N. 50 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 11 settembre 1993
N. 50 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria l'11 settembre 1993 (della regione Lombardia). Sanita' pubblica - Riordinamento del Ministero della sanita' - Attribuzione allo stesso di una funzione di verifica comparativa dei costi e dei risultati ottenuti dalle regioni - Istituzione di un'Agenzia per i servizi sanitari regionali dotata di personalita' giuridica, e sottoposta alla vigilanza del Ministero della sanita', la cui organizzazione ed il cui funzionamento dovranno essere disciplinati da un regolamento adottato con decreto del Ministro della sanita', di concerto con il Ministro della funzione pubblica, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome - Previsione che il consiglio di amministrazione di detta Agenzia abbia composizione paritetica tra il Ministero della sanita' e rappresentanti delle regioni e che il direttore sia nominato con decreto del Presidente del Consiglio, su proposta del Ministro della sanita' e che alla dotazione organica e alla dotazione finanziaria si provveda in parte, rispettivamente, con personale statale comandato e mediante contributo da prelevarsi dal Fondo sanitario nazionale - Assegnazione all'Agenzia di compiti di supporto delle attivita' regionali, di valutazione comparativa dei costi e dei rendimenti dei servizi resi ai cittadini e di segnalazione di disfunzioni e sprechi nella gestione delle risorse personali e materiali e nelle forniture, trasferimento delle innovazioni e delle sperimentazioni in materia sanitaria - Previsione, infine tra gli organi periferici del Ministero della sanita' degli uffici veterinari per gli adempimenti CEE - Lamentata invasione della sfera di attribuzioni regionali in materia sanitaria e di igiene veterinaria - Eccesso di delega. (D.Lgs. 30 giugno 1993, n. 266, artt. 1, terzo comma, lettere b) e d), 5 e 6 (Gazzetta Ufficiale n. 180, supplemento ordinario n. 68, del 3 agosto 1993)). (Cost., artt. 76, 117, 118 e ottava disposizione transitoria e finale).(GU n.40 del 29-9-1993 )
Ricorso della regione Lombardia, in persona del presidente della giunta regionale Fiorinda Ghilardotti, autorizzata con delibera della giunta regionale n. 40747 del 5 agosto 1993, rappresentata e difesa dagli avv.ti prof. Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliata presso quest'ultimo in Roma, largo della Gancia, 1, come da delega in calce al presente atto, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1, terzo comma, lettere b) e d), e degli artt. 5 e 6 del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 266, recante "Riordinamento del Ministero della sanita', a norma dell'art. 1, primo comma, lett. h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 68 del 3 agosto 1993. L'art. 1, primo comma, lett. h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421 ("Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanita', di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale") ha delegato il Governo ad "emanare, per rendere piene ed effettive le funzioni che vengono trasferite alle regioni e alle province autonome, entro il 30 giugno 1993, norme per la riforma del Ministero della sanita' cui rimangono funzioni di indirizzo e coordinamento, nonche' tutte le funzioni attribuite dalle leggi dello Stato per la sanita' pubblica". In attuazione di tale delega, e' stato emanato il d.lgs. 30 giugno 1993, n. 266: ma anziche' "rendere piene ed effettive" le funzioni delle regioni, tale decreto di fatto perviene ad ampliare le attribuzioni del Ministero e degli istituti da esso dipendenti, invadendo la sfera di competenza costituzionalmente attribuita alle regioni e siano pertanto lesive degli artt. 117 e 118 della Costituzione, nonche' dei criteri direttivi della delega, e pertanto dell'art. 76 della Costituzione. La lesione lamentata si manifesta in modo particolare nell'art. 1, terzo comma, lett. b), ove si attribuisce al Ministero una funzione di "verifica comparativa dei costi e dei risultati