversamente da cio' che avviene non solo nelle regioni ad autonomia ordinaria, ma anche nelle altre regioni ad autonomia speciale - il suddetto controllo preventivo di legittimita' e' riservato da norme costituzionali (art. 54 dello statuto) alle stesse giunte provinciali; cioe' agli organi costituzionali di vertice delle provincie autonome. Ma la disciplina delle funzioni delle giunte provinciali, e delle modalita' di esercizio delle medesime, e' sottratta alla legge ordinaria dello Stato. Essa puo' essere stabilita solo dallo statuto e dalle relative norme d'attuazione; nonche', per aspetti particolari, dalla legge provinciale o dalla legge della stessa regione Trentino-Alto Adige. Ed un caso di quest'ultimo genere e' proprio quello della disciplina delle funzioni di controllo delle giunte provinciali sugli atti dei comuni: tale disciplina, infatti, afferendo alla materia dell'"ordinamento dei comuni" ex art. 5 dello statuto, e' di competenza appunto della legge regionale (cfr. infatti artt. 51 e segg. legge reg. n. 1/1993, cit.). In conclusione, dunque, lo Stato non e' competente a disporre, con legge ordinaria, una disciplina che incida sulle funzioni proprie delle giunte delle provincie autonome e sulle modalita' del loro esercizio; tanto meno attribuendo al prefetto il potere di stabilire se e quando determinati atti dei comuni o di altri enti locali debbano essere sottosposti al controllo da parte delle giunte. Anche per questo, per evitarne una altrimenti palese incostituzionalita', si deve ritenere che anche la disciplina stabilita dall'art. 15 del d.l. n. 152/1991 (analogalmente a quanto gia' stabilito espressamente nell'art. 14) non sia di per se' applicabile nella regione Trentino-Alto Adige e nei confronti della provincia autonoma ricorrente. Infine per gli stessi motivi di cui sopra, art. 15 del d.l. n. 152/1991 deve ritenersi applicabili nella regione Trentino-Alto Adige perche' vi osta anche l'art. 87 dello statuto. Questo, infatti, contine una elencazione tassativa delle funzioni del commissario del Governo, consistenti: 1) nel "coordinare" lo svolgimento delle attribuzioni dello Stato nella provincia e vigilare sull'ordinamento dei rispettivi uffici; 2) nel "vigilare" sull'ersercizio da parte delle provincie e degli altri enti pubblici locali delle funzioni ad essi delegate dallo Stato; 3) nel compiere gli atti "gia' demandati" al prefetto, in quanto non siano affidati dallo statuto o da altre leggi ad organi della regione e delle provincie o ad altri organi dello Stato. Ma e' evidente come il potere rivendicato dal commissario del governo con la nota impugnata non rientri in nessuna delle tre ipotesi stabilite dal primo comma dell'art. 87 dello sutatuto: neppure nella terza, attesa che questa riguarda gli atti "gia' demandati" al prefetto dalla disciplina previgente rispetto allo statuto (ed anche perche' il potere attribuito al prefetto dall'art. 15 afferisce a quel potere di "vigilanza" che l'art. 54 dello statuto riserva alla giunta provinciale). 1. 2. - Alla luce delle considerazioni che precedono, risulta chiaramente come la nota impugnata, del commissario del governo per la provincia di Bolzano sia lesiva delle attribuzioni costituzionali della provincia autonoma ricorrente. Il commissario, infatti, pretende che i comuni e gli altri enti destinatari della nota in questione gli trasmettano tutte le loro deliberazioni relative a contratti, ed asserisce di avere il potere di sottoporre tali deliberazioni al controllo preventivo di legittimita' della giunta provinciale, la quale pertanto avrebbe a sua volta il dovere di esercitare tale controllo su richiesta del commissario. Si tratta di un potere, quello preteso dal commissario, che - come si e' visto - in realta' non gli e' attibuito dall'art. 15 del d.l. n. 152/1991; cosi' come non lo prevede la legge regionale n. 1993 (successiva, quindi, al d.l. del 1991), che disciplina i casi ed i modi di esercizio del controllo preventivo di legittimita' di ccompetenza della giunta provinciale. Un potere del tutto estraneo alle funzioni che, in base all'esenco tassativo dell'art. 87 dello statuto, sono proprie del commissario del governo della provincia di Bolzano. La nota impugnata pertanto, e' lesiva delle attribuzioni che - come si e' gia' illustrato - sono riservate alla giunta provinciale dall'art. 54 dello statuto speciale Trentino -Alto Adige ai poteri di vigilanza e di controllo sugli atti dei comuni e degli altri enti locali. Il potere che il commissario, con la nota impugnata, pretende di esercitare rientra infatti nei poteri di vigilanza riservati alla giunta provinciale, nei quali, secondo l'insegnamento di codesta eccellentissima Corte (da ultima setenza n. 228/1993), rientrando anche i poteri ispettivi. Se, come dice l'art. 4, primo comma, del citato decreto legislativo n. 266/1992, nelle materie di competenza provinciale la legge non puo' attribuire ad organi statali funzioni amministrative, "comprese quelle di vigilanza" diverse da quelle spettanti allo Stato in base allo statuto od alle norme di attuazione, meno che mai tali funzioni il commissario del governo se le puo' attribuire con una circolare. Ne', osserviamo da ultimo e per scrupolo difensivo, si potrebbe sostenere che la nota commissariale impugnata non sia lesiva delle attribuzioni provinciali e che il potere di vigilanza del commissario non comprimerebbe quello spettante in base allo statuto alla giunta provinciale, perche' il potere del commissario semplicemente si aggiungerebbe al quello della giunta (cosi' come la conseguente ipotesi di controllo preventivo di legittimita' effettuata dalla giunta su richiesta del commissario si aggiungerebbe a quelle gia' previste e disciplinate dagli artt. 51 e segg. della legge regionale Trentino-Alto Adige n. 1/1993). Un simile argomento non avrebbe infatti alcun fondamento, come gia' rilevato da codesta eccellentissima Corte (sent. n. 228/1993) la quale gia' in una precedente e per piu' aspetti analoga controversia ha affermato che, in mancanza di una specifica ed espressa previsione dello statuto e delle norme d'attuazione, e' lesivo delle competenze provinciali ogni controllo di organi statali sugli atti e sugli organi delle U.S.L. della provincia di Bolzano che sia "aggiuntivo" rispetto a quello che lo statuto riserva alla provincia autonoma ricorrente.
P. Q. M. Voglia l'eccellentissima Corte costituzionale, in accoglimento del presente ricorso, dichiarare che non spetta al commissario del governo per provincia di Bolzano esercitare i poteri attribuiti ai prefetti dall'art. 15 del d.l. 14 maggio 1991, n. 152 (convertito in legge 12 luglio 1991, n. 203), secondo quanto da esso commissario invece affermato con la nota prot. n. 022255 del 14 aprile 1993; e per l'effetto annullare la nota commissariale suddetta. Roma, addi' 17 giugno 1993. Prof. avv. Sergio PANUNZIO - Prof. avv. Roland RIZ 93C0714