N. 1 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 3 gennaio 1994
N. 1 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 3 gennaio 1994 (del presidente della regione Sicilia) Regione Sicilia - Richiesta del procuratore generale presso la sezione giurisdizionale della corte dei conti per la regione Sicilia, al presidente della commissione di indagine sul sistema informativo automatizzato e al segretario generale dell'assemblea regionale, delle informazioni e documenti concernenti le indagini amministrative condotte dalla commissione stessa, con la trasmissione delle relazioni di sintesi, anche parziali, gia' redatte o da redigere, nonche' dell'elenco delle missioni espletate da un referendario parlamentare dell'A.R.S., e del prospetto analitico dei contratti stipulati in regime di trattativa privata - Lamentata invasione della sfera di autonomia regionale riguardo al funzionamento dell'organo legislativo regionale - Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 104/1989 e 113/1993 - Istanza di sospensione. (Note della procura generale della sezione giurisdizionale per la regione siciliana della Corte dei conti 25 ottobre 1993, prot. n. 73801/3826 e n. 75801/3827). (Statuto regione Sicilia, art. 4).(GU n.4 del 19-1-1994 )
Ricorso del presidente della regione siciliana pro-tempore on. prof. Giuseppe Campione, autorizzato a ricorrere con deliberazione della giunta regionale del 9 dicembre 1993, rappresentato e difeso, sia congiuntamente che disgiuntamente, dagli avvocati professori Giuseppe Fazio e Federico Sorrentino e dall'avv. Giovanni Lo Bue, elettivamente domiciliato presso il secondo nel relativo studio legale in Roma, lungotevere delle Navi, 30, giusta procura in margine al presente atto contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore domiciliato per la carica in Roma presso gli uffici della Presidenza del Consiglio dei Ministri, palazzo Chigi e difeso per legge dall'avvocatura dello Stato, per la risoluzione del conflitto di attribuzione insorto tra la regione siciliana e lo Stato per effetto delle note della procura generale della sezione giurisdizionale per la regione siciliana della Corte dei conti 25 ottobre 1993 prot. n. 73801/3826 e n. 73801/3827, contenente richieste di atti e documenti riguardanti l'attivita' interna dell'assemblea regionale siciliana. F A T T O Con note in data 25 ottobre 1993 nn. 73801/SP, 3826 e 3827 pervenute al segretariato generale dell'assemblea regionale siciliana rispettivamente in data 4 e 3 novembre 1993 aventi per oggetto "richiesta informazioni", il pubblico ministero presso la procura generale della Corte dei conti, sezioni per la regione siciliana, chiedeva: a) al presidente della commissione di indagine sul sistema informativo automatizzato dell'ARS appositamente istituita in seno all'assemblea regionale siciliana "la trasmissione di atti, documenti e processi verbali di audizione ritenuti fondamentali nella dinamica dei lavori finora espletati da codesta on.le commissione" aggiungendo quanto segue: "Vorra' inoltre la S.V. tenere informato questo ufficio dell'evoluzione delle indagini amministrative condotte, comunicando le relazioni di sintesi anche parziale gia' redatte o da redigere"; b) al segretario generale dell'assemblea regionale siciliana: "1) curriculum professionale, stato matricolare, ordini di servizio attinenti lo status giuridico e le attribuzioni di funzioni e mansioni" riguardanti un referendario parlamentare dell'ARS; "2) elenco analitico delle missioni espletate" dal predetto referendario "anche con riferimento alla partecipazione a convegni, incontri di studio e conferenze aventi ad oggetto argomenti di informatica"; "3) prospetto analitico dei contratti stipulati dall'ARS in regime di trattativa privata con specificazione per ciascun atto negoziale dell'oggetto e del valore di spesa gravante sul bilancio dell'ARS"; "4) relazione espositiva di sintesi circa l'instaurazione di rapporti di impiego o comunque di servizio tra ARS e soggetti fisici originariamente reclutati ad personam per chiamata c.d. diretta o fiduciaria, e poi definitivamente confermati nella temporanea posizione di lavoro mediante concorso interno o contratto a tempo indeterminato, con specificazione