N. 24 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 dicembre 1993
N. 24 Ordinanza emessa il 13 dicembre 1993 della pretura di Asti, sezione distaccata di Canelli nei procedimenti penali riuniti a carico di Barbero Luigino Regione Piemonte - Inquinamento - Scarichi da insediamenti produttivi (nella specie cantina sociale) recapitanti in pubbliche fognature - Previsione, con legge regionale, della possibilita' per l'ente gestore degli impianti di depurazione delle fognature, di introdurre, riguardo agli impianti produttivi gia' esistenti, limiti di accettabilita' piu' permissivi di quelli stabiliti dalla normativa statale - Conseguente depenalizzazione di fatti penalmente sanzionati dalla legge statale - Lamentata interferenza della regione in materia di esclusiva competenza statale. (Legge regione Piemonte 26 marzo 1990, n. 13, art. 7, quarto e quinto comma). (Cost., artt. 25 e 117).(GU n.7 del 9-2-1994 )
IL PRETORE All'udienza dibattimentale del 13 dicembre 1993, v. gli atti del proc. penale a carico di Barbero Luigino nato a Canelli il 21 giugno 1946 imputato: 1) del reato di cui all'art. 21, terzo comma, della legge 10 maggio 1975, n. 319, perche', nella qualita' di presidente della cantina sociale di Canelli, effettuava scarichi di acque reflue del detto insediamento produttivo, eccedenti i limiti di cui alla tabella C per valori di Bod5 e Cod e comunque eccedenti i limiti fissati dalla convenzione stipulata con il comune di Canelli per valori di Bod5. Accertato in Canelli il 13 novembre 1991; 2) del reato di cui all'art. 21, terzo comma, della legge 10 maggio 1975, n. 319 perche', nella qualita' di presidente della cantina sociale di Canelli, effettuava scarichi di acque reflue del detto insediamento produttivo, eccedenti i limiti di cui alla tabella C e di cui alla d.g.r. n. 131-7700 del 15 luglio 1991, per valori di Bod5 e Cod nonche' non conformi al limite di tabella C per valori di Ph. Accertato in Canelli il 19 ottobre 1992; Rilevato che il p.m. ha sollevato la questione di costituzionalita' dell'art. 7, quarto comma, della legge regionale Piemonte del 4 aprile 1990, n. 14 in relazione all'art. 25 della Costituzione; Rilevato che la difesa si e' opposta all'accoglimento dell'eccezione per difetto di rilevanza; Ha pronunciato la seguente ordinanza: 1. - L'esame della questione prospettata dal p.m. presuppone la ricostruzione critica della disciplina legislativa in materia di scarichi in pubblica fognatura. Ai sensi dell'art. 12, primo comma, lett. b) della legge 10 maggio 1976, n. 319, gli scarichi dei "nuovi" (cioe' attivati dopo l'entrata in vigore della legge) insediamenti produttivi devono, fin dal momento della loro apertura e prima dell'entrata in funzione dell'impianto centralizzato di depurazione, essere "comunque" conformi ai limiti di accettabilita' di cui alla tab. C), mentre, successivamente all'avvio di tale impianto, devono essere adeguati "inoltre" ai limiti di accettabilita' fissati dai comuni o dai consorzi che gestiscono il pubblico servizio di depurazione. Per quanto riguarda invece gli scarichi in fognatura degli insediamenti produttivi preesistenti alla legge Merli, l'art. 13, primo comma, n. 2 stabilisce alla lettera a) l'obbligo di adeguamento alla tab. C) entro 3 anni dall'entrata in vigore della legge (tale termine ha subito vari slittamenti per effetto delle leggi successive ma non oltre, in presenza di determinate condizioni, la data ultima del 30 giugno 1985), e alla lett. b), l'obbligo di conformita' - a far tempo dalla data di attivazione dell'impianto centralizzato di depurazione - ai limiti di accettabilita' fissati dai comuni o dai consorzi che gestiscono il pubblico servizio di depurazione. Nel caso di specie, essendo specifico che nel comune di Canelli e' entrato in funzione da vari anni (in tutte le sue parti) l'impianto centralizzato di depurazione (v. convenzione stipulata tra il comune e la cantina sociale in data 10 dicembre 1987, art. 1), e' della disciplina legale (art. 12, primo comma, n. 2, seconda parte e art. 13, primo comma, n. 2, lett. b) applicabile in dipendenza di tale evento che conviene approfonditamente occuparsi. Per quanto riguarda gli insediamenti produttivi nuovi la lettera della legge - e in particolare l'uso del termine "inoltre" - fa chiaramente intendere che, dopo l'attivazione dell'impianto, la tab. C) resta comunque in vigore, siano o non siano adottati da parte dell'ente gestore dell'impianto medesimo speciali limiti di accettabilita' per gli scarichi in fognatura. Questi, poi, non possono assolutamente derogare, in melius, a