N. 323 SENTENZA 11 giugno - 21 luglio 1993
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Locazione di immobili urbani - Uso abitativo - Finita locazione - Stipulazione dei c.d. patti in deroga - Modalita' - Prevista obbligatoria assistenza delle organizzazioni dei proprietari e dei conduttori - Irragionevole imposizione di onerose prestazioni ai cittadini con ingiusta diminuzione della capacita' di agire a tutela dei propri diritti - Difetto di rilevanza - Inammissibilita' della questione. (D.-L. 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, in legge 8 agosto 1992, n. 359, art. 11, secondo comma). (Cost., artt. 3, 18, 23 e 24). Locazione di immobili urbani - Uso abitativo - Proroga biennale del contratto - Operativita' anche in assenza di trattative per la stipulazione di un nuovo contratto - Disparita' di trattamento tra contratti con scadenza anteriore al 14 agosto 1992 e quelli con scadenza successiva - Irragionevole compressione dei diritti di difesa e di proprieta' - Esclusione - Riconoscimento del diritto di recesso del locatore, anche in costanza di proroga, in caso di comprovata necessita' - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. (D.-L. 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, in legge 8 agosto 1992, n. 359, art. 11, comma 2-bis). (Cost., artt. 3, 24 e 42). Locazione di immobili urbani - Uso abitativo - Proroga biennale del contratto - Esercizio del diritto di recesso del locatore - Omessa previsione di una specifica procedura - Compressione del diritto di difesa - Esclusione - Non fondatezza. (D.-L. 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, in legge 8 agosto 1992, n. 359, art. 11, comma 2-bis). (Cost., art. 24, primo comma).(GU n.31 del 28-7-1993 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, prof. Gabriele PESCATORE, avv.
Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI,
prof. Fernando SANTOSUOSSO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 11, secondo
comma e secondo comma- bis, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333
(Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica),
convertito in legge, con modificazioni, con la legge 8 agosto 1992,
n. 359, promossi con ordinanze emesse il 18 novembre 1992 dal Pretore
di Salerno, il 9 e 22 dicembre 1992 dal Pretore di Roma, il 21
dicembre 1992 dal Pretore di Bologna ed il 24 novembre 1992 dal Pre-
tore di Busto Arsizio, sezione distaccata di Saronno, rispettivamente
iscritte al n. 796 del registro ordinanze 1992 e ai nn. 30, 56, 74 e
152 del registro ordinanze 1993 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica nn. 1, 5, 8, 9 e 15, prima serie speciale, dell'anno
1993. Visti gli atti di costituzione di Graziella Buoni o Del Buono,
di Teresa Ferratini Volpe e di Rosalba Simonini nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Visto l'atto di intervento depositato dalla Confederazione
italiana della proprieta' edilizia;
Udito nell'udienza pubblica del 25 maggio 1993 il Giudice relatore
Cesare Mirabelli;
Uditi gli avvocati Valerio Onida e Ugo Pansolli per Graziella
Buoni o Del Buono, l'avvocato Valerio Onida per Teresa Ferratini
Volpe e Rosalba Simonini e l'avvocato dello Stato Sergio Laporta per
il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - I Pretori di Salerno (con ordinanza emessa il 18 novembre
1992), di Roma (con due ordinanze rispettivamente del 9 dicembre 1992
e del 22 dicembre 1992), di Bologna (con ordinanza emessa il 21
dicembre 1992) e di Busto Arsizio, sezione distaccata di Saronno (con
ordinanza del 24 novembre 1992), in altrettanti giudizi di convalida
di licenza o di sfratto per finita locazione per contratti con
scadenza successiva al 14 agosto 1992, hanno sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 24 e 42 della Costituzione, questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 11, comma 2- bis, del decreto-
legge 11 luglio 1992, n. 333 (Misure urgenti per il risanamento della
finanza pubblica), convertito in legge, con modificazioni, con la
legge 8 agosto 1992, n. 359.
I giudici rimettenti prospettano l'illegittimita' della norma
nella sua interezza, ovvero nella parte in cui dispone la proroga del
contratto, senza che sia consentito di recedere dal rapporto, anche
se il locatore ha l'esigenza di riottenere la disponibilita'
dell'immobile per la necessita' di adibirlo ad uso proprio o di
familiari, ovvero per uno dei motivi indicati dagli artt. 29 e 59
della legge 27 luglio 1978, n. 392.
E' stata inoltre sollevata questione di legittimita'
costituzionale della medesima disposizione per la mancata previsione
di una speciale procedura per il rilascio dell'immobile, in caso di
esercizio del diritto di recesso da parte del locatore.