delle fonti normative e/o provvedimentali o che hanno sorretto l'iniziale inquadramento e la definitiva assunzione"; "5) generalita' del funzionario preposto al ruolo di economo dell'ARS nell'ultimo quinquennio"; "6) sintesi espositiva circa l'attivita' esecutiva della deliberazione n. 19 del 7 novembre 1989 dell'on. consiglio di presidenza dell'ARS, soprattutto con riferimento al punto n. 3". Nell'intestazione dell'oggetto delle due note, presumibilmente a giustificazione delle richieste, veniva in parentesi fatto riferimento all'"art. 74 del t.u. Corte dei conti", disposizione che autorizza il pubblico ministero presso la Corte dei conti, allorche' ha gia' iniziato un procedimento istruttorio nell'ambito della propria competenza istituzionale, a "chiedere in comunicazione atti e documenti in possesso di autorita' amministrative e giudiziarie". La richiesta contenuta nelle due note predette non e' stata indirizzata ad "autorita' amministrativa", non rivestendo tale posizione giuridica un componente dell'assemblea regionale siciliana ne' il relativo segretario generale. Sia il presidente della commissione parlamentare cui era stata indirizzata la prima nota del pubblico ministero anzidetto che il segretario generale dell'ARS destinatario della seconda nota, comunicavano le richieste ricevute al presidente dell'assemblea regionale siciliana il quale trasmetteva copia delle lettere del p.m. al presidente della regione siciliana che investiva della questione la giunta di governo della regione siciliana. Quest'ultima, con la deliberazione in epigrafe, riconoscendo i predetti atti adottati dal pubblico ministero presso la procura generale della Corte dei conti per la regione siciliana lesivi delle prerogative statutariamente garantite alla assemblea regionale siciliana, autorizzava il presidente della regione siciliana a sollevare conflitto di attribuzione davanti l'ecc.ma Corte costituzionale chiedendo altresi' alla stessa Corte di sospendere, nelle more del giudizio, l'esecuzione dei provvedimenti da annullare. D I R I T T O Le due note del pubblico ministero presso la procura generale della Corte di conti per la regione siciliana contrastano anzitutto con l'art. 4 dello statuto siciliano e con gli artt. 13 e 22 del regolamento interno dell'ARS. Inoltre le richieste di cui alle predette note esulano dalla attuazione data con il d.lgs. 6 maggio 1948, n. 655, alle istituite sezioni di controllo e giurisdizionale della Corte dei conti per la regione siciliana di cui all'art. 23 dello statuto siciliano ed incidono nelle attribuzioni disciplinate nell'art. 19 del regolamento interno dell'ARS in relazione all'art. 22 dello stesso regolamento. 1. - L'art. 4 dello statuto della regione siciliana affida, con norma di rango costituzionale, al regolamento interno della assemblea regionale, la determinazione delle disposizioni relative al funzionamento dell'organo legislativo regionale. Per la parte concernente la materia oggetto delle due note del p.m. presso la procura generale della Corte dei conti per la regione siciliana di cui alla narrativa in fatto, il vigente regolamento dell'ARS ha stabilito che la responsabilita' della gestione dei fondi (trasferiti con mandato di pagamento imputato contabilmente all'apposito capitolo del bilancio regionale ed, in quanto provvedimento amministrativo dell'esecutivo regionale, sottoposto al controllo contabile interno della ragioneria della regione ed a quello esterno della apposita sezione regionale della Corte dei conti), e' affidata alla esclusiva competenza del collegio dei questori appartenenti all'organo legislativo regionale (artt. 13 e segg.). A sua volta tale gestione e' sottoposta a verifica del consiglio di presidenza dell'ARS e, dopo tale verifica, viene sottoposta all'assemblea plenaria legislativa per la relativa approvazione (art. 13). Dal contenuto gia' riportato della prima delle due note che hanno determinato il sorgere dell'odierno conflitto di attribuzione e' agevole rilevare come la richiesta di acquisizione di "atti, documenti e processi verbali", allorche' la apposita commissione parlamentare istituita nel suo seno dall'assemblea legislativa siciliana sta conducendo la propria indagine al fine di consentire