ottenuti dalle regioni", destinata a consentire un controllo statale sull'attivita' sanitaria delle regioni: si tratta di un'attivita' di controllo non prevista dalla Costituzione, in grado di interferire con le competenze costituzionalmente attribuite alle regioni in tema di assistenza sanitaria. Oltretutto, come si esporra' meglio piu' avanti, non si saprebbe come armonizzare tale funzione del Ministero con l'identica attivita' svolta dalla "Agenzia per i servizi sanitari regionali" prevista dall'art. 5 del decreto legislativo in questione. Allo stesso modo, nell'art. 1, terzo comma, lett. d), il legislatore delegato fa uso di espressioni estremamente generiche nella definizione delle ulteriori funzioni svolte dal Ministero della sanita', tanto da potersi dubitare che, per questa parte, il decreto legislativo attui in modo corretto la direttiva contenente nell'art. 1, primo comma, lett. h), della legge 21 ottobre 1993, n. 421, ove si stabilisce che al Ministero della sanita', oltre alle funzioni di indirizzo e coordinamento, dovrebbero appartenere solo le ulteriori "funzioni attribuite dalle leggi dello Stato per la sanita' pubblica". In altre parole, la legge delega esige che le ulteriori funzioni appartenenti al Ministero della sanita', oltre a quella di indirizzo e coordinamento, siano precisamente identificate dalle leggi dello Stato che volta a volta ne attribuiscono l'esercizio al Ministero. Non certamente cosi' accade nel caso dell'art. 1, lett. d), del decreto legislativo, ove si prevede che il Ministero svolge funzioni in materia di "sanita' pubblica, sanita' pubblica veterinaria, nutrizione ed igiene degli alimenti". Si tratta di espressioni vaghe e generiche, suscettibili di determinare invasioni della sfera di competenza legislativa ed amministrativa che gli artt. 117 e 118 della Costituzione assicurano alle regioni in materia di assistenza sanitaria. L'art. 5 del decreto legislativo in questione prevede poi l'istituzione di una "agenzia per i servizi sanitari regionali". Si tratta di una agenzia statale, dotata di personalita' giuridica e sottoposta alla vigilanza del Ministero della sanita' (art. 5, primo comma); la sua organizzazione ed il suo funzionamento sono disciplinati da un regolamento adottato con decreto del Ministro della sanita' ai sensi dell'art. 17, terzo comma, della legge n. 400/1988, di concerto con il Ministro della funzione pubblica, solo "sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome" (art. 5, secondo comma); il Consiglio di amministrazione avra' una "composizione paritetica fra Ministero della sanita' e rappresentanti delle regioni" (art. 5, secondo comma); il direttore dell'agenzia e' nominato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro della sanita' (art. 5, terzo comma); l'agenzia si avvale parzialmente di personale comandato dalle amministrazioni statali (quarto comma), e la dotazione finanziaria della stessa e' assicurata in gran parte mediante assegnazione di un contributo da prelevarsi dal fondo sanitario nazionale (quinto comma). Il primo comma dell'art. 5 definisce come compiti dell'Agenzia quello di "supporto delle attivita' regionali, di valutazione comparativa dei costi e dei rendimenti dei servizi resi ai cittadini e di segnalazione di disfunzioni e sprechi nella gestione delle risorse personali e materiali e nelle forniture, trasferimento delle innovazioni e delle sperimentazioni in materia sanitaria". Si tratta all'evidenza di funzioni di controllo, affidate ad un organismo statale, sull'attivita' delle amministrazioni regionali in materia sanitaria, un controllo la cui incisivita' sull'attivita' regionale non puo' essere nascosta dall'uso di eufemismi quali il c. d. "supporto delle attivita' regionali". Si e' presenza di una funzione che come tale non trova alcun fondamento nella disciplina costituzionale dei controlli dello Stato sulle regioni e che e' pertanto in grado di ledere gravemente le attribuzioni regionali. Si osservi inoltre che la citata attivita' di controllo relativa alla "valutazione