La norma denunciata stabilisce, per le locazioni in corso e con
scadenza successiva all'entrata in vigore della legge di conversione
del decreto-legge, la proroga di diritto del contratto per due anni,
nel caso in cui "le parti non concordino sulla determinazione del
canone".
Tutte le ordinanze di rimessione muovono dalla premessa che la
proroga operi in modo automatico, se le parti non hanno raggiunto
l'accordo sul canone, e che il mero rifiuto di trattare da parte del
proprietario, a prescindere dalle relative motivazioni, sia
equiparato al mancato accordo.
In particolare:
a) il Pretore di Salerno ritiene che la norma denunciata
comporti una sostanziale riedizione del regime vincolistico e
determini una indiscriminata compressione del diritto di proprieta'.
Sarebbe violato l'art. 3 della Costituzione, perche' la generalizzata
ed indifferenziata proroga delle locazioni non sarebbe adeguata alla
diversita' delle concrete situazioni personali ed economiche dei
singoli locatori ed all'equilibrio degli interessi tra le parti. Ad
avviso del giudice rimettente l'art. 11, comma 2-bis, del decreto-
legge n. 333 del 1992 contrasta anche con l'art. 42, secondo comma,
della Costituzione, in quanto penalizzerebbe soltanto il locatore,
sul quale addossa il peso (non prevedibile al momento della
stipulazione del contratto secondo il regime della legge n. 392 del
1978) di tensioni connesse al mutamento legislativo, rendendo
impossibile sottrarsi alla proroga del contratto anche in presenza di
situazioni (quale l'esigenza di destinare l'immobile ad abitazione
propria) che giustificherebbero il rifiuto del locatore alla stipula
di un nuovo accordo;
b) il Pretore di Roma (R.O. n. 30 del 1993) dubita della
legittimita' costituzionale dell'art. 11, comma 2-bis, del decreto-
legge n. 333 del 1992, ma solo nella parte in cui questa disposizione
esclude il diritto di recesso del locatore alla scadenza del
contratto ovvero nel corso della proroga biennale, se ha la
necessita' di adibire l'immobile agli usi o di effettuare sullo
stesso le opere previsti, rispettivamente, dagli artt. 29 e 59 della
legge n. 392 del 1978.
Il giudice rimettente ritiene che la proroga, in se', non
contrasta con alcun parametro costituzionale, essendo diretta ad
assicurare il graduale passaggio dal regime dell'equo canone a quello
della liberta' contrattuale nella determinazione del corrispettivo
per le locazioni abitative. Ricorda, tuttavia, che anche nel sistema
vincolistico la composizione degli interessi contrapposti teneva
conto della necessita' del locatore, considerata causa di cessazione
della proroga legale. La norma denunciata, non prevedendo la
necessita' del locatore quale causa di esclusione della proroga o di
recesso dal contratto, comprimerebbe il diritto di proprieta', in
contrasto con l'art. 42 della Costituzione; violerebbe inoltre il
diritto di difesa, garantito dall'art. 24 della Costituzione, essendo
impossibile per il locatore far valere in giudizio le sue esigenze di
vita e di lavoro, socialmente apprezzabili e meritevoli di
riconoscimento e di tutela;
c) il Pretore di Roma, con altra ordinanza, emessa il 22
dicembre 1992 (R.O. n. 56 del 1993), ritiene manifestatamente
infondate le questioni di legittimita' costituzionale prospettate in
riferimento agli artt. 3 e 41 della Costituzione, ma solleva il
dubbio invocando l'art. 42 della Costituzione. A suo avviso la
disposizione denunciata si risolverebbe in un irrazionale ripristino
del regime vincolistico. In proposito richiama la giurisprudenza
costituzionale, secondo la quale la disciplina vincolistica e'
compatibile con l'assetto costituzionale del diritto di proprieta'
solo in quanto abbia carattere straordinario e temporaneo (sentenza
n. 108 del 1986). La disciplina transitoria prevista dalla legge n.
392 del 1978 avrebbe gia' soddisfatto le esigenze collegate al
passaggio ad un regime definitivo, sicche' neppure la transizione al
"regime libero" consentirebbe ulteriori compressioni del diritto di
proprieta';
d) il Pretore di Bologna solleva la questione in riferimento
agli artt. 24, primo comma, e 42, secondo comma, della Costituzione,
prospettando il dubbio della legittimita' costituzionale della norma
nella parte in cui essa non prevede il diritto, per il locatore che
ha necessita' di disporre dell'immobile per adibirlo ad abitazione
propria, di recedere dal rapporto alla scadenza del contratto ovvero
nel corso della proroga legale, e nella parte in cui non introduce,
in caso di esercizio del diritto di recesso da parte del locatore,
una procedura per il rilascio dell'immobile.
