N. 497 SENTENZA 29 - 31 dicembre 1993
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e provincia autonoma. Impiego pubblico - Provincia autonoma di Bolzano - Dipendenti della provincia - Accordo intercompartimentale triennio 1991-1993 - Personale della provincia autonoma e degli enti da essa dipendenti - Personale del consiglio della provincia autonoma - Incrementi nel trattamento economico in violazione del "blocco" stabilito dall'art. 7 del d.-l. n. 384 del 1992 - Conferimento di efficacia - Richiamo alla sentenza n. 296/1993 della Corte - Non spettanza alla provincia autonoma di Bolzano - Annullamento del decreto del presidente della giunta provinciale dell'11 febbraio 1993, n. 5 e del decreto del presidente del consiglio provinciale del 22 luglio 1993, n. 70(GU n.2 del 12-1-1994 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo
CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof.
Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi del Presidente del Consiglio dei
ministri notificati il 13 agosto ed il 28 settembre 1993, depositati
in Cancelleria il 20 agosto ed il 6 ottobre 1993, per conflitti di
attribuzione sorti a seguito: 1) del decreto del Presidente della
Giunta provinciale di Bolzano 11 febbraio 1993, n. 5 (Regolamento per
il recepimento delle norme risultanti dalla disciplina prevista
dall'accordo intercompartimentale relativo al triennio 1991-93 per il
personale della Provincia autonoma di Bolzano e degli enti da essa
dipendenti); 2) del decreto del Presidente del Consiglio provinciale
di Bolzano 22 luglio 1993, n. 70/93 (Accordo compartimentale relativo
al triennio 1991-93 per il personale del Consiglio della Provincia
autonoma di Bolzano) iscritti ai nn. 26 e 37 del registro conflitti
1993;
Visti gli atti di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano
e l'atto di intervento della Confederazione Generale Italiana del
Lavoro della Provincia autonoma di Bolzano nel conflitto n. 37 del
1993;
Udito nell'udienza pubblica del 16 novembre 1993 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Uditi gli avvocati Sergio Panunzio e Roland Riz per la Provincia
autonoma di Bolzano e l'Avvocato dello Stato Sergio Laporta per il
Presidente del Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso regolarmente notificato e depositato il
Presidente del Consiglio dei Ministri ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti della Provincia autonoma di Bolzano, in
relazione al decreto del Presidente della Giunta provinciale 11
febbraio 1993, n. 5, con il quale e' stato recepito l'accordo
intercompartimentale relativo ai dipendenti della Provincia stessa
per il triennio 1991-1993. Secondo il ricorrente, la Provincia di
Bolzano, in conseguenza dell'adozione del decreto impugnato, avrebbe
esorbitato dalle proprie competenze in violazione degli artt. 2, 3,
95 e 116 della Costituzione, nonche' dell'art. 8, n. 1, dello Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 270).
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, l'atto
impugnato, recependo un accordo sostanzialmente qualificabile come di
comparto per i dipendenti provinciali relativo al periodo 1991-1993,
si porrebbe in contrasto con il principio di riforma
economico-sociale stabilito dall'art. 7 del decreto-legge 19
settembre 1992, n. 384, che per tale periodo prevede soltanto la
proroga di efficacia degli accordi di comparto stipulati per il
triennio 1988-1990. Poiche' il suddetto principio e' parte integrante
della regola della triennalita' degli accordi, fatta propria anche
dall'art. 7 della legge della Provincia di Bolzano 13 marzo 1990, n.
6, il Presidente della Giunta provinciale, anziche' recepire con un
proprio decreto il predetto accordo, avrebbe dovuto negare efficacia
allo stesso, considerato che il medesimo comporta oneri finanziari
dovuti ad aumenti retributivi. Oltre a esorbitare dai propri limiti
di competenza, l'atto impugnato introdurrebbe un'illegittima
disparita' di trattamento fra i dipendenti pubblici, in contrasto con
l'art. 3 della Costituzione. Inoltre, violerebbe l'art. 2 della
Costituzione, impedendo il concorso di tutti al soddisfacimento dei
doveri di solidarieta'. E, infine, interferirebbe con i poteri di
governo concernenti la direzione della politica generale del paese
(art. 95 della Costituzione).
