N. 315 SENTENZA 5 - 15 luglio 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Istruzione pubblica - Personale docente - Immissione in ruolo, a seguito di concorsi, di supplenti ammessi ai concorsi stessi in base al servizio prestato nelle istituzioni scolastiche italiane all'estero - Possibilita' di continuare, dopo la nomina, a prestare servizio all'estero, prevista solo per i vincitori di concorsi per titoli e non, invece, ingiustificatamente, per i vincitori di concorsi per titoli ed esami - Violazione dei principi di eguaglianza e di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Illegittimita' costituzionale parziale. (D.-L. 6 novembre 1989, n. 357, convertito in legge 27 dicembre 1989, n. 417, art. 2, ventitreesimo comma, in relazione alla legge 25 agosto 1982, n. 604, art. 18). (Cost., artt. 3 e 97).(GU n.30 del 21-7-1993 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: dott. Francesco GRECO, prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo
SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO,
avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott.
Renato GRANATA, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI,
prof. Fernando SANTOSUOSSO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 23,
del decreto-legge 6 novembre 1989, n. 357, convertito, con
modificazioni, nella legge 27 dicembre 1989, n. 417 (Norme in materia
di reclutamento del personale della scuola), promosso con ordinanza
emessa il 22 settembre 1992 dal Consiglio di Stato sul ricorso
proposto da Melis Maria Grazia contro il Provveditorato agli Studi di
Bergamo ed altri, iscritta al n. 784 del registro ordinanze 1992 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 54, prima
serie speciale, dell'anno 1992;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 31 marzo 1993 il Giudice
relatore Francesco Guizzi;
Ritenuto in fatto
1. - Melis Maria Grazia, maestra della scuola elementare, dopo
aver prestato, a partire dall'anno scolastico 1985-86,
ininterrottamente servizio non di ruolo, quale supplente, nei corsi
scolastici disciplinati dalla legge 3 marzo 1971, n. 153 (Iniziative
scolastiche, di assistenza scolastica e di formazione e
perfezionamento professionali da attuare all'estero a favore dei
lavoratori italiani e loro congiunti), attivati nella circoscrizione
consolare di Friburgo e Stoccarda, partecipava a entrambi i concorsi
("per titoli ed esami" e "per soli titoli") per l'accesso ai ruoli
del personale docente, facendo valere, nei sensi indicati dal bando,
il servizio all'estero.
Risultata vincitrice del concorso "per titoli ed esami", era
nominata dal Provveditore agli studi di Bergamo, con decreto del 5
settembre 1991, n. 6537/B4, nel ruolo magistrale, e le veniva
assegnata la sede del plesso di Martinengo S. Famiglia. La Melis,
aspirante al beneficio della permanenza all'estero, ne faceva
richiesta all'autorita' scolastica competente, la quale rigettava la
richiesta, disponendo l'assunzione del servizio in Italia a partire
dall' 1 settembre 1992. In conformita' con la nota del Ministero
degli affari esteri n. 120/273 del 6 febbraio 1992 che nega ai
vincitori del concorso "per titoli ed esami" l'applicabilita' del
beneficio ex art. 18 della legge 25 agosto 1982, n. 604 (Revisione
della disciplina sulla destinazione del personale di ruolo dello
Stato alle istituzioni scolastiche e culturali italiane funzionanti
all'estero nonche' ai connessi servizi del ministero degli affari
esteri), richiamato dall'art. 2, comma 23, del decreto-legge 6
novembre 1989, n. 357, convertito, con modificazioni, nella legge 27
dicembre 1989, n. 417 (Norme in materia di reclutamento del personale
della scuola).
La Melis proponeva impugnativa davanti al TAR del Lazio - che
respingeva la domanda incidentale di sospensione - e,
successivamente, per la disattesa richiesta cautelare, innanzi al
Consiglio di Stato, prospettando un vizio del provvedimento (per
falsa applicazione della legge ordinaria) e, in subordine, eccependo
l'illegittimita' costituzionale della norma applicata
dall'Amministrazione.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, aderendo alla
eccezione della parte, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 97
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 23, del decreto-legge 6 novembre 1989, n. 357,
convertito, con modificazioni, nella legge 27 dicembre 1989, n. 417,
nella parte in cui non prevede l'estensione del beneficio di cui
all'art. 18, legge 25 agosto 1982, n. 604, anche ai docenti, nominati
in ruolo a seguito di concorsi per titoli ed esami, in servizio
presso le istituzioni scolastiche italiane all'estero all'atto del
conferimento della nomina, allorche' tale servizio abbia costituito
titolo oggetto di valutazione.