all'organo legislativo in sede plenaria l'esercizio della propria funzione, equivale a turbare la funzione ispettiva parlamentare dell'ARS proprio nel momento piu' delicato che precede ogni decisione plenaria della quale la norma costituzionale (art. 4 dello statuto siciliano), demandando al regolamento le modalita' di esercizio della funzione, ha attribuito la stessa competenza all'organo legislativo. Inoltre, dal contenuto della seconda delle due anzidette note, sostanzialmente inquisitoria per dir cosi' "all'interno" della organizzazione degli uffici dell'assemblea legislativa, emerge il chiaro intendimento di acquisire elementi per la valutazione dell'esistenza o meno di un danno erariale. Questo pero' non si e' ancora verificato, sicche' si inverte la logica tipica della giurisdizione contabile, la quale e' presupposta dallo stesso art. 103, secondo comma, della Costituzione, che - salve le precisazioni che appresso si faranno sui limiti della automatica estensione della competenza della Corte dei conti - conferisce rilievo costituzionale alla stessa, presupponendo le sue tipiche forme regolative (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 221/1972). Inoltre, e' chiaro che in tal modo si sottrae all'organo costituzionalmente competente (assemblea regionale siciliana) la possibilita' di valutare la esistenza di tale danno e di quantificarne l'ammontare. Ed in effetti l'art. 22 del regolamento interno dell'ARS nel riferirsi alle due possibili ipotesi derivanti dall'accertamento dei fatti ai sensi del precedente art. 19 dello stesso regolamento non consente altri interventi, nella fattispecie, che quelli di denunzia al procuratore della Repubblica nel caso dell'illecito penale e di ricorso al procedimento disciplinare nel caso dell'illecito amministrativo, attribuendo esclusivamente al collegio dei questori i prodetti compiti. Ma quali sono, secondo le prescrizioni del regolamento dell'organo legislativo regionale "i fatti accertati" ai sensi dell'art. 19 dello stesso regolamento? Giova a tal proposito trascrivere il contenuto di tale articolo il quale, nella sua chiara formulazione, non consente dubbi di interpretazione ne' puo' determinare equivoci: "Qualora, nell'esercizio, in occasione o in violazione dei compiti istituzionali affidatigli, il dipendente dell'assemblea cagioni a questa un danno patrimoniale, quale che ne sia l'entita', del fatto sara' data immediata notizia al segretario generale, a cura del direttore o capo servizio competente; il segretario generale informa il presidente dell'assemblea mediante relazione dettagliata dalla quale risultino le circostanze accertate, la presumibile entita' del danno cagionato e gli elementi di responsabilita' emersi a carico del dipendente e dell'ufficio di cui fa parte o al quale e' sottoposto. Identica relazione sara' trasmessa al collegio dei questori, il quale, su richiesta del presidente dell'assemblea, procedera', se necessario, agli ulteriori accertamenti e provvedera' con decreto, alla dichiarazione di responsabilita', alla liquidazione del danno ed alla intimazione del pagamento della somma liquidatata, all'uopo assegnando un termine ovvero consentendo il pagamento rateale, qualora ne ravvisi la opportunita'. Contro il summenzionato decreto e' ammessa opposizione dello interessato al collegio dei questori, entro trenta giorni dalla sua comunicazione. Il direttore o capo servizio, che, per dolo o colpa grave, ometta di notiziare il segretario generale, a norma del primo comma del presente articolo, puo' essere dichiarato corresponsabile con il dipendente". La puntuale disciplina procedimentale sopra richiamata si pone come sostitutiva di ogni procedimento che, fuori dalle norme stabilite nel regolamento parlamentare dell'ARS, tende ad accertare e quantificare responsabilita' amministrative per danno erariale nei confronti di dipendenti dell'assemblea regionale siciliana. Ne consegue che ogni iniziativa del p.m. presso la Corte dei conti siciliana in tal senso contraddice a detta disciplina e, ove portata a compimento con l'accertamento della responsabilita' e la eventuale condanna del dipendente a rifondere in tutto o in parte il danno da questi causato all'ARS impedirebbe al collegio dei