comparativa dei costi e dei rendimenti dei servizi resi ai cittadini" duplica quell'attivita' gia' attribuita (pure illegittimamente) allo stesso Ministero della sanita' dall'art. 1, terzo comma, lett. b). L'art. 6 del decreto in questione prevede inoltre che siano organi periferici del Ministero della sanita', tra gli altri, gli "uffici veterinari per gli adempimenti CEE". Si tratta di una previsione che riprende quella gia' contenuta nel decreto legislativo 30 gennaio 1993, n. 27 ("Attuazione della direttiva 89/608/CEE relativa alla mutua assistenza tra autorita' amministrative per assicurare la corretta applicazione della legislazione veterinaria e zootecnica") e nel decreto del Ministro della sanita' 18 febbraio 1993 (recante "Determinazione di funzioni e compiti degli uffici veterinari del Ministero della sanita'") - gia' impugnati dalla ricorrente davanti a questa Corte rispettivamente col ricorso n. 18/1993 reg. ric., e col ricorso per conflitto di attribuzioni n. 14/1993 reg. confl. - ove si attribuiscono nuove particolari funzioni agli uffici veterinari statali di frontiera gia' investiti delle competenze statali in tema di profilassi internazionale in materia veterinaria, e tali uffici vengono all'uopo ribattezzati "uffici veterinari del Ministero della sanita' per gli adempimenti degli obblighi comunitari" (cfr. "allegato A" al d.lgs. 30 gennaio 1993, n. 27). Come gia' accadeva con il d.lgs. 30 gennaio 1993, n. 27, e con il decreto del Ministero della sanita' del 18 febbraio 1993, anche l'art. 6 del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 266, prevedendo come organi periferici del Ministero della sanita' codesti "uffici veterinari per gli adempimenti CEE", realizza un accentramento in capo ad organi statali di funzioni amministrative spettanti invece alle regioni, e conserva e potenzia uffici periferici dello Stato competenti in materia veterinaria, ai quali vengono appunto attribuite funzioni che spetterebbero invece alle regioni. Si deve premettere che le funzioni in materia di controlli e vigilanza veterinaria sono state interamente attribuite alla competenza delle regioni con l'art. 27 del d.P.R. n. 616/1977, conservando in capo allo Stato solo le funzioni concernenti "i rapporti internazionali e la profilassi internazionale, marittima, aerea e di frontiera, anche in materia veterinaria" (art. 6, primo comma, lett. a), legge n. 833/1978; e cfr. gia' art. 30, primo comma, lett. a), d.P.R. n. 616/1977). Proprio in relazione ai residui compiti statali di profilassi internazionale in materia veterinaria lo Stato ha conservato un apparato periferico, costituito dagli uffici veterinari di confine, di dogana interna, di porto e di aeroporto (cfr. d.P.R. 31 luglio 1980, n. 614). Il d.lgs. 30 gennaio 1993, n. 27, nel disciplinare i controlli veterinari interni in conformita' alle direttive comunitarie, e in particolare la collaborazione con i servizi competenti degli altri Stati membri e della commissione della CEE, ha attribuito a taluni dei ricordati uffici statali veterinari di dogana interna, porto e aeroporto - appunto ribatezzati "uffici veterinari del Ministero della sanita' per gli adempimenti degli obblighi comunitari" - competenze di vigilanza e di controllo veterinario spettanti invece alle regioni. Quello che si e' realizzato, sotto le vesti di un "adempimento" comunitario, e' stato infatti lo svuotamento delle competenze regionali e il loro trasferimento agli uffici statali. Relativamente al decreto 30 gennaio 1993, n. 27, non puo' ingannare il fatto che gli uffici in questione fossero gia' uffici di confine, porto o aeroporto investiti delle competenze statali in materia di profilassi internazionale in materia veterinaria. Infatti le attivita' di controllo che quel decreto attribuisce a detti uffici non hanno alcun riferimento ai rapporti internazionali, ma costituiscono controlli interni sul rispetto della legislazione veterinaria, nel quadro vincolante della normativa comunitaria: senza dire che i nuovi "uffici per gli adempimenti