N. 34 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 21 settembre 1993
N. 34 Ricorso per conflitto di attribuzione n. 34 depositato in cancelleria il 21 settembre 1993 (della provincia autonoma di Bolzano) Sanita' pubblica - Modificazioni al decreto ministeriale 5 dicembre 1991 in tema di procedura per la contrazione di mutui e rimborso oneri relativi al programma di edilizia sanitaria - Esclusione delle province autonome da qualsiasi finanziamento con onere totale o parziale a carico dello Stato, in materia di edilizia sanitaria, in base all'interpretazione, da parte del Governo, dell'art. 4, ultimo comma, del d.lgs. n. 266/1992, nel senso dell'abrogazione dell'art. 20 della legge n. 67/1988 che tale beneficio prevedeva - Invasione della sfera di competenza provinciale in materia di igiene e sanita', assistenza e beneficenza pubblica e lavori pubblici di interesse provinciale. (Decreto Ministro del tesoro di concerto con il Ministro della sanita' in data 16 luglio 1993). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 9, nn. 10, 17 e 25, e 16).(GU n.41 del 6-10-1993 )
Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del presidente pro-tempore della giunta provinciale dott. Luis Durnwalder, giusta deliberazione della giunta provinciale n. 5476 del 13 settembre 1993 rappresentata e difesa - in virtu' di procura speciale del 14 settembre 1993 rogata dall'avv. Giovanni Salghetti Drioli, vice segretario generale della giunta (rep. n. 16865) - dagli avv.ti prof. Sergio Panunzio e Paolo Mercuri, e presso il loro studio elettivamente domiciliata in Roma, piazza Borghese n. 3, contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in carica; per il regolamento di competenza in relazione al decreto del Ministro del tesoro, di concerto col Ministro della sanita', 16 luglio 1993, recante "Modificazioni al decreto ministeriale 5 dicembre 1991 in tema di procedure per la contrazione di mutui, rimborso oneri relativi al programma di edilizia sanitaria". 1. - La provincia autonoma di Bolzano e' titolare, in base allo Statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige ed alle relative norme d'attuazione, di competenze legislative ed amministrative di tipo esclusivo sia in materia di "edilizia comunque sovvenzionata, totalmente o parzialmente, da finanziamenti a carattere pubblico ..", sia di "lavori pubblici di interesse provinciale", che di "assistenza e beneficenza pubblica" (rispettivamente, nn. 10, 17 e 25 dell'art. 8 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670); nonche' di competenza di tipo concorrente in materia di "igiene e sanita', ivi compresa l'assistenza sanitaria ed ospedaliera" (artt. 9, n. 10, e 16 d.P.R. n. 670/1972). E' noto, altresi', che alla provincia autonoma di Bolzano le norme costituzionali (artt. 69 e segg. e 79 dello statuto Trentino-Alto Adige) attribuiscono anche autonomia finanziaria. Il bilancio della provincia e' alimentato, oltre che dalle entrate finanziarie proprie, anche dalla finanza derivata, consistente nei trasferimenti di risorse da parte dello Stato, necessari anch'essi alla Provincia per provvedere agli interventi - ordinari e speciali - nelle materie di propria competenza. Al riguardo, anche in armonia con quanto stabilito dall'art. 79 dello statuto del Trentino-Alto Adige (e dall'art. 119, terzo comma, della Costituzione) la legge 30 novembre 1989, n. 386 (Norme per il coordinamento della finanza della regione Trentino-Alto Adige e delle provincie autonome di Trento e di Bolzano con la riforma tributaria) ha stabilito alcuni principi che integrano la disciplina statutaria relativa alla finanza provinciale. In particolare l'art. 5 della legge n. 386/1989, dopo avere stabilito al primo comma che "le provincie autonome partecipano alla ripartizione di fondi speciali istituiti per garantire livelli minimi di prestazioni in modo uniforme su tutto il territorio nazionale, secondo i criteri e le modalita' per gli stessi previsti", al secondo comma espressamente aggiunge che "i finanziamenti recati da qualunque altra disposizione di legge statale in cui sia previsto il riparto o l'utilizzo a favore delle regioni, sono assegnati alle provincie autonome ed affluiscono al bilancio delle stesse per essere utilizzati, secondo normative provinciali, nell'ambito del corrispondente settore, con riscontro nei conti consuntivi delle rispettive provincie". Non solo: il successivo terzo comma dell'art. 5 aggiunge pure che "per l'assegnazione e l'erogazione dei finanziamenti di cui al secondo comma, si prescinde da qualunque adempimento previsto dalle stesse leggi ad eccezione di quelli relativi all'individuazione dei parametri o delle quote di riparto". Giova anche ricordare, al riguardo, che la disciplina stabilita dall'art. 5 della legge n. 386/1989 e' stata recentemente richiamata e confermata dalle ultime norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige (emanate a conclusione della vertenza sulla attuazione del c.d. "pacchetto"). Infatti l'art. 12, primo comma, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268, recita testualmente che "le disposizioni in ordine alle procedure e alla destinazione dei fondi di cui all'art. 5, secondo e terzo comma, della legge 30 novembre 1989, n. 386, si applicano con riferimento alle leggi statali di intervento ivi previste, anche se le stesse non sono espressamente richiamate". 