questori dell'assemblea regionale siciliana di adottare il decreto di dichiarazione di responsabilita' e di liquidazione del danno di cui al predetto art. 19 del regolamento dell'ARS (poiche' diversamente il dipendente potrebbe per ben due volte ed eventualmente anche contraddittoriamente subire condanna a risarcire l'ARS per lo stesso fatto). Inoltre verrebbe vanificato l'esercizio del diritto di opposizione (e l'eventuale risultato di tale gravame) di cui al terzo comma del predetto art. 19 e sarebbero anche intralciati gli accertamenti e le valutazioni attribuite al segretario generale dell'ARS dal primo comma di tale articolo. Quindi, oltre a violare gli artt. 13 e 22 del regolamento dell'ARS, la seconda nota del p.m. della Corte dei conti per la regione siciliana vanifica, violandolo, l'anzidetto art. 19 del regolamento parlamentare dell'assemblea regionale siciliana. Deve infine notarsi che la procedura disegnata dall'art. 19 del regolamento dell'ARS e' perfettamente coerente con la particolare natura del presupposto previsto per la sua attivazione, e cioe' la determinazione di un danno patrimoniale - cagionato da un dipendente - proprio nei confronti della stessa assemblea. Non un qualunque danno erariale, dunque, fa sorgere la necessita' di aprire la procedura di cui all'art. 19, ma solo il danno arrecato direttamente all'ARS. Sicche' e' del tutto logico che - almeno in tutta la fase considerata dall'art. 19 - il procedimento si svolga all'interno dell'assemblea, e senza alcuna intromissione altrui. Si badi: non si vuole, con questo, affermare che l'assemblea regionale siciliana goda della medesima autonomia politica delle Camere, e sia percio' - al pari di esse - sottratta all'esercizio della funzione giurisdizionale (cio', invero e' stato gia' ripetutamente negato da codesta ecc.ma Corte costituzionale: sentenze nn. 66/1964, 115/1972 e 113/1993). Piu' semplicemente, si vuole ribadire che la fase procedimentale disciplinata dall'art. 19 del regolamento dell'ARS non puo' essere, in alcun modo, alterata dall'intervento della magistratura contabile. Men che mai, poi, quando tale intervento esula (come appresso si dimostra) dalle funzioni e dai poteri conferiti dalla legge alla Corte dei conti. 2. - Le norme di attuazione dello statuto siciliano emanate con il d.lgs. 6 maggio 1948, n. 655, riguardanti la istituzione di sezioni della Corte dei conti per la regione siciliana, non consentono alla stessa Corte e, quindi, al suo p.m., di esercitare le competenze derivanti dal t.u. 12 luglio 1934, n. 1214, al di fuori dai limiti derivanti da tale testo unico. Stabilisce, infatti, l'art. 3, primo comma, delle predette norme di attuazione che le competenze attribuite alla sezione giurisdizionale siciliana della Corte dei conti comportano l'obbligo di osservare le "norme del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214". Conformemente alla loro natura, e in armonia con una consolidatissima giurisprudenza, i decreti di attuazione degli statuti speciali (come, del resto, anche gli stessi decreti di trasferimento di funzioni amministrative alle regioni ordinarie) integrano i parametri costituzionali da farsi valere in sede di conflitto Stato-regione, e rendono percio' ivi contestabili le relative violazioni. Va inoltre rilevato che, come gia' accennato nella narrativa in fatto, la stessa Corte dei conti ha indicato nell'oggetto delle sue note con le quali ha interferito nelle attribuzioni dell'assemblea regionale siciliana, l'art. 74 del t.u. n. 1214/1934. Tale disposizione inequivocabilmente fa riferimento alla possibilita' di chiedere in comunicazione atti e documenti in possesso "di autorita' amministrative". A parte la limitazione normativa della possibilita' di richiesta (occorrendo la analitica specificazione per singolo atto o documento) e la impossibilita' di chiedere "elenchi" e "prospetti" analitici nonche' una "relazione espositiva di sintesi" (cosi' come fatto nella nota 73801/SP/3827 del 25 ottobre 1993), e' evidente che il presidente della commissione parlamentare di indagine nominata in seno all'ARS cui e' stata diretta la nota n. 73801/SP-3826 del p.m. della sezione regionale siciliana della Corte dei conti, non puo' certamente qualificarsi