quelli della tabella C): nell'impostazione della legge gli impianti centralizzati di depurazione, costruiti da comuni o consorzi, e le relative difficolta' di gestione non possono essere richiamati dagli obbligati per escludere la responsabilita' penale che grava comunque sul titolare del singolo scarico i cui reflui devono essere compatibili con gli standards legali ordinari e questi ultimi possono soltanto essere resi piu' rigorosi per l'intervento degli enti locali (Cass. 22 marzo 1989, Dall'Ora; 4 febbraio 1992, Gallo). La ratio della norma e' evidente: dovendo le pubbliche fognature rispettare i piani regionali di risanamento delle acque - i cui obiettivi dovevano essere raggiunti entro 10 anni dall'entrata in vigore della legge Merli (art. 8 ult. comma) - il legislatore (avendo presenti gli effetti di accumulo e sinergici dell'inquinamento del corpo ricettore-fognatura comunale ove confluiscono la gran parte degli scarichi degli insediamenti civili e produttivi) ha inteso consentire agli enti gestori dell'impianto centralizzato di imporre limiti piu' restrittivi di quelli di tab. C), ritenuti piu' compatibili con la capacita' di resistenza ecologica del corpo idrico in cui si immette la pubblica fognatura. Per quanto riguarda gli insediamenti preesistenti, la difesa (nella discussione concernente la questione di costituzionalita'), sulla scorta di un isolato e assolutamente immotivato, (al punto da risultare del tutto incomprensibile) precedente del S.C. (sent. 16 ottobre 1990, D'Amico) e di alcune inedite decisioni di merito, ha sostenuto la possibilita', per gli enti gestori dell'impianto centralizzato di depurazione, di introdurre limiti meno restrittivi di quelli di tabella C), con la conseguenza che, allorquando lo scarico produttivo, pur superando questi ultimi resti al di sotto dei primi, non sarebbe configurabile il reato di cui all'art. 21, terzo comma (ne' altra fattispecie contravvenzionale prevista dalla legge Merli). L'assunto non puo' essere condiviso in quanto non si vede perche' la sopra illustrata ratio legis dell'art. 12 n. 2 (relativo agli insediamenti nuovi) non debba valere anche per interpretare le previsioni dell'art. 13, primo comma, n. 2, lett. b) e contrastare l'argomentazione di tipo letterale (incentrata tutta sull'enfatizzazione della scomparsa del termine "inoltre") secondo cui sarebbero ammissibili, una volta esaurito il periodo transitorio, limiti regolamentari piu' permissivi di quelli di tab. C) per gli scarichi degli insediamenti produttivi preesistenti. Si deve considerare infatti: a) che la tesi qui criticata verrebbe a rendere definitiva una disparita' di trattamento tra scarichi nuovi e scarichi preesistenti che il legislatore voleva solo temporanea; b) che d'altra parte sarebbe davvero assurdo ipotizzare che il legislatore, dopo aver imposto agli insediamenti in oggetto l'adeguamento alla tab. C) entro il termine del periodo transitorio (al massimo cioe' entro il 30 giugno 1985), abbia poi consentito di tornare indietro (cioe' di peggiorare la qualita' dello scarico) rendendo inutili gli investimenti sostenuti dalle aziende per la depurazione dei propri reflui; c) non e' invocabile (da parte dei sostenitori della tesi piu' permissiva) l'art. 13, secondo comma, in cui e' prevista espressamente la possibilita' di limiti di accettabilita' meno rigorosi di quelli della tab. C). Tale norma, infatti, riguardava esclusivamente il periodo transitorio (anteriore all'attivazione dell'impianto centralizzato di depurazione) durante il quale non operava l'obbligo di rispettare (prima della scadenza) la suddetta tabella (art. 13, n. 2, lett. a). Viceversa, dato che per gli insediamenti nuovi l'obbligo di conformita' alla tab. C) opera fin dal momento dell'attivazione dello scarico (art. 12, primo comma, n. 2), non era logico ne' necessario consentire la fissazione dei limiti meno restrittivi giacche' cio' avrebbe costituito inammissibile deroga al precetto sanzionato penalmente: ecco perche' l'art. 12, secondo comma, facoltizza (per gli insediamenti nuovi, in apparente contrasto con l'art. 13, secondo comma) i comuni e i consorzi ad adottare (con l'approvazione regionale) limiti piu' rispettivi di quelli di tab. C), prima dell'attivazione dell'impianto centralizzato; d) neppure il richiamo all'art. 13, quinto comma, e' pertinente: tale norma infatti statuisce soltanto che la mancata attivazione dell'impianto centralizzato di depurazione (entro il termine del 31 dicembre 1981 poi prorogato fino al 31 dicembre 1984) comporta l'inefficacia dei limiti piu' permissivi introdotti