2. - Ha premesso il Consiglio di Stato che la formulazione
letterale dell'art. 2, comma 23, del decreto-legge n. 357 del 1989
(convertito, con modificazioni, nella legge n. 417 del 1989) limita
l'applicazione "del beneficio del servizio all'estero", disciplinato
dall'art. 18 della legge n. 604 del 1982, esclusivamente nei
confronti di coloro che siano stati immessi in ruolo mediante il
concorso "per soli titoli" (e che si trovino in servizio all'estero,
in qualita' di supplenti, al momento della nomina). La disposizione,
quindi, rileva in danno di coloro che siano stati immessi in ruolo a
seguito del superamento del concorso "per titoli ed esami".
Ha osservato l'autorita' remittente che il decreto-legge n. 357
del 1989 (convertito nella legge n. 417 del 1989) non contiene una
normativa speciale avente contenuto riparatorio e, pertanto, non
disciplina l'immissione in ruolo di determinate categorie di
personale docente attraverso l'inserimento delle stesse in
graduatorie ad esaurimento. Viceversa, e' normativa che regola ex
novo la materia del reclutamento del personale della scuola
attraverso due distinti ed equivalenti tipi di procedimenti
concorsuali: il concorso "per titoli ed esami" e il concorso "per
soli titoli". Un sistema noto come quello del "doppio binario".
Il vecchio concorso, quello cosiddetto "ordinario", corrisponde
all'attuale concorso "per titoli ed esami". Ma tale procedura immette
il personale docente nella misura del 50% dei posti disponibili,
mentre l'altra meta' e' assegnata attraverso il concorso "per soli
titoli".
Non v'e', dunque, alcuna ragione - prosegue l'ordinanza del
giudice a quo - che possa giustificare una "cosi' pesante
discriminazione" ai danni di coloro che vengono immessi in ruolo
mediante il concorso "per titoli ed esami" rispetto agli altri che,
non solo ricevono l'inquadramento in ruolo senza essere sottoposti ad
alcuna prova d'esame, ma possono chiedere di beneficiare della
permanenza all'estero ai sensi dell'art. 18 della legge n. 604 del
1982. Cio' che e' negato a coloro i quali hanno il merito di aver
superato la difficile prova selettiva del concorso "per titoli ed
esami" e' invece accordato, secondo il remittente, a chi e' stato
immesso in ruolo attraverso un concorso "per soli titoli".
Tanto piu', osserva il Consiglio di Stato, che il servizio non di
ruolo prestato nelle istituzioni scolastiche italiane all'estero
costituisce titolo di valutazione in tutti e due i tipi di concorso
(art. 2, comma 10, lett. b). Non si vede, quindi, per quale ragione
tale servizio non debba ritenersi valido per attribuire i benefici di
cui all'art. 18 della citata legge n. 604 anche a coloro che sono
stati immessi in ruolo, con particolare merito, sulla base di un
concorso "per titoli ed esami". Di qui, l'illegittimita' della
disposizione per violazione degli art. 3 e 97 della Costituzione.
3. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha
chiesto la declaratoria di inammissibilita' della questione, in
quanto volta a provocare una pronunzia additiva "non logicamente
necessitata" e, nel merito, il rigetto per infondatezza.
Premette l'Avvocatura che l'art. 2, comma 10, del decreto-legge n.
357 del 1989, citato, stabilisce per l'ammissione ai concorsi "per
soli titoli":
a) il superamento delle prove di un precedente concorso per
titoli ed esami o di precedenti esami, anche a soli fini abilitativi,
in relazione alla medesima classe di concorso;
b) un servizio di insegnamento negli istituti e nelle scuole
statali, ivi comprese le istituzioni scolastiche italiane all'estero,
di almeno 360 giorni (anche non continuativi) nel triennio
precedente.