Ad avviso del giudice rimettente la proroga, in se', non contrasta
con alcuna disposizione costituzionale, in quanto la liberalizzazione
dei canoni di locazione, che ispira la nuova legge, non puo' essere
resa operante senza predisporre con indispensabile gradualita' una
soluzione tecnica per il passaggio al nuovo sistema. Ma gia' nel re-
gime vincolistico l'istituto della necessita' come causa di
cessazione della proroga legale ha assunto carattere strumentale per
la composizione dei contrapposti interessi, prevalendo quelli dei
conduttori, che rimangono tuttavia sacrificati di fronte all'esigenza
del locatore-proprietario di ottenere la disponibilita' dell'immobile
in caso di necessita'.
L'impossibilita' per il locatore di invocare, appunto, situazioni
di necessita' personale per escludere o fare cessare la proroga
determinerebbe il contrasto con l'art. 42, secondo comma, della
Costituzione.
Alla ingiustificata compressione del diritto di proprieta' si
aggiungerebbe l'ulteriore anomalia dell'assenza di una specifica
procedura per disciplinare l'esercizio del recesso da parte del
locatore; ne deriverebbe una violazione dell'art. 24, primo comma,
della Costituzione, perche', ad avviso del Pretore, sarebbe
impossibile per il proprietario-locatore fare valere in concreto il
suo diritto;
e) il Pretore di Busto Arsizio, sezione distaccata di Saronno,
solleva il dubbio di legittimita' costituzionale con riferimento agli
artt. 3 e 42, secondo comma, della Costituzione. La protrazione ex
lege della durata della locazione determinerebbe una sostanziale
riedizione del regime vincolistico, tale da comprimere
irrazionalmente il diritto di proprieta' e da creare una non
giustificata disparita' di trattamento tra locatori, a seconda che la
scadenza del contratto sia anteriore o successiva al 14 agosto 1992.
2. - Il Pretore di Busto Arsizio, sezione distaccata di Saronno,
ha sollevato inoltre, con la medesima ordinanza, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 11, secondo comma, del decreto-
legge n. 333 del 1992. Questa disposizione, subordinando la validita'
dei patti in deroga alla loro stipulazione con l'assistenza delle
organizzazioni di categoria maggiormente rappresentative a livello
nazionale, ad avviso del Pretore violerebbe l'art. 18 della
Costituzione ed il principio di liberta' di associazione,
costringendo, anche solo di fatto, le parti del contratto ad
iscriversi a particolari organizzazioni. Inoltre, in contrasto con
gli artt. 3 e 23 della Costituzione, la norma imporrebbe una
prestazione onerosa a carico di alcune categorie di cittadini, mentre
l'implicita sanzione di invalidita' dei patti conclusi senza la
prevista assistenza darebbe luogo ad una incapacita' di agire a
tutela dei propri diritti, in violazione dell'art. 24, primo comma,
della Costituzione.
3. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, col patrocinio
dell'Avvocatura generale dello Stato, e' intervenuto in ciascuno dei
giudizi promossi con le ordinanze sopra indicate, chiedendo che le
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 11, comma 2-bis,
del decreto-legge n. 333 del 1992 siano dichiarate inammissibili o,
comunque, infondate e che la questione di legittimita' costituzionale
del secondo comma del medesimo art. 11 sia dichiarata inammissibile
per irrilevanza. L'Avvocatura osserva, quanto alla proroga, che la
legge tende a favorire una graduale deregolamentazione della materia
delle locazioni, attraverso un equo e ragionevole bilanciamento degli
interessi delle parti, incentivando la stipula di accordi in deroga.
Il conduttore otterrebbe due anni di proroga ad equo canone, ma con
la certezza di dovere lasciare la casa alla scadenza, mentre
beneficerebbe della lunga durata del rapporto, quadriennale con
obbligo di rinnovo, a seguito del contratto stipulato in deroga
all'equo canone. Parallelamente il locatore, in presenza della
possibilita' di proroga, sarebbe indotto a preferire il nuovo
contratto con lo stesso conduttore. L'Avvocatura ritiene infondata
la denuncia di violazione dell'art. 3 della Costituzione, per
asserita disparita' di trattamento, giacche' sarebbero state
incongruamente accostate dal giudice rimettente situazioni diverse.