una "autorita' amministrativa". E la richiesta generica avanzata nei confronti del predetto parlamentare regionale, anche per i limiti assegnati dalle sopracitate norme di attuazione dello statuto siciliano alla attivita' della sezione regionale della Corte dei conti, viene a configurare in concreto l'ipotesi del conflitto di attribuzione. Che l'assemblea regionale siciliana - e per essa, evidentemente il presidente di una commissione d'indagine ovvero il segretario generale - non possa considerarsi autorita' amministativa e' stato riconosciuto, del resto, proprio da codesta ecc.ma Corte costituzionale con la sentenza n. 66/1964, nella quale testualmente si osserva come "l'assemblea regionale siciliana non possa essere configurata come organo amministrativo, giacche' le sue attribuzioni - come come delineate nello statuto che realizza le particolari forme di autonomia previste nell'art. 116 della Costituzione - sono o legislative (artt. 14-19 dello statuto siciliano) o politiche (artt. 9, primo comma, e 20, secondo comma) e mai amministrative".V'e', anzi di piu'. Anche qualora, per avventura, ci si risolvesse a conferire, con leggi, all'assemblea regionale siciliana funzioni di carattere amministrativo, cio' sarebbe in via di principio illegittimo, come gia' ebbe modo di statuire la sentenza n. 2/1959 di codesta ecc.ma Corte. Che si pronuncio', certo, sulla illegittimita' della attribuzione di compiti amministrativi ad un organo interno dell'Assemblea quale - nella specie - una commissione legislativa, ma possedeva una ben piu' ampia portata. Come noto' subito Costantino Mortati (in una Osservazione alla sentenza, in Giur. cost., 1959, 11), infatti, "nulla sarebbe cambiato" se alla commissione legislativa "si fosse potuto attribuire carattere esterno", poiche' il solo fatto di prevedere l'attribuzione all'assemblea di una funzione amministrativa avrebbe significato "introdurre un elemento di disarmonia nell'unita' dell'azione di Governo, per cui il Governo stesso assume responsabilita'". Solo in una evenienza del tutto particolare - che non a caso attiene alla fase costitutiva dell'ARS stessa e cioe' in quella della convalida degli eletti - l'ARS esercita una funzione che si e' qualificata come amministrativa (Corte costituzionale, sentenza n. 113/1993; implicitamente, sentenza n. 115/1972). In questo caso, pero', la deroga al principio generale fissato dalla sentenza n. 2/1959 si comprende e si giustifica perche' sulle esigenze di coerenza ed armonia istituzionale fatte valere da quella pronuncia prevale l'altra - costituzionalmente piu' rilevante - di riconoscere a tutti i soggetti incisi dalla pronuncia dell'assemblea una adeguata tutela giurisdizionale ai sensi dell'art. 24 della Costituzione (cio' si evince agevolmente dalla citata sentenza n. 113/1993). Nulla di cio' si verifica nel caso che ne interessa. Non si tratta - qui - di escludere la tutela giurisdizinale nei confronti di determinate deliberazioni assembleari, ma semplicemente di negare che l'ARS - che come premesso ha natura di autorita' non amministrativa - possa essere oggetto di un innominato, legislativamente non autorizzato, potere, di "ordine" della Corte dei conti. Inoltre, il fatto che l'assemblea, eccezionalmente ed in riferimento ad un procedimento particolarissimo quale quello elettorale, compia un atto di natura amministrativa non puo' certo determinare una mutazione qualificatoria della stessa ARS, trasformandola in "autorita' amministrativa". Se cosi' si opinasse, si prospetterebbe una ricostruzione in stridente contrasto con l'art. 20, primo comma, dello statuto siciliano, che affida alla giunta le funzioni amministrative di interesse della regione. E poiche' il canone ermeneutico da adottarsi (come le stesse sentenze nn. 115/1972 e 113/1993, sulla scia di una consolidatissima giurisprudenza, affermano) e' quello della interpretazione confrome a Costituzione delle disposizioni sub-costituzionali, e' chiaro che simile aberrante ricostruzione non puo' essere legittimamente prospettata. 