Dall'analisi di questi requisiti si evince, ad avviso
dell'Avvocatura, che e' del tutto fallace il ragionamento contenuto
nell'ordinanza di remissione, fondato sul presupposto secondo cui i
docenti nominati in base al "concorso per soli titoli" non sarebbero
stati mai sottoposti ad alcuna prova di esame. Al contrario, per tali
docenti e' necessario che l'accertamento del merito sia avvenuto in
epoca antecedente a quella del "concorso per soli titoli".
Del pari erroneo e', per l'Avvocatura, l'altro ragionamento
contenuto nell'ordinanza del Consiglio di Stato, quando afferma la
necessita' del servizio all'estero per il concorso basato su "titoli
ed esami": l'ammissione a detto concorso non e' subordinata ad alcuna
pregressa prestazione di servizio nella scuola. Ne' in Italia, ne'
all'estero.
Ne consegue che la previsione dell'art. 2, comma 23, del citato
decreto-legge, che consente la permanenza all'estero per coloro i
quali abbiano maturato il requisito del servizio nelle istituzioni
scolastiche italiane oltre confine (e che siano in servizio presso le
stesse istituzioni all'atto del conferimento della nomina), e'
ispirata da una scelta razionale volta a garantire l'efficiente
organizzazione e la continuita' didattica nelle scuole italiane
all'estero. Il precedente servizio, effettuato per almeno 360 giorni,
determinerebbe infatti l'acquisizione di un bagaglio di esperienze e
di conoscenze fondamentali per l'espletamento dell'attivita' di
docente nelle scuole estere.
Il servizio, comunque prestato, costituirebbe anche titolo
valutabile nell'altro tipo di concorso (quello "per titoli ed esami")
ma si tratterebbe di cosa diversa, e soltanto di una eventualita',
assicurando un punteggio da assegnare ai fini dell'ordine di
graduatoria. Non costituirebbe una necessita' richiesta per il
superamento di questo tipo di concorso.
Tanto, conclude la difesa erariale, rende ragionevole, e
pienamente giustificato, il diverso rilievo che il legislatore, nella
sua discrezionalita', ha attribuito al medesimo servizio ai fini
della permanenza all'estero.
Considerato in diritto
1. - Viene all'esame della Corte la questione di legittimita'
costituzionale, sollevata in relazione agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, dell'art. 2, comma 23, del decreto-legge 6 novembre
1989, n. 357, convertito, con modificazioni, nella legge 27 dicembre
1989, n. 417, in quanto non prevede l'estensione del beneficio della
permanenza all'estero, stabilito dall'art. 18 della legge 25 agosto
1982, n. 604, a favore dei docenti nominati in ruolo a seguito di
"concorsi per titoli", anche ai docenti vincitori di "concorsi per
titoli ed esami", parimenti in servizio presso le istituzioni
scolastiche italiane all'estero all'atto del conferimento della
nomina, allorche' tale servizio abbia costituito titolo oggetto di
valutazione.
2. - La questione e' fondata.
Nell'ambito di una progressiva revisione della disciplina del
trattamento del personale docente delle istituzioni scolastiche e
culturali italiane all'estero, il legislatore ha perseguito
chiaramente gli obiettivi della professionalita' del reclutamento e
della temporaneita' della permanenza oltre confine. Revisione che si
e' realizzata attraverso i seguenti "passaggi legislativi" che, qui,
mette conto indicare.
Se l'art. 14 del regio-decreto 12 febbraio 1940, n. 740 (Testo
unico delle norme legislative sulle scuole italiane all'estero),
consentiva al Ministro per gli Affari esteri, "previo giudizio
d'idoneita' in base ai titoli presentati e a un'eventuale prova
orale", di scegliere i direttori e gli insegnanti delle scuole, fra
il personale di ruolo, l'art. 19 dello stesso testo dava il potere al
Ministro dell'educazione nazionale, per i posti che non si fossero
potuti conferire a termine del medesimo art. 14, di provvedere
"mediante assunzione di personale provvisorio o supplente ovvero
mediante concorso".