Inoltre non condivide l'interpretazione dell'art. 11, comma 2-bis,
del decreto-legge n. 333 del 1992 offerta dalle ordinanze di
rimessione. L'Avvocatura osserva che questa disposizione introduce un
principio destinato a completare logicamente la disciplina dei patti
in deroga, delineata nel secondo comma dello stesso art. 11. Si
tratterebbe di una norma applicabile solo quando il locatore sia
disponibile a consentire un ulteriore periodo di godimento
dell'immobile da parte dell'inquilino, ma non sia stato raggiunto
l'accordo sul canone. Se questa disponibilita' sia in concreto
esclusa, non per effetto di una scelta del locatore ma per una sua
situazione di necessita', difetterebbe lo stesso presupposto per il
transito del rapporto sotto la nuova disciplina, che non potrebbe
quindi essere applicata neppure quanto alla proroga biennale. Questa
conclusione si fonda su di una interpretazione congiunta degli ultimi
due commi dell'art. 11 del decreto-legge n. 333 del 1992 e, in
particolare, sulla constatazione che allo stato di necessita' del
locatore, il quale intenda adibire l'immobile agli usi o effettuare
sullo stesso le opere di cui, rispettivamente, agli artt. 29 e 59
della legge n. 392 del 1978, e' riconosciuta l'idoneita' "a risolvere
un rapporto gia' passato in regime di deroga". Non potrebbe quindi
disconoscersi rilevanza giuridica ad un identico stato di necessita',
sia pure preesistente al momento dell'eventuale transito del rapporto
sotto il nuovo regime.
4. - Nei giudizi promossi dai Pretori di Roma (R.O. n. 30 del
1993), di Bologna (R.O. n. 74 del 1993) e di Busto Arsizio, sezione
distaccata di Saronno (R.O. n. 152 del 1993), si sono costituite,
rispettivamente, Graziella Buoni o Del Buono, Teresa Ferratini Volpe
e Rosalba Simonini, chiedendo, tutte, che sia dichiarata
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 11, comma 2-bis, del
decreto-legge n. 333 del 1992, se interpretato nel senso, fatto
proprio dai giudici rimettenti, che la proroga legale si applica non
solo se non e' stato raggiunto l'accordo sul canone ma anche quando
il locatore non intende, alla scadenza del contratto, dare nuovamente
in locazione l'immobile, o ha necessita' di disporne per uso proprio.
Le parti private ritengono peraltro che questa interpretazione sia
inesatta, perche' la proroga e' strettamente correlata al mancato
accordo sul canone e non all'esistenza di un contratto scaduto;
presuppone quindi che il locatore destini ancora a locazione
l'immobile e che non si raggiunga l'accordo sulla determinazione del
canone. La difesa di Rosalba Simonini ha anche chiesto che sia
dichiarata l'inammissibilita' o, comunque, l'infondatezza della
questione di legittimita' costituzionale del secondo comma dell'art.
11 del decreto-legge n. 333 del 1992. Osserva difatti che tra le
parti del giudizio a quo non e' intervenuto alcun accordo ne' sono
state avviate trattative per la stipulazione di un nuovo contratto.
Non essendo stata richiesta o prospettata l'esigenza di assistenza
delle organizzazioni dei proprietari e dei conduttori per la
stipulazione di patti in deroga, il Pretore non avrebbe la
necessita', ne' la possibilita', di applicare il secondo comma
dell'art. 11 per definire il giudizio.
Nel merito, comunque, la questione sarebbe infondata, perche' le
organizzazioni di categoria prestano un'assistenza tecnica anche nei
confronti dei non iscritti, senza sostituirsi alle parti. Non ne
deriverebbe alcun limite alla capacita' dei soggetti, ne' vi sarebbe
alcun rapporto tra l'eventuale invalidita' dei patti in deroga,
conclusi senza l'assistenza delle organizzazioni rappresentative
delle categorie interessate, ed il diritto alla tutela
giurisdizionale, sempre garantito.
5. - Nel giudizio promosso dal Pretore di Busto Arsizio, sezione
distaccata di Saronno, ha depositato atto d'intervento la
Confederazione italiana della proprieta' edilizia (Confedilizia),
chiedendo che sia ritenuta ammissibile la sua costituzione in
giudizio e prendendo conclusioni anche nel merito.
6. - In prossimita' dell'udienza tutte le parti private hanno
presentato memorie, nelle quali hanno ulteriormente illustrato le
tesi enunciate nei rispettivi atti di costituzione.
Considerato in diritto
1. - I Pretori di Salerno, Roma, Bologna e Busto Arsizio, sezione
distaccata di Saronno, dubitano della legittimita' costituzionale
dell'art. 11, secondo comma e secondo comma-bis, del decreto-legge 11
luglio 1992, n. 333 (convertito in legge, con modificazioni, con la
legge 8 agosto 1992, n. 359), che integra e modifica la disciplina
delle locazioni di immobili urbani dettata dalla legge 27 luglio
1978, n. 392.