2. - Cio' premesso, la legge 11 marzo 1988, n. 67 (legge finanziaria 1988), all'art. 20, aveva disciplinato un programma pluriennale di interventi in materia di ristrutturazione edilizia e di ammodernamento tecnologico del patrimonio sanitario pubblico e di realizzazione di residenze per anziani e soggetti non autosufficienti. La legge (art. 20, primo comma) stabilisce che al finanziamento degli interventi si provvede mediante operazioni di mutuo "che le regioni e le provincie autonome di Trento e Bolzano sono autorizzate ad effettuare nei limiti del 95 per cento della spesa ammissibile risultante dal progetto, con la Bei, con la cassa depositi e prestiti e con gli istituti e aziende di credito all'uopo abilitati, secondo modalita' e procedure da stabilirsi con decreto del Ministro del tesoro, di concerto con il Ministro della sanita'". A sua volta, come previsto dalla legge, il Ministro del tesoro, di concerto con quello della sanita', ha disciplinato modalita' e proce- dure per la concessione dei mutui, dapprima con d.m. 7 dicembre 1988, poi con d.m. 5 dicembre 1991. Entrambi i decreti hanno sempre previsto, conformemente alla legge, la possibilita' che i mutui in questione fossero accordati anche alle provincie di Trento e Bolzano (cfr. art. 1, primo comma, d.m. 7 dicembre 1988, e poi d.m. 5 dicembre 1991). Ne' avrebbe potuto essere diversamente, atteso che quei mutui rientrano certamente nei finanziamenti di competenza della provincia i quali - come si e' visto in precedenza - sono previsti e regolati dal secondo comma dell'art. 5 della legge n. 386/1989. Essi, dunque, integrano le risorse finanziarie che spettano alle provincie autonome di Trento e Bolzano in base a quanto stabilito dallo statuto speciale d'autonomia e dalle relative norme d'attuazione. 3. - Da ultimo l'amministrazione statale ha pero' modificato il citato d.m. 5 dicembre 1991, disciplinante le procedure per la contrazione dei mutui in questione, con il decreto del Ministro del tesoro (di concerto con il Ministro della sanita') 16 luglio 1993, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 22 luglio 1993, n. 170. Nel preambolo di tale decreto si richiamano, fra l'altro, diverse disposizioni legislative entrate in vigore successivamente al precedente d.m. 5 dicembre 1991, fra cui l'art. 4 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, recante norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, "con il quale e' stato stabilito che nelle materie di competenza propria regionale o provinciale le amministrazioni statali comprese quelle autonome e gli enti dipendenti dallo Stato non possono disporre spese ne' concedere direttamente o indirettamente, finanziamenti o contributi per attivita' nell'ambito del territorio regionale o provinciale". Ed inoltre - sempre nel preambolo - si ravvisa "l'opportunita' di procedere in relazione alle modifiche introdotte dalle citate disposizioni legislative e ministeriali nel comparto in parola, ad una nuova stesura del testo del decreto ministeriale 5 dicembre 1991, al fine di non creare problemi di ordine interpretativo agli enti ed istituzioni creditizie". Dopo di che il decreto del 16 luglio 1993 detta una nuova disciplina delle procedure per la contrazione dei mutui che pero' (a differenza dei due decreti ministeriali precedenti) non contempla - assieme alle regioni - anche le provincie autonome di Trento e Bolzano. Infatti, il primo comma dell'art. 1 del decreto in questione cosi' recita testualmente: "I mutui di cui all'art. 20 della legge 11 marzo 1988, n. 67, destinati al finanziamento degli interventi in materia di ristrutturazione edilizia e di ammodernamento tecnologico del patrimonio sanitario pubblico nonche' alla realizzazione di residenze per anziani e soggetti non autosufficienti, sono accordati alle regioni e agli istituti di cui all'art. 4, quindicesimo comma, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, oltre che dalla banca europea per gli investimenti e dalla Cassa depositi e prestiti, dagli enti