Successivamente, l'art. 1 del d.P.R. 23 gennaio 1967, n. 215,
stabiliva per gli aspiranti alla "destinazione all'estero", in
aggiunta all'esame dei titoli, l'obbligatorieta' della prova orale
("colloquio") davanti a una Commissione presieduta da un direttore
generale del Ministero della pubblica istruzione. Il personale da
destinare all'estero poteva, inoltre, essere chiamato a frequentare
corsi di "informazione ed orientamento" (art. 3), mentre veniva
fissato anche un limite alla permanenza all'estero, stabilendosi che
non potesse avere durata superiore a quattordici anni (art. 5).
L'art. 9 della legge 3 marzo 1971, n. 153 (Iniziative scolastiche,
di assistenza scolastica e di formazione e perfezionamento
professionali da attuare all'estero a favore dei lavoratori italiani
e loro congiunti), elencava i requisiti di professionalita' per i
docenti non di ruolo, stabilendo che, qualora non fosse stato
"possibile od opportuno" utilizzare il personale insegnante di ruolo,
il Ministero degli affari esteri avesse "la facolta' di assumere
insegnanti incaricati o supplenti scelti tra coloro che (fossero) in
possesso del prescritto titolo di studio od (avessero) comprovata
esperienza specifica.. e conoscenza della lingua locale o almeno di
una delle principali lingue straniere".
Qualche anno dopo, la legge 26 maggio 1975, n. 327 (Stato
giuridico del personale non di ruolo, docente e non docente, in
servizio nelle istituzioni scolastiche e culturali all'estero),
regolava dettagliatamente il conferimento degli incarichi di
insegnamento all'estero quando non fosse "possibile ed opportuno
destinare.personale di ruolo" ai sensi delle precedenti disposizioni.
Innanzitutto, limitando la durata e attribuendo l'incarico per
singoli anni; poi, selezionando gli incaricati mediante una
graduatoria rigidamente disciplinata; e, dunque, cosi' limitando
fortemente il potere discrezionale dell'autorita' competente,
individuata nella struttura diplomatica del luogo. Alla quale
residuava, con qualche discrezionalita', solo il conferimento delle
supplenze per la sostituzione dei docenti di ruolo o di quelli
incaricati.
Infine, la legge 25 agosto 1982, n. 604, ribadiva che il personale
da assegnare alle istituzioni scolastiche italiane all'estero dovesse
essere scelto "esclusivamente tra il personale di ruolo" (art. 1) con
destinazione secondo piani triennali, previo accertamento della
professionalita' degli aspiranti effettuato da speciali commissioni
giudicatrici mediante "esami integrati dalla valutazione dei titoli
professionali e culturali": esami che avrebbero compreso una o piu'
prove scritte e un colloquio. La permanenza all'estero del personale
veniva, con trascurabili eccezioni, ulteriormente ristretta al
massimo di 7 anni scolastici (art. 7).
La legge dettava inoltre una minuziosa regolamentazione per la
"sistemazione del personale docente in servizio non di ruolo
all'estero" (artt. 8-20) e per la "eliminazione delle cause che
producevano precariato nelle istituzioni scolastiche e culturali
all'estero" (artt. 21-35). Conseguentemente, si sopprimevano gli
incarichi di ogni tipo (art. 21) e si vietava l'assunzione di nuovo
personale precario (art. 22).
Con riguardo al precariato esistente veniva emanata una complessa
disciplina, cosi' articolata:
a) immissione in ruolo di tutti gli insegnanti incaricati a
tempo indeterminato in servizio nel corso dell'anno scolastico
1980-81 e, comunque, fino al 9 settembre 1981;
b) rientro volontario in Italia di detto personale sino al
compimento del sesto anno della immissione in ruolo, sulla base di
scaglioni periodici e, obbligatoriamente, sulla base di graduatoria,
al compimento del settimo anno (salvo proroga ministeriale per non
oltre due anni) a partire da coloro che avevano maggiore anzianita'
di servizio;
c) possibilita' d'un ulteriore trattenimento in servizio (anni
cinque) per il conseguimento del trattamento minimo di pensione
subordinato alla presentazione della domanda di collocamento a
riposo.