L'art. 11 del decreto-legge, al primo comma (che non e' denunciato
dalle ordinanze di rimessione), esclude dall'applicazione delle norme
concernenti l'equo canone gli immobili adibiti ad uso di abitazione,
la cui ultimazione dei lavori sia successiva all'entrata in vigore
del decreto-legge; al secondo comma, della cui legittimita'
costituzionale si dubita, prevede che nei contratti di locazione
relativi agli immobili ultimati prima di tale data, stipulati o
rinnovati successivamente all'entrata in vigore della legge di
conversione, le parti possono convenire, con l'assistenza delle
organizzazioni della proprieta' edilizia e dei conduttori
maggiormente rappresentative a livello nazionale, accordi in deroga
alle norme della legge n. 392 del 1978, purche' per gli immobili ad
uso abitativo il locatore rinunzi alla facolta' di disdetta del
contratto alla prima scadenza. La facolta' del locatore di diniego
della rinnovazione del contratto resta salva quando ricorrano le
circostanze previste, rispettivamente, dagli artt. 29 e 59 della
legge n. 392 del 1978. Queste circostanze comprendono il caso del
locatore che intende adibire l'immobile ad abitazione propria o del
coniuge o dei parenti entro il secondo grado in linea retta (art. 29,
primo comma, lettera a), della legge n. 392 del 1978).
Il comma 2- bis dell'art. 11, inserito in sede di conversione del
decreto-legge n. 333 del 1992, prevede inoltre che, se alla prima
scadenza del contratto, successiva alla data di entrata in vigore
della legge di conversione, le parti non concordino sulla
determinazione del canone, il contratto stesso e' prorogato di
diritto per due anni.
Le cinque ordinanze - emesse nel corso di giudizi per la convalida
di licenza o di sfratto per finita locazione promossi da proprietari
che non intendevano rinnovare il contratto neanche stipulando patti
in deroga - investono la proroga biennale della locazione (comma 2-
bis dell'art. 11 del decreto-legge n. 333 del 1992). Le disposizioni
indicate quale parametro di valutazione della legittimita'
costituzionale sono l'art. 42 (per tutte le ordinanze di rimessione);
l'art. 24 (per i Pretori di Roma, di Bologna e di Busto Arsizio) e
l'art. 3 della Costituzione (per i Pretori di Salerno e di Busto
Arsizio).
Il Pretore di Busto Arsizio ha anche sollevato questione di
legittimita' costituzionale della disciplina dei patti in deroga e,
piu' precisamente, ha denunciato la norma che prevede l'assistenza,
considerata necessaria, delle organizzazioni della proprieta'
edilizia e dei conduttori per la stipulazione di tali patti (secondo
comma dello stesso art. 11). Quale parametro di valutazione della
legittimita' costituzionale il Pretore indica gli artt. 18, primo
comma, 3, 23 e 24 della Costituzione.
2. - Tutti i giudizi prospettano questioni identiche o connesse,
concernenti le stesse disposizioni legislative. Possono essere
pertanto riuniti e decisi con unica sentenza.
3. - Preliminarmente deve essere dichiarata l'irricevibilita'
dell'atto di intervento depositato dalla Confederazione italiana
della proprieta' edilizia. Difatti l'ordinanza di rimessione del Pre-
tore di Busto Arsizio, sezione distaccata di Saronno, e' stata
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica del 7 aprile
1993, mentre l'atto di intervento e' stato depositato il successivo
12 maggio, quindi oltre il termine previsto dall'art. 25 della legge
11 marzo 1953, n. 87 e dall'art. 3 delle norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale. L'atto, dal quale
dovrebbero essere desunti gli elementi che si assume comprovino
l'ammissibilita' dell'intervento nonostante la Confederazione non sia
parte del giudizio di merito, non puo' pertanto essere preso in
considerazione.
4. - Esaminando per prima la questione di legittimita'
costituzionale relativa al secondo comma dell'art. 11 del decreto-
legge n. 333 del 1992, nella parte in cui questa disposizione prevede
l'assistenza delle organizzazioni della proprieta' edilizia e dei
conduttori per la stipulazione di accordi in deroga, deve essere
anzitutto valutata l'eccezione di irrilevanza, proposta
dall'Avvocatura dello Stato e dalla parte privata.
L'eccezione e' fondata. Oggetto del giudizio dinanzi al Pretore e'
esclusivamente la finita locazione e la contestata proroga della
stessa. Il giudizio di merito non verte sulla stipulazione, o sulle
modalita' di stipulazione, di patti in deroga, sicche' la norma
denunciata rimane estranea all'oggetto del giudizio: essa e' stata
richiamata solo per un'ipotesi astratta. Manca quindi il nesso di
pregiudizialita' tra la soluzione della questione di legittimita'
costituzionale e la decisione del giudizio principale. Ne segue che
la questione sollevata dal Pretore di Busto Arsizio, con riferimento
al secondo comma dell'art. 11 del decreto-legge n. 333 del 1992, e'
irrilevante e deve essere dichiarata inammissibile.