2. - Si e' costituita in giudizio la Provincia di Bolzano per
chiedere il rigetto del ricorso, sulla base della piena legittimita'
del potere esercitato con l'atto impugnato, emanato in applicazione
dell'art. 7 della legge provinciale n. 6 del 1990 e di altre leggi
provinciali che hanno previsto il finanziamento dell'accordo per il
triennio 1991-1993 e il riordinamento dello stato giuridico del
personale.
La Provincia contesta il presupposto interpretativo fatto proprio
dal ricorrente, secondo il quale il principio della ultrattivita'
dell'accordo relativo al triennio 1988-1990 contenuto nell'art. 7 del
decreto-legge n. 384 del 1992 avrebbe integrato la previsione della
triennalita' degli accordi stabilita dalla legge provinciale n. 6 del
1990. Questo presupposto, anche se affermato da questa Corte in
relazione a un'analoga disposizione di legge della Sardegna, non
sarebbe estensibile alla legislazione della Provincia di Bolzano, dal
momento che l'art. 2 delle norme di attuazione contenute nel decreto
legislativo n. 266 del 1992 impedirebbe alle norme statali di avere
una diretta operativita' sulle leggi provinciali, salve le eccezioni
(quarto comma e provvedimenti eccezionali di necessita' e urgenza)
che non ricorrono nella specie. Se, dunque, l'art. 7 della legge
provinciale, prima citata, e' attualmente in vigore nella sua
formulazione originaria, anche l'atto impugnato non potrebbe essere
considerato illegittimo e lesivo delle competenze statali.
Inoltre, sempre secondo la Provincia, il ricorso andrebbe
rigettato anche perche' il blocco disposto dall'art. 7 del
decreto-legge n. 384 del 1992 si riferisce soltanto agli accordi di
comparto, mentre l'atto impugnato e' un decreto vo'lto a recepire un
accordo intercompartimentale.
3. - In prossimita' dell'udienza la Provincia di Bolzano ha
depositato una memoria, con la quale, oltre a ribadire gli argomenti
gia' svolti, osserva che, comunque, l'atto impugnato non avrebbe un
contenuto lesivo dell'ultrattivita' degli accordi relativi al periodo
1988-1990, prevista dal citato art. 7 del decreto-legge n. 384 del
1992, nelle disposizioni, in esso contenute, non comportanti
miglioramenti retributivi ed economici del personale considerato.
4. - Con un distinto ricorso regolarmente depositato e notificato
il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti della Provincia autonoma di Bolzano, in
relazione al decreto del Presidente del Consiglio provinciale di
Bolzano 22 luglio 1993, n. 70/93, con il quale e' stato recepito
l'accordo compartimentale relativo al triennio 1991-1993 per il
personale del Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano. Secondo
il ricorrente, tale atto appare essere frutto di un esercizio
esorbitante dai limiti delle competenze statutarie della Provincia
stessa e contrastante con la Costituzione sotto i medesimi profili
indicati nel conflitto di attribuzione precedentemente illustrato.
Premesso che l'atto impugnato stabilisce i profili professionali e
il corrispondente inquadramento nelle qualifiche funzionali, da
applicare per gli effetti retributivi con decorrenza 1 luglio 1991,
il ricorrente prospetta motivi di illegittimita' e di lesivita' del
tutto analoghi a quelli ipotizzati nel conflitto relativo al decreto
del Presidente della Giunta provinciale descritto nel precedente n. 1
della narrativa in fatto.
5. - Anche in questo giudizio si e' costituita la Provincia
autonoma di Bolzano formulando richieste identiche a quelle avanzate
nel precedente conflitto e adducendo argomenti in gran parte
coincidenti con quelli allora proposti. Di nuovo la resistente
formula soltanto motivi di inammissibilita'. Essa, infatti, osserva
che, innanzitutto, il ricorrente non ha impugnato l'atto consiliare
con il quale e' stato recepito l'accordo di comparto, cioe' la
delibera dell'Ufficio di Presidenza 19 luglio 1993, n. 29, ma ha
impugnato un atto meramente esecutivo di quest'ultima delibera.