CEE" sono costituiti in tutte le regioni e con competenze estese all'intero territorio di esse (cfr. l'art. 1 del decreto del Ministro della sanita' del 18 febbraio 1993). L'art. 6 del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 266, qui in questione, menziona ora gli "uffici per gli adempimenti CEE" distintamente dagli "uffici veterinari di confine, porto e aeroporto": in tal modo si rende del tutto evidente come si sia inteso creare nuovi uffici periferici del Ministero, distinti e con competenze diverse rispetto agli uffici di confine disciplinati dal d.P.R. 31 luglio 1980, n. 614. In ogni caso, gli "uffici per gli adempimenti comunitari", previsti dall'art. 6 del decreto qui in questione, svolgono funzioni che certamente spettano alle regioni, e il riferimento alla collaborazione con le autorita' comunitarie non vale a giustificare la riserva allo Stato di dette attivita'. Infatti e' ben noto che le funzioni amministrative nelle materie costituzionalmente spettanti alle regioni sono di competenza di queste ultime anche quando siano volte a dare attuazione a norme ed obblighi comunitari (cfr. art. 6, primo comma, d.P.R. n. 616/1977). Anche con la previsione dell'art. 6 qui in questione, come gia' con la disciplina contenuta nel decreto legislativo n. 27/1993, insomma, si tenta di "riciclare", ampliandolo e potenziandolo, un apparato periferico del Ministero della sanita', le cui originarie funzioni di profilassi internazionale veterinaria sono oggi ridotte per effetto della realizzazione del mercato unico e del conseguente abbattimento delle frontiere fra gli stati della CEE; e tale operazione e' perseguita attraverso l'avocazione agli uffici statali di funzioni rientranti viceversa nell'ambito delle competenze trasferite alle regioni. Quando gia' i primi decreti di trasferimento delle funzioni amministrative alle regioni trasferitono ad esse i preesistenti uffici periferici del Ministero della sanita', operanti in questa materia, quali erano gli uffici dei veterinari provinciali (art. 12 d.P.R. 14 genaio 1972, n. 4), in attuazione della delega di cui all'art. 17 della legge n. 281/1970, cio' avvenne sulla base della constatazione che le residue funzioni statali (ad eccezione di quelle esercitate dagli uffici veterinari di confine, appunto per questo rimasti statali) non dovevano e non potevano essere svolte da uffici periferici del Ministero, essendo funzioni destinate, per definizione, alla cura di interessi non frazionabili sul territorio. Ora, ricostituendo un apparato periferico del Ministero della sanita', col pretesto degli adempimenti comunitari, si contraddice pienamente non tanto e non solo la scelta legislativa (vincolata) allora effettuata, quanto i criteri costituzionali di decentramento delle funzioni amministrative (artt. 117 e 118, nonche' VIII disp. trans. e fin. della Costituzione). Pertanto, l'art. 6 del decreto 30 giugno 1993, n. 266, nella parte in cui menziona come organi periferici del Ministero della sanita' gli uffici veterinari per gli adempimenti CEE, e' illegittimo e lesivo dell'autonomia regionale, per violazione degli artt. 76, 117 e 118, nonche' della VIII disp. trans. e fin. della Costituzione.
P. Q. M. la regione ricorrente chiede che questa Corte voglia dichiarare la illegittimita' costituzionale delle seguenti disposizioni del d.lgs. 30 giugno 1993, n. 266: dell'art. 1, terzo comma, lett. b), limitatamente alle parole "verifica comparativa dei costi e dei risultati conseguiti dalle regioni"; dell'art. 1, terzo comma, lett. d); dell'art. 5; dell'art. 6, nella parte in cui prevede come organi periferici del Ministero della sanita' gli uffici veterinari per gli adempimenti CEE, per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, della VIII disp. trans. e fin., secondo e terzo comma della Costituzione, nonche' dell'art. 76 della Costituzione in relazione all'art. 1, primo comma, lett. h), della legge 23 ottobre 1992, n. 421. Roma, addi' 31 agosto 1993 Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA 93C0981