5. - Le altre questioni concernono la proroga biennale dei
contratti di locazione. I giudici rimettenti denunciano, con vario
sviluppo argomentativo, l'indiscriminata compressione del diritto di
proprieta' del locatore e della connessa facolta' di godimento
dell'immobile (art. 42 della Costituzione). Mentre il Pretore di
Salerno ed il Pretore di Roma, in una delle ordinanze di rimessione
(R.O. n. 56 del 1993), ritengono che la stessa introduzione della
proroga sia in contrasto con la Costituzione (artt. 3 e 42), il Pre-
tore di Roma, nell'altra ordinanza (R.O. 30 del 1993), ed i Pretori
di Bologna e di Busto Arsizio considerano giustificata la proroga, ma
costituzionalmente non legittima la sua indiscriminata applicazione,
anche quando l'immobile sia destinato a soddisfare una necessita'
propria del locatore o di suoi familiari.
I Pretori di Salerno e di Busto Arsizio denunciano inoltre la
lesione del principio di eguaglianza, rispettivamente per mancata
osservanza dell'equilibrio nel rapporto tra gli interessi dei
locatori e dei conduttori, o per la diversita' di trattamento, che si
assume irrazionale e quindi in contrasto con l'art. 3 della
Costituzione, a seconda che la scadenza del contratto sia anteriore o
successiva alla entrata in vigore della legge di conversione del
decreto-legge.
Il Pretore di Roma, in una delle ordinanze (R.O. n. 30 del 1993),
ed il Pretore di Bologna ritengono che risulterebbe compresso il
diritto del locatore di far valere in giudizio la tutela di
situazioni meritevoli di riconoscimento, quando il godimento
dell'immobile e la necessita' di rientrarne in possesso rispondano ad
apprezzabili esigenze di vita o di lavoro. Il Pretore di Bologna
inoltre ritiene non legittima la mancanza di una procedura destinata
a disciplinare l'esercizio del recesso da parte del locatore.
In tutti i casi l'interpretazione della disposizione denunciata,
offerta dalle ordinanze di rimessione, e' nel senso che la proroga
della locazione opera anche se non vi sono state trattative per la
stipulazione di un nuovo contratto e per la determinazione del
canone: non solo, quindi, se l'accordo sulla determinazione del
corrispettivo della locazione non e' stato raggiunto.
6. - Ad avviso delle parti private la questione sarebbe
irrilevante, essendo erronea l'interpretazione della disposizione
denunciata da cui muovono le ordinanze di rinvio. Difatti la proroga
legale sarebbe prevista dalla legge soltanto per il caso in cui
entrambe le parti, locatore e conduttore, hanno manifestato la
volonta' di stipulare un nuovo contratto e non hanno trovato
l'accordo sull'entita' del canone. Quando invece il locatore intende
rientrare in possesso dell'immobile alla scadenza del contratto, non
si verificherebbe il presupposto al quale la legge collega l'effetto
della proroga legale in caso di mancato accordo. Seguendo questa
interpretazione il comma 2- bis del citato art. 11 non troverebbe
applicazione nei casi sottoposti al giudizio dei Pretori che hanno
sollevato le questioni di legittimita' costituzionale.
L'eccezione e' infondata. Se il giudice ha ritenuto di dover fare
applicazione della norma, il controllo sull'ammissibilita' della
questione potrebbe far disattendere la premessa interpretativa dalla
quale muove solo quando l'interpretazione offerta risulti palesemente
arbitraria o del tutto non plausibile (da ultimo, sentenze n. 238 e
103 del 1993). Presupposti che in questo caso non ricorrono.
7. - Per valutare la legittimita' costituzionale della proroga
delle locazioni, prevista dalla disposizione in esame, con
riferimento alle garanzie costituzionali per la proprieta' privata
(art. 42, secondo comma, della Costituzione) e quindi alla facolta'
di godimento del bene mediante la piena disponibilita' dello stesso,
deve essere tenuto presente il contesto normativo nel quale la
proroga e' inserita.
Si e' in presenza di una disciplina volta ad aprire una fase di
graduale transizione: dalla determinazione del canone di locazione
secondo parametri vincolanti stabiliti dal legislatore alla libera
negoziazione del canone stesso tra le parti.