creditizi nel rispetto delle norme legislative, regolamentari e statuarie che ne regolano l'attivita'". Se tale disciplina e' da intendersi (come sembra) nel senso che essa esclude le provincie autonome dalla concessione dei mutui di cui all'art. 20 della legge n. 67/1988, allora il d.m. 16 luglio 1993 e' lesivo delle attribuzioni della provincia autonoma di Bolzano, che lo impugna per i seguenti motivi di D I R I T T O Violazione delle attribuzioni costituzionali di cui agli artt. 9, nn. 10, 17 e 25; 9, n. 10; 16 dello statuto speciale Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670) e relative norme d'attuazione; nonche' dei principi relativi alla autonomia finanziaria provinciale di cui agli artt. 69 e segg. e 79 dello statuto speciale e relative norme d'attuazione (specie in relazione agli artt. 5 della legge 30 novembre 1989, n. 386; 4, ultimo comma, del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266; e 12, primo comma, decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268). 1. - Si e' gia' detto che la presente controversia potrebbe forse essere superata mediante una interpretazione della formulazione del decreto ministeriale impugnato che ricomprendesse nella locuzione "regioni" anche le provincie autonome di Trento e Bolzano (conformemente, del resto, ad un canone interpretativo piu' volte enunziato da codesta ecc.ma Corte). Tuttavia vi sono elementi che portano a ritenere che, in questo caso, una siffatta interpretazione in bonam partem dell'atto impugnato non corrisponda all'intendimento del Governo. In tal senso inducono a ritenere sia l'espresso richiamo, contenuto nel preambolo del decreto, al testo dell'ultimo comma dell'art. 4 del decreto legislativo n. 266/1992; sia il modo in cui - in precedenti scambi di note intercorse con rappresentanti delle provincie autonome - il Governo aveva mostrato di volere interpretare quella disposizione legislativa. Nel senso, cioe', che con essa i rapporti finanziari fra lo Stato e le provincie autonome sarebbero stati conclusivamente definiti in modo tale da escludere ormai qualsiasi finanziamento, con onere totale o parziale a carico dello Stato, diretto al territorio delle Provincie Autonome ed incidente nelle materie di loro competenza. Ma ove sia tale, appunto, la interpretazione dell'art. 4 del decreto legislativo n. 266/199 sottesa alla formulazione del primo comma dell'art. 1 del d.m. 16 luglio 1993, questo e' allora palesememte lesivo delle attribuzioni costituzionali e dell'autonomia finanziaria della provincia ricorrente. 2. - Il decreto ministeriale impugnato, escludendo la provincia ricorrente dal finanziamento, mediante i mutui di cui all'art. 20 della legge n. 67/1988, degli interventi in materia di ristrutturazione edilizia e di ammodernamento tecnologico del patrimonio sanitario e di residenze per anziani e per soggetti non autosufficienti, viola - come gia' detto - le attribuzioni costituzionali di cui alle norme statutarie e d'attuazione indicate in epigrafe. Premesso che non e' stata mai modificata la formulazione del primo comma dell'art. 20 della legge n. 67/1988, che espressamente stabilisce che anche le provincie autonome possono beneficiare dei mutui in questione, a quanto pare la loro esclusione ad opera del decreto ministeriale impugnato dovrebbe dunque fondarsi - secondo il Governo - in una loro esclusione che gia' in precedenza sarebbe stata operata (abrogando tacitamente la legge n. 67/1988) dall'art. 4, ultimo comma, del decreto legislativo n. 266/1992. Tutto si fonderebbe, dunque, su questa ipotesi interpretativa del Governo, che peraltro e' palesemente infondata. Il significato della norma legislativa in questione - la quale non e' contenuta nell'apposito decreto legislativo contenente le norme d'attuazione in materia finanziaria (che come vedremo e' invece il n. 268 del 16 marzo 1992) - non e' gia' quello di escludere le provincie autonome dai finanziamenti disposti a favore delle regioni dalle leggi "di settore", nelle materie di competenze provinciale. La ragione d'essere della disciplina contenuta nell'art. 4 (come si ricava agevolmente anche dai lavori preparatori), ed anche nel suo ultimo comma, e' piuttosto quella di impedire allo Stato ogni intervento nelle materie di competenza propria delle provincie, anche attraverso l'esercizio attivo di poteri di intervento finanziario. Con essa, in particolare, si e' inteso anche escludere che, nel territorio provinciale, lo Stato potesse concedere finanziamenti (anche attraverso operazioni di mutuo) a soggetti terzi, nei cui confronti la competenza a concedere i finanziamenti e' invece delle provincie autonome; ma non si e' certo inteso escludere che i finanziamenti