nel periodo transitorio; e) che l'art. 15, nono comma, n. 3, pur occupandosi degli scarichi preesistenti, ne prevede "l'allineamento progressivo ai limiti di accettabilita' e alle norme regolamentari di cui all'art. 12 punto 2" (non all'art. 13) che riguarda gli insediamenti nuovi. In definitiva, per concludere sul punto, si deve ritenere che gli effetti delle disposizioni di cui all'art. 13 sono limitati al periodo transitorio; una volta attivato l'impianto centralizzato di depurazione la disciplina di tutti gli scarichi produttivi e' solo quella dettata dall'art. 12, n. 2, seconda parte: questa conclusione e' l'unica compatibile con l'esigenza - imposta dalle ragioni di salvaguardia della risorsa idrica e del bene giuridico ambientale (v. Cass. 17 febbraio 1988, Gremmo) - di rendere omogeneo il trattamento di tutti gli scarichi produttivi in tutto il territorio nazionale. Questa esigenza di omogeneita' non puo' che essere salvaguardata attraverso l'obbligo di osservanza del limite minimo di accettabilita' di cui alla tab. C), stabilito dalla legge in via generale, sia per gli scarichi dei nuovi insediamenti, sia per gli scarichi di quelli gia' esistenti (Cass. 8 marzo 1987, Weingrill). E' appena il caso di aggiungere che su tale assetto normativo non ha minimamente inciso il recente decreto-legge 15 novembre 1993, n. 454 che ha introdotto (modificato l'art. 14, secondo comma, legge Merli) il potere delle regioni di introdurre limiti di accettabilita' anche meno restrittivi di quelli stabiliti dalle tabelle allegate alla legge n. 319/1976, ma cio' limitatamente agli scarichi delle pubbliche fognature e a quelli degli insediamenti civili che non recapitano in pubblica fognatura (mentre nel caso di specie e' in discussione la facolta' derogatoria degli enti gestori degli impianti di pubblica depurazione in ordine ai limiti di accettabilita' relativi agli scarichi in fognatura degli insediamenti produttivi preesistenti alla legge Merli). 2. - Delineata al par. 1) la disciplina statale, si osserva che, in deroga manifesta a questa, la legge regione Piemonte 26 marzo 1990, n. 13, contempla (art. 7, quarto comma) la facolta' degli enti gestori degli impianti di depurazione delle pubbliche fognature di introdurre, per gli scarichi derivanti da insediamenti produttivi esistenti, limiti di accettabilita' in deroga alla tabella C) all.ta alla legge Merli; il successivo quinto comma, dispone che la deroga sia approvata (in via espressa o tramite silenzio-assenso) dalla Giunta regionale. Dal confronto con il terzo comma (avente ad oggetto la disciplina degli scarichi produttivi nuovi) si arguisce con sicurezza che la deroga ai limiti tabellari puo' essere anche in senso meno restrittivo, con la conseguente depenalizzazione del reato di cui all'art. 21, terzo comma, legge n. 319/1976 limitatamente ai casi in cui lo scarico da insediamento produttivo preesistente presenti parametri inquinanti superiori ai limiti di tabella C) ma contenuti entro quelli piu' favorevoli stabiliti dall'ente gestore dell'impianto di depurazione della pubblica fognatura (tali enti sono quelli individuati dall'art. 6, secondo comma, legge Merli) e approvati dalla giunta regionale a norma dell'art. 7, quarto e quinto comma, legge regionale n. 13/1990. Nel caso di specie, in particolare, il comune di Canelli (con delibere della giunta municipale 18 ottobre 1990 e 3 gennaio 1991) ha elevato (per gli scarichi in fognatura da insediamenti produttivi esistenti) i limiti di tolleranza di Cod e Bod5 a, rispettivamente, 1500 e 600 mg/l (a fronte dei valori di tabella C pari a 500 e 250 mg/l) e tale deroga e' stata approvata dalla Giunta regionale del Piemonte con delibera 15 luglio 1991, n. 131-7700. In tal modo la normativa regionale - lungi dal limitarsi a dare attuazione ( ex art. 117, ult. comma della Costituzione) a livello locale ai principi in materia di inquinamento idrico stabiliti dalla legge statale (artt. 9, primo comma, 12 e 13, legge Merli in tema di limiti di accettabilita' degli scarichi produttivi) ha ristretto - nei sensi sopra precisati - l'ambito di operativita' del reato di cui all'art. 21, terzo comma, legge n. 319/1976. Tutto cio' appare manifestamente in contrasto con l'art. 117 (violazione del principio di riserva costituzionale delle materie attribuite alla legislazione regionale c.d. concorrente) e con l'art. 25 della Costituzione in quanto il legislatore comunale ha privato della sanzione penale prevista dall'art. 21, terzo comma, il fatto di chi, effetttuando in fognatura uno scarico da insediamento produttivo preesistente, superi