Inoltre, il ricorrente non ha neppure impugnato l'atto consiliare di
recepimento dell'accordo intercompartimentale, cioe' la delibera
dell'Ufficio di Presidenza 7 luglio 1993, n. 27, rispetto al quale
quello impugnato e' atto di attuazione e, quindi, meramente
conseguenziale.
6. - Nel conflitto ora in esame e' intervenuta, ma con atto
depositato fuori termine, la Confederazione Generale Italiana del
Lavoro della Provincia di Bolzano.
7. - In prossimita' dell'udienza ha presentato un'ulteriore
memoria la Provincia autonoma di Bolzano, con la quale viene
prospettato un aggiuntivo motivo di inammissibilita'. Secondo la
resistente, infatti, il ricorso sarebbe stato illegittimamente
proposto e notificato nei confronti del Presidente della Provincia,
anziche' nei confronti del Presidente del Consiglio provinciale, come
invece sarebbe stato necessario trattandosi di un conflitto relativo
a un atto imputabile a quest'ultimo ed espressivo di un'autonomia
costituzionalmente riconosciuta anche rispetto alla Giunta
provinciale.
In entrambi i conflitti il ricorrente ha chiesto la sospensione
dell'esecuzione degli atti impugnati.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei Ministri, con ricorso
regolarmente depositato e notificato, ha sollevato conflitto di
attribuzione nei confronti della Provincia autonoma di Bolzano, in
relazione al decreto del Presidente della Giunta provinciale 11
febbraio 1993, n. 5 (Regolamento per il recepimento delle norme
risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo
intercompartimentalerelativo al triennio 1991-1993 per il personale
della Provincia autonoma di Bolzano e degli enti da essa dipendenti),
adducendo che l'atto impugnato avrebbe esorbitato dalle competenze
attribuite alla Provincia medesima dall'art. 8, n. 1, dello Statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige (d.P.R. 31 agosto 1972, n. 270) e
sarebbe in contrasto con gli artt. 2, 3, 95 e 116 della Costituzione.
Lo stesso Presidente del Consiglio dei ministri, con distinto
ricorso regolarmente notificato e depositato, ha sollevato, in
riferimento ai medesimi parametri costituzionali invocati nel
precedente giudizio, conflitto di attribuzione nei confronti della
Provincia autonoma di Bolzano, in relazione al decreto del Presidente
del Consiglio provinciale di Bolzano 22 luglio 1993, n. 70/93
(Accordo compartimentale relativo al triennio 1991-1993 per il
personale del Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano),
lamentando lesioni di competenze identiche a quelle prospettate con
il ricorso precedentemente indicato.
Poiche' i giudizi hanno oggetti analoghi e coinvolgono le medesime
competenze, e' opportuno che essi siano riuniti per essere decisi con
un'unica sentenza.
La richiesta di sospensione dell'efficacia degli atti impugnati
resta assorbita dall'esame nel merito dei ricorsi.
2. - Non fondate sono le eccezioni di inammissibilita' che la
Provincia di Bolzano ha formulato nei confronti del conflitto
relativo al decreto del Presidente del Consiglio provinciale n.
70/93.
Innanzitutto, non puo' considerarsi inammissibile il ricorso in
quanto rivolto e notificato al Presidente della Provincia di Bolzano
anziche' al Presidente del Consiglio provinciale. Infatti, anche se
il Consiglio gode di un'autonomia statutariamente garantita riguardo
alla propria organizzazione interna, non vi puo' essere dubbio che,
trattandosi di un conflitto di attribuzione intersoggettivo, il
relativo ricorso debba essere indirizzato e notificato al legale
rappresentante della Provincia di Bolzano, vale a dire al Presidente
della stessa.