3. - Le richieste formulate dalla procura generale della Corte dei conti della regione siciliana, oltre a confliggere con l'art. 4 dello statuto siciliano e con il regolamento parlamentare dell'assemblea regionale siciliana nonche' con le norme di attuazione dello statuto siciliano riguardanti l'istituzione delle sezioni della Corte dei conti nella regione siciliana, vengono a configurare una inammissibile ipotesi di inchiesta permanente e generale aperta dal giudice contabile sull'operato dell'assemblea regionale siciliana. In proposito, va ricordato che l'ecc.ma Corte costituzionale ha gia' avuto modo di pronunziarsi su una analoga richiesta della procura della Corte dei conti formulata - allora - nei confronti della regione Lombardia. Con la sentenza emessa in tale occasione (n. 104 del 9 marzo 1989) si sono annullate, in sede di conflitto di attribuzione, alcune note della procura generale della Corte dei conti, volte all'acquisizione di un elenco di incarichi professionali, in virtu' di una richiesta formulata "indipendentemente da specifiche contestazioni di responsabilita'". Nella predetta sentenza si rilevo' che "la richiesta del procuratore generale non e' suffragata da elementi concreti e specifici, ma si fonda su mere ipotesi e astratte supposizioni e si dirige, in modo del tutto generico, ad un intero settore di attivita' amministrativa svolta per un rilevante periodo di tempo", aggiungendo che "il potere che si vorrebbe esercitare viene cosi' a costituire .., una vera e propria attivita' di controllo da parte di un organo che per legge non e' abilitato ad effettuarlo". La Corte dei conti, del resto, non ha facolta' di esercitare competenze di ogni genere, a suo insindacabile compiacimento, in assenza di una specifica previsione legislativa. Sia pure dopo alcune iniziali incertezze, la giurisprudenza costituzionale e' infatti compatta nell'affermare che l'art. 103 della Costituzione ha una "espansivita'" solo "tendenziale", sicche' l'ampliamento delle competenze del giudice contabile non puo' mai intervenire senza l'interpositio legislatoris (sentenze n. 102/1977, 189 e 241 del 1984, 17/1985 e 641/1987). In caso contrario si determinerebbe - come si e' qui in effetti determinata - la violazione dello stesso art. 103 della Costituzione. 4. - Istanza di sospensione. Sia il presidente dell'assemblea regionale siciliana che la giunta di governo della regione siciliana, nella deliberazione con la quale ha autorizzato il presidente della regione a sollevare il conflitto di attribuzione, hanno ritenuto che nella specie ricorrono i presupposti per chiedere all'ecc.ma Corte costituzionale di voler sospendere gli atti impugnati con il presente ricorso e di cui in epigrafe, a norma dell'art. 40 della legge 11 marzo 1953, n. 87. Ben sussistono, infatti, nella specie, le gravi ragioni volute dal predetto art. 40 per la concessione della richiesta sospensione. Ed invero l'ingerenza della Corte dei conti nel procedimento interno avviato dall'organo legislativo della regione siciliana, attraverso la speciale commissione parlamentare di indagine gia' nominata, i cui lavori sono tuttora in corso, determina grave incertezza nel procedere dei lavori della stessa assemblea regionale siciliana. Inoltre tale ingerenza impedisce lo svolgimento del procedimento disciplinato dall'art. 19 del regolamento parlamentare della predetta assemblea rendendone in particolare impossibile l'attivazione con riferimento ai compiti attribuiti al collegio dei questori del secondo comma dello stesso art. 19. Si chiede, pertanto, a codesta ecc.ma Corte costituzionale di voler accogliere la presente istanza di sospensione.
Per i motivi che precedono, con riserva di ulteriore illustrazione in memoria, si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale voglia annullare, previa sospensione della loro efficacia, i provvedimenti di cui alle note oggetto del presente ricorso con conflitto di attribuzione meglio specificate in epigrafe, dichiarando che non compete alla procura generale della Corte dei conti richiedere al presidente della commissione di indagine sul sistema informativo automatizzato dell'assemblea regionale siciliana e al segretario generale dell'assemblea regionale siciliana le informazioni ed i documenti indicati nelle note descritte in epigrafe. Palermo-Roma, addi' 20 dicembre 1993 Avv. prof. Federico SORRENTINO - Avv. prof. Giuseppe FAZIO - Avv. Giovanni LO BUE 94C0001