potessero affluire alle provincie in base a leggi di settore, perche' poi le provincie stesse li utilizzassero per finanziare ed effettuare gli interventi di propria competenza. Che sia questa la (sola) interpretazione corretta della disposizione legislativa in questione, oltre che dalla ratio dalla complessiva disciplina in cui essa si iscrive, e' del resto confermato dal fatto stesso - gia' ricordato - che essa non e' contenuta nel decreto legislativo n. 268/1992 (in pari data) recante le ultime norme di attuazione dello statuto Trentino-Alto Adige specificamente dedicate alla finanza regionale e provinciale (ed ai rapporti finanziari con lo Stato): come invece sicuramente sarebbe accaduto se realmente quella disposizione, avendo il significato che il Governo oggi vorrebbe attribuirgli, fosse stata diretta ad introdurre una innovazione cosi' rilevante alla disciplina dei rapporti finanziari fra Stato e provincie autonome (e cosi' gravemente incisiva per le finanze di queste ultime). 3. - Non solo, vi e' poi anche un argomento testuale, che impedisce l'accoglimento della tesi interpretativa del Governo in ordine all'art. 4, ultimo comma, del decreto legislativo n. 266/1992 e, ad un tempo, conferma l'esattezza della diversa interpretazione dianzi formulata. L'ultimo comma dell'art. 4 del decreto legislativo n. 266, infatti, nello stabilire il divieto di interventi dello Stato nelle materie di competenza regionale o provinciale, recita preliminarmente: "Fermo restando quanto disposto dallo Statuto speciale e dalle relative norme d'attuazione, nelle materie ..". Cio' significa, dunque, che resta fermo anche quanto disposto dal secondo e terzo comma dell'art. 5 della legge n. 386/1989 in ordine alle assegnazioni alle provincie autonome dei finanziamenti recati da leggi di settore. Ma appunto cio' e' del tutto incompatibile con la tesi interpretativa che il Governo pretenderebbe di imporre, la quale - escludendo quelle assegnazioni - postula l'abrogazione dello stesso art. 5, secondo comma, della legge n. 386/1989. Infine, l'esattezza di quanto sin qui sostenuto - ed in particolare del fatto che l'art. 4, ultimo comma, del decreto legislativo n. 266/1992 non ha inteso affatto escludere la Provincia dalla assegnazione dei finanziamenti disposti a favore delle regioni da leggi statali di settore nelle materie di propria competenza - trova ulteriore e definitiva conferma nel gia' citato art. 12, primo comma, del decreto legislativo n. 268/1992, secondo cui "Le disposizioni in ordine alle procedure e alla destinazione dei fondi di cui all'art. 5, secondo e terzo comma, della legge 30 novembre 1989, n. 386, si applicano con riferimento alle leggi statali di intervento ivi previste, anche se le stesse non sono espressamente richiamate". Dunque, l'assegnazione alla Provincia ricorrente dei finanziamenti disposti a favore delle regioni da leggi di settore, ed il persistente vigore del secondo comma dell'art. 5 della legge n. 386/1989, non solo risultano confermati dalla testuale formulazione dello stesso art. 4, ultimo comma, del decreto legislativo n. 266/1992, ma sono addirittura espressamente sanciti dall'art. 12 del decreto legislativo n. 268/1992. Quest'ultimo decreto (entrato in vigore lo stesso giorno del coevo decreto n. 266/1992, ma successivo come numerazione), che e' proprio quello dedicato alla disciplina dei rapporti finanziari fra lo Stato e le province autonome, ribadendo (e semmai ampliando) l'applicabilita' dei commi secondo e terzo dell'art. 5 della legge n. 386/1989, al tempo stesso ribadisce la necessita' che alla provincia vengano assegnati i finanziamenti disposti da leggi statali di settore, e quindi impedisce qualsivoglia diversa interpretazione che si volesse trarre (come appunto vorrebbe il Governo) dall'art. 4, ultimo comma, del decreto legislativo n. 266/1992. 4. - In conclusione, il d.m. 16 luglio 1993, impugnato con il presente atto, si fonda su di una errata interpretazione dell'art. 4, ultimo comma, del decreto legislativo n. 266/1992, e - disponendo l'esclusione delle province autonome dai finanziamenti di cui all'art. 20 della legge n. 67/1988 - viola le attribuzioni costituzionali e l'autonomia finanziaria della provincia ricorrente, di cui alle norme gia' indicate.
P. Q. M. Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente ricorso, dichiarare che non spetta al Ministro del tesoro, di concerto col Ministro della sanita', escludere la provincia autonoma di Bolzano dalla concessione dei mutui di cui all'art. 20 della legge n. 67/1988; e per l'effetto annullare in parte qua il d.m. 16 luglio 1993. Roma, addi' 16 settembre 1993 Prof. avv. Sergio PANUNZIO - Avv. Paolo MERCURI 93C0995