Inoltre, non puo' essere accolta neppure l'eccezione di
inammissibilita' basata sul fatto che il ricorrente, anziche'
sollevare il conflitto in relazione all'atto che ha recepito
l'accordo compartimentale per il personale del Consiglio (delibera
dell'Ufficio di Presidenza 19 luglio 1993, n. 29), lo ha invece fatto
in relazione al decreto del Presidente del Consiglio provinciale, che
si assume essere meramente esecutivo del precedente. In realta',
mentre la prima delibera ha semplicemente recepito l'accordo
contestato, l'atto impugnato ha invece conferito efficacia al
medesimo accordo. Sicche', anche se quest'ultimo e' privo di
qualsiasi discrezionalita', nondimeno e' l'atto che ha prodotto
l'asserito effetto lesivo nei confronti della sfera di competenza
statale ed e', dunque, l'atto in relazione al quale andava sollevato
il conflitto.
Infine, va rigettata l'ultima eccezione d'inammissibilita', con la
quale la Provincia resistente asserisce che il ricorrente ha
sollevato il conflitto in relazione a un atto ritenuto meramente
attuativo e conseguenziale rispetto a quello che ha recepito
l'accordo intercompartimentale per i dipendenti del Consiglio
provinciale (delibera dell'Ufficio di Presidenza 7 luglio 1993). In
realta', con riferimento agli oggetti concretamente disciplinati,
l'accordo compartimentale impugnato non puo' essere considerato una
mera attuazione di quello intercompartimentale indicato dalla
Provincia resistente, tanto e' vero che l'atto dedotto in tale
giudizio disciplina aspetti, come "i profili professionali nonche' la
loro ascrizione alle qualifiche funzionali", dei quali non si occupa
affatto il menzionato accordo intercompartimentale.
3. - Nel merito ambedue i ricorsi vanno accolti.
Gli atti di recepimento degli accordi sindacali concernenti
l'impiego pubblico provinciale per il triennio 1991-1993, in
relazione ai quali sono stati sollevati i conflitti di attribuzione
in esame, sono stati adottati in attuazione dell'art. 7, primo comma,
della legge della Provincia autonoma di Bolzano 13 marzo 1990, n. 6
(Nuove norme sulla contrattazione), che stabilisce la regola
dell'efficacia (almeno) triennale degli accordi sindacali per
l'impiego pubblico. A seguito dell'entrata in vigore dell'art. 7 del
decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384 (Misure urgenti in materia di
previdenza, di sanita' e di pubblico impiego, nonche' disposizioni
fiscali), convertito dalla legge 14 novembre 1992, n. 438, al fine di
far fronte al pesante disavanzo finanziario del settore pubblico, e'
stata introdotta una deroga temporanea alla regola della triennalita'
degli accordi sindacali per il pubblico impiego, nel senso che e'
stata disposta l'ultrattivita' sino al 31 dicembre 1993 degli accordi
relativi al triennio 1988-1990. Questa deroga temporanea alla regola
della triennalita' degli accordi sindacali, che e' stata riconosciuta
da questa Corte come "norma fondamentale di riforma
economico-sociale", caratterizzata da una generale applicabilita' nel
settore dell'impiego pubblico, nazionale e regionale (v. sent. n. 296
del 1993), esige, in base a questa sua natura, una modificazione
della regola della triennalita' degli accordi, che in generale si e'
realizzata nell'ambito della legislazione delle regioni, comprese
quelle a statuto speciale, attraverso l'abrogazione ai sensi
dell'art. 10 della legge 10 febbraio 1953, n. 62.
Una diversa via e', invece, stabilita per la legislazione delle
Province autonome di Trento e di Bolzano (oltreche' per quella della
Regione Trentino Alto-Adige) dall'art. 2, primo comma, del d.P.R. 16
marzo 1992, n. 266, contenente norme di attuazione dell'art. 97 dello
Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige. In base al citato art.