La proroga tende non solo e non tanto a garantire e rafforzare la
posizione del conduttore, quanto a preordinare un meccanismo volto a
secondare, per un periodo di tempo determinato in relazione alla
scadenza di ciascun contratto, l'accordo tra le parti,
disincentivando sia le richieste di eccessivo aumento del canone, sia
le eccessive resistenze ad una ragionevole maggiorazione dello
stesso.
In questa materia la Corte ha precisato che la straordinaria e
temporanea proroga delle locazioni e' compatibile con i precetti
costituzionali che riconoscono e garantiscono la proprieta' privata,
purche' la limitazione sia contenuta entro un ristretto spazio
temporale (sentenza n. 3 del 1976) e sia dettata da rilevanti
esigenze sociali, senza che si realizzi una definitiva ed
irreversibile compressione della facolta' di godimento del
proprietario (sentenza n. 225 del 1976); la proroga e' altresi'
giustificata se destinata a realizzare un anello di congiunzione con
una nuova disciplina da attuare gradualmente (sentenza n. 89 del
1984).
La norma denunciata non contiene una protrazione della durata del
contratto fine a se stessa, idonea a configurare una sostanziale
riedizione del regime vincolistico. Risponde, piuttosto, all'esigenza
di predisporre una soluzione, limitata nel tempo, per il passaggio ad
un nuovo sistema caratterizzato dal tendenziale superamento del
principio della quantificazione legale del corrispettivo per le
locazioni abitative.
La proroga delle locazioni risulta quindi inserita in un contesto
che amplia le opportunita' di remunerazione per il locatore. Essa
appare congegnata in modo da non determinare di per se' una
compressione del diritto di proprieta', ma da rappresentare uno
strumento di graduale transizione, alla scadenza dei singoli
contratti in corso, dalla vecchia ad una nuova disciplina.
Circostanza questa che giustifica la proroga delle locazioni, "in una
prospettiva interlocutoria di eccezionalita' e temporaneita', che
consente di escluderne il contrasto con il precetto costituzionale
dell'art. 42" (sentenza n. 32 del 1980).
8. - L'applicazione della nuova disciplina ai soli contratti con
scadenza successiva al 14 agosto 1992 (data di entrata in vigore
delle modifiche al decreto apportate dalla legge di conversione n.
359 del 1992) non contrasta con l'art. 3 della Costituzione, in
quanto lo stesso dato temporale costituisce un elemento di
differenziazione che, tra l'altro, e' ancorato alla gia' avvenuta
estinzione del vincolo negoziale per i contratti scaduti
anteriormente alla data sopra indicata. Si giustifica pertanto una
scelta normativa collegata al passaggio ad una nuova disciplina delle
locazioni sulla base dell'assetto normativo delineato dallo stesso
art. 11 per i contratti stipulati o rinnovati successivamente alla
entrata in vigore della legge di conversione del decreto-legge n. 333
del 1992.
9. - Diversa valutazione deve essere fatta per il rapporto tra
proroga di diritto ed esigenza o necessita' del locatore di diretta
utilizzazione dell'immobile.
Alcuni giudici rimettenti ritengono che il legislatore non abbia
tenuto in alcun modo conto di questa situazione. Prospettano quindi
un contrasto della norma denunciata con l'art. 3 della Costituzione,
perche' verrebbe trascurata, attraverso una previsione generalizzata
ed indifferenziata, la ricca ed inesauribile diversita' delle con-
crete situazioni personali ed economiche dei singoli proprietari
locatori e l'equilibrio tra gli interessi di costoro e quelli dei
conduttori. Vi sarebbe anche una lesione dell'art. 42 della
Costituzione, per l'ingiustificato sacrificio del locatore-
proprietario che abbia l'esigenza di ottenere la disponibilita'
dell'immobile per se' o per i propri familiari. Infine si profila un
contrasto con l'art 24 della Costituzione, perche' sarebbe preclusa
al locatore la possibilita' di far valere in giudizio necessita' di
vita e di lavoro socialmente apprezzabili e meritevoli di
riconoscimento e di tutela.
La questione e', nei sensi che verranno ora precisati, infondata.
La necessita' come causa di cessazione della proroga legale ha
assunto, nella comune interpretazione adeguatrice (sentenza n. 132
del 1972), funzione di strumento per la composizione dei contrapposti
interessi, rimanendo sacrificati quelli dei conduttori, altrimenti
prevalenti, di fronte all'esigenza del locatore-proprietario di
ottenere la disponibilita' dell'immobile in caso di necessita'
(sentenze n. 291 del 1987; n. 22 del 1980). In questi casi il recesso
deve trovare applicazione ai rapporti in corso per la proroga imposta
autoritativamente dalla legge, restandone esclusi soltanto quelli
pendenti per effetto dell'autonomia negoziale delle parti (sentenza
n. 250 del 1983).
