N. 26 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 6 agosto 1994
N. 26 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 6 agosto 1994 (della regione Veneto) Agricoltura e foreste - Regolamento recante disciplina del procedimento di riconoscimento di denominazione di origine