2, l'art. 7, primo comma, della legge provinciale n. 6 del 1990, che
prevede la regola della triennalita' degli accordi sindacali per il
pubblico impiego della Provincia di Bolzano, avrebbe dovuto essere
adeguata dal legislatore provinciale nel termine di sei mesi dalla
pubblicazione della legge n. 438 del 1992, che ha convertito il
decreto-legge n. 384 del 1992, il cui art. 7 dispone l'ultrattivita'
degli accordi relativi al triennio 1988-1990. Tuttavia, poiche' il
legislatore provinciale ha mancato di operare il prescritto
adeguamento, questa Corte, adita con un ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri per un giudizio di legittimita'
costituzionale, ha dichiarato, con una sentenza emessa in pari data
(v. sent. n. 496 del 1993), l'incostituzionalita' dell'art. 7, primo
comma, della legge provinciale n. 6 del 1990, nella parte in cui non
prevede l'ultrattivita' sino al 31 dicembre 1993 degli accordi di
comparto per il pubblico impiego relativi al triennio 1988-1990 e la
decorrenza dell'efficacia dei nuovi accordi di comparto per il
pubblico impiego a partire dal 1 gennaio 1994.
In conseguenza di tale decisione e' venuta meno la conformita' dei
decreti impugnati alla legge provinciale posta a loro fondamento, di
modo che la loro adozione risulta essere frutto di un esercizio dei
poteri provinciali in materia di accordi sindacali per il pubblico
impiego che esorbita dai confini statutariamente imposti a quei
poteri e che costituisce, come nel caso deciso con la sentenza n. 296
del 1993, "esercizio di attribuzioni esclusive regionali che menoma
l'integrita' della competenza statale in ordine alla determinazione
uniforme e generalizzata della disciplina eccezionale stabilita
dall'art. 7, primo comma, del citato decreto-legge (n. 384 del
1992)".
Ne' vale affermare in senso contrario, come fa la Provincia di
Bolzano in relazione al conflitto concernente il decreto del
Presidente della Giunta n. 5 del 1993, che quest'ultimo atto si
riferisce a un accordo intercompartimentale, non gia' a uno di
comparto, sicche' nei suoi riguardi non troverebbe applicazione
l'art. 7 del decreto-legge n. 384 del 1992. In realta', ai sensi
dell'art. 12 della legge n. 93 del 1983 - ripreso, per l'aspetto
considerato, dall'art. 5 della legge della Provincia di Bolzano n. 6
del 1990 - la differenza fra accordo di comparto e accordo
intercompartimentale non dipende da una precostituita diversita' di
oggetti, tanto che le materie disciplinabili con gli accordi
intercompartimentali, pur se elencate esemplificativamente nel citato
art. 12, sono, come e' stabilito negli articoli di legge prima
menzionati, quelle "concordate fra le parti". Da cio' deriva che, di
fronte alla norma di riforma economico sociale contenuta nell'art. 7
del decreto-legge n. 384 del 1992 - dalla quale consegue, come ha
gia' precisato questa Corte nella sentenza n. 296 del 1993, la
"cristallizzazione del globale trattamento economico in atto dei
dipendenti pubblici" (salvo l'aumento forfettario di 20.000 lire
mensili per il solo 1993) - qualsiasi accordo sindacale comportante
aumenti retributivi non puo' riguardare il triennio 1991-1993.
Pertanto, poiche' l'accordo in esame implica incrementi nel
trattamento economico dei dipendenti pubblici della Provincia di
Bolzano, non vi puo' essere dubbio che anch'esso, pur se
intercompartimentale, sia sottoposto al "blocco" stabilito dal
ricordato art. 7 del decreto-legge n. 384 del 1992.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
dichiara che non spetta alla Provincia autonoma di Bolzano
conferire efficacia a un accordo intercompartimentale relativo al
triennio 1991-1993 e, conseguentemente, annulla il decreto del
Presidente della Giunta provinciale 11 febbraio 1993, n. 5
(Regolamento per il recepimento delle norme risultanti dalla
disciplina prevista dall'accordo intercompartimentale relativo al
triennio 1991-1993 per il personale della Provincia autonoma di
Bolzano e degli enti da essa dipendenti);
dichiara che non spetta alla Provincia autonoma di Bolzano
conferire efficacia a un accordo di comparto relativo al triennio
1991-1993 e, conseguentemente, annulla il decreto del Presidente del
Consiglio provinciale di Bolzano 22 luglio 1993, n. 70/93 (Accordo
compartimentale relativo al triennio 1991-1993 per il personale del
Consiglio della Provincia autonoma di Bolzano).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 29 dicembre 1993.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 31 dicembre 1993.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
93C1356