3. - Tale normativa di favore e' stata estesa, dalla norma
impugnata, a tutti gli insegnanti che, nel frattempo, erano stati
nominati in ruolo a seguito dell'espletamento di "concorsi per soli
titoli", qualora vi fossero stati ammessi "in base al servizio
prestato nelle istituzioni scolastiche italiane all'estero" e purche'
fossero stati ancora "in servizio presso le predette istituzioni
all'atto del conferimento della nomina" (art. 2, comma 23, del
decreto legge 6 novembre 1989, n. 357, convertito nella legge 27
dicembre 1989, n. 417). Onde la doglianza della ricorrente nel
giudizio a quo, condivisa dal Consiglio di Stato remittente, che ha
sollevato la questione di legittimita' costituzionale dell'articolo
2, comma 23, citato, in quanto non prevede l'estensione del beneficio
della permanenza all'estero anche a favore della categoria cui
appartiene l'insegnante ricorrente.
La limitazione della disciplina di favore, fra quanti prestavano
servizio nelle istituzioni scolastiche italiane all'estero, agli
insegnanti vincitori del "concorso per soli titoli" e non anche ai
vincitori del "concorso per titoli ed esami" costituisce, infatti,
una palese irrazionalita' priva di ogni giustificazione.
La situazione di precariato in atto riguarda sia i vincitori del
primo che del secondo tipo di concorso; l'immissione nei ruoli per le
due categorie di insegnanti ha comunque consentito la valutazione del
requisito di docente all'estero (anche se per la prima categoria la
valutazione dei titoli ha avuto rilievo esclusivo e per la seconda ha
costituito solo un punteggio ulteriore rispetto all'esame).
Non si comprende, allora, la ragione del sacrificio delle
posizioni di chi si e' reso meritevole dell'immissione nei ruoli,
sottoponendosi alla dura selezione delle prove d'un concorso per
esami in modo da poter esprimere le proprie capacita', cosi'
consentendo alla commissione giudicatrice di individuarle e
apprezzarle pienamente. Tanto piu' che l'evoluzione della disciplina
legislativa per la selezione degli insegnanti italiani all'estero ha,
con tutta evidenza, valorizzato professionalita' e competenza,
eliminando pressoche' del tutto i poteri meramente discrezionali
dell'autorita' amministrativa preposta al settore.
Questa Corte ha gia' affermato che "e' certamente piu' qualificata
la posizione di chi abbia ottenuto l'abilitazione all'insegnamento.
sulla base di prove di esami a carattere selettivo rispetto a coloro
che l'abbiano ottenuta in seguito alla partecipazione a corsi
abilitanti o a esami speciali" e che tanto, "oltre ad essere
ingiustificatamente discriminatorio, viola altresi', come denunciato,
anche il principio del buon andamento, perche' tende a privilegiare
personale che non si sia qualificato in prove di carattere selettivo"
(sent. n. 690 del 1988). Del resto, "piu' esigenti garanzie di
merito" erano state precedentemente affermate nella sentenza n. 249
del 1986.
Questa Corte intende ribadire tale orientamento, si' che dichiara
l'illegittimita' della norma impugnata la' dove non equipara - nella
pregressa identita' di posizione di precariato - chi ha piu' meriti
professionali rispetto a chi ne ha di meno. Non puo' infatti la mera
anzianita' d'insegnamento assumersi come prevalente e, quel che piu'
conta, quale unico parametro per la selezione del personale
nell'ambito dei pubblici uffici.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara la illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 23,
del decreto-legge 6 novembre 1989, n. 357 (Norme in materia di
reclutamento del personale della scuola), convertito, con
modificazioni, nella legge 27 dicembre 1989, n. 417, nella parte in
cui non prevede che si applichi il disposto dell'art. 18 della legge
25 agosto 1982, n. 604 (Revisione della disciplina in materia di
reclutamento del personale della scuola) anche ai docenti nominati in
ruolo a seguito dell'espletamento di concorsi per titoli ed esami,
qualora abbiano fatto valere il servizio prestato nelle istituzioni
scolastiche italiane all'estero.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 luglio 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: GUIZZI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 15 luglio 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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