L'interpretazione seguita dalle ordinanze di rimessione non e' in
linea con il principio di necessaria applicazione del recesso,
elaborato dalla giurisprudenza di questa Corte, ed affermato anche
dalla legislazione di settore. Tale interpretazione si palesa inoltre
inesatta nel contesto del sistema in cui si colloca la disposizione
denunciata, la quale si presta ad una diversa e corretta lettura,
adeguata ai principi costituzionali.
Difatti il secondo comma dell'art. 11 in esame prevede che, per i
contratti ad uso abitativo (per i quali l'ammissibilita' di accordi
in deroga presuppone che il locatore rinunzi alla facolta' di
disdetta alla prima scadenza), il rinnovo del contratto per un
ulteriore quadriennio, che di regola opera, puo' essere impedito dal
locatore se ricorrano le condizioni indicate dagli artt. 29 e 59
della legge n. 392 del 1978. Il diniego di rinnovazione, anche contro
la rinuncia alla facolta' di disdetta, e' ammesso, tra l'altro,
quando il locatore intende adibire l'immobile ad abitazione propria,
del coniuge o dei parenti entro il secondo grado in linea retta (art.
29, primo comma, lettera a). I casi previsti dagli artt. 29 e 59
della legge n. 392 del 1978 sono tali da comprendere le situazioni
sottoposte al giudizio dei Pretori rimettenti e rispondono a principi
che hanno in precedenza trovato espressione nella legislazione di
settore.
La disciplina della proroga, quale complemento e completamento
della regolamentazione dei patti in deroga, deve essere interpretata
seguendo un criterio sistematico, nel contesto di una disposizione
che vede esclusa la rinnovazione del contratto pur nel caso di
avvenuta stipulazione di patto in deroga, quando il locatore, con
attualita' e concretezza, intenda adibire l'immobile agli usi o
effettuare sullo stesso le opere rispettivamente previsti dagli artt.
29 e 59 della legge n. 392 del 1978, e faccia valere tale suo diritto
con le procedure delineate dalla medesima legge.
Questi principi sono da ritenere egualmente, ed anzi a maggior
ragione, applicabili alla parallela e piu' ristretta proroga ex lege,
che puo' essere impedita, anche nel suo ulteriore corso, quando
ricorrano le specifiche e comprovate esigenze del locatore, nei casi
ed alle condizioni che la stessa legge prevede.
Cosi' interpretata la norma si sottrae ai dubbi di legittimita'
costituzionale che sono stati prospettati e la questione deve essere
dichiarata non fondata, nei sensi sopra precisati.
10. - Il Pretore di Bologna ha esposto un ulteriore dubbio di
legittimita' costituzionale del medesimo art. 11, comma 2-bis, del
decreto-legge n. 333 del 1992, in riferimento all'art. 24, primo
comma, della Costituzione, ritenendo che manchi una specifica
procedura volta a disciplinare l'esercizio del recesso da parte del
locatore.
La norma denunciata regola le condizioni per la proroga legale dei
contratti di locazione. Gli aspetti attinenti alla procedura per il
rilascio dell'immobile, individuabili all'interno del sistema con gli
ordinari criteri di interpretazione, non sono disciplinati dalla
disposizione in questione, la quale, avendo riguardo esclusivamente
ai profili sostanziali, non puo' essere sindacata sotto il profilo
della violazione del diritto alla tutela giurisdizionale.
La questione e' pertanto infondata.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara:
1. - Inammissibile la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 11, secondo comma, del decreto-legge 11 luglio 1992, n. 333
(Misure urgenti per il risanamento della finanza pubblica),
convertito in legge, con modificazioni, con la legge 8 agosto 1992,
n. 359, sollevata, in riferimento agli artt. 3, 18, 23 e 24 della
Costituzione, dal Pretore di Busto Arsizio, sezione distaccata di
Saronno, con l'ordinanza indicata in epigrafe;
2. - Non fondate, nei sensi di cui in motivazione, le questioni
di legittimita' costituzionale dell'art. 11, comma 2-bis, del
decreto-legge n. 333 del 1992 (Misure urgenti per il risanamento
della finanza pubblica), convertito in legge, con modificazioni, con
la legge 8 agosto 1992, n. 359, sollevate, in riferimento agli artt.
3, 24 e 42 della Costituzione, dai Pretori di Salerno, di Roma, di
Bologna e di Busto Arsizio, sezione distaccata di Saronno, con le
ordinanze indicate in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 giugno 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: MIRABELLI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 21 luglio 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C0836