i limiti della tabella C) ma non anche quelli piu' tolleranti introdotti dagli enti gestori dell'impianto di depurazione ai sensi dell'art. 7, quarto e quinto comma, legge regionale n. 13/1990. E' appena il caso di sottolineare a quest'ultimo proposito che (per giurisprudenza costante della Corte costituzionale: v. sent. nn. 79/1977, 370/1989, 43/1990, 309/1990) "la fonte del potere punitivo statale risiede solo nella legislazione statale e le regioni non hanno il potere di comminare, rimuovere o variare con proprie leggi le pene previste in una data materia; non possono cioe' interferire negativamente con il sistema penale statale considerando penalmente lecita un'attivita' che, invece, e' penalmente sanzionata nell'ordinamento statale". 3. - In ordine alla rilevanza della questione si osserva che al presidente della cantina sociale di Canelli (costituente insediamento produttivo preesistente all'entrata in vigore della legge n. 319/1976) si contesta di aver effettuato scarichi in pubblica fognatura che hanno comportato duplice (il 13 novembre 1991 e il 9 ottobre 1992) superamento dei limiti di accettabilita' fissati dalla tabella C) all.ta alla legge citata. Nel primo caso le analisi hanno evidenziato un valore di Bod5 (1200 mg/l) superiore tanto al limite di tab. C (250), quanto a quello (600) fissato dalla cit. delibera regionale 15 luglio 1991 ed un valore di Cod (1466 mg/l) superiore al limite di tabella C (500), ma non a quello (1500) regionale; nel secondo sono stati riscontrati valori di Bod5 e Cod (2050, 3340 mg/l) superiori ad entrambi i limiti cit., nonche' un valore di Ph (4,95) contrastante con le previsioni (5,5,-9,5) di tabella C) (mentre nulla dispone sul punto la delibera regionale). Cio' significa che: a) se l'art. 7, quarto e quinto comma, fosse riconosciuto costituzionalmente legittimo, sarebbero perfettamente legittime le delibere comunali e regionali che hanno introdotto limiti di accettabilita' in deroga alla tabella C con la conseguenza che il reato di cui all'art. 21, terzo comma, sarebbe configurabile esclusivamente con riguardo al valore di Bod5 (e non a quello di Cod) per il primo prelievo e ai valori di Cod e Bod5 (ma non a quello di Ph) per il secondo; b) se invece la citata norma regionale fosse dalla Corte dichiarata incostituzionale, il giudice dovrebbe disapplicare le delibere amministrative sopra cit. e ritenere sussistente (quanto meno sotto il profilo oggettivo) il reato di cui in rubrica con riguardo a tutti i superamenti di tabella C evidenziati dalle analisi compiute sui due campioni prelevati presso la cantina sociale di Canelli. E' chiaro quindi che dalla risoluzione della questione di costituzionalita' qui prospettata dipende necessariamente il giudizio sulla gravita' dei reati contestati (essendo assai diversa la rilevanza penale dell'inquinamento a seconda che lo si rapporti ai limiti di tabella C o a quelli introdotti dal comune di Canelli in deroga) e quindi, in definitiva, la determinazione della pena da irrogare in concreto all'imputato. Per completezza bisogna evidenziare che il principio basilare del nostro ordinamento costituzionale e' quello per cui i giudici sono tenuti ad applicare le leggi (statali e regionali) e ove queste risultino in contrasto con la Costituzione non possono essi disapplicarle ma devono adire la Corte costituzionale che sola puo' esercitare il sindacato di costituzionalita' pronunciandosi con sentenze aventi efficacia erga omnes (v. Corte costituzionale n. 285/1990 che ha annullato la sent. cass. 12 novembre 1989, Predieri che aveva disapplicato alcune leggi della regione Emilia Romagna ritenendole invasive della materia penale riservata allo Stato). In definitiva il Pretore - in accoglimento dell'eccezione proposta dal Pubblico Ministero - ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 7, quarto e quinto comma, legge regionale Piemonte 26 marzo 1990, n. 13 in relazione agli artt. 25 e 117 della Costituzione.
P. Q. M. Visti gli artt. 134 della Costituzione e 23 della legge n. 87/1953 il pretore di Asti, sezione distaccata di Canelli dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 7, quarto e quinto comma, della legge regionale Piemonte 26 marzo 1990, n. 13 in relazione agli artt. 25 e 117 della Costituzione; Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; Sospende il giudizio in corso; Dispone che la presente ordinanza sia notificata al presidente della giunta regionale del Piemonte e comunicata al presidente del consiglio regionale del Piemonte. Canelli, addi' 13 dicembre 1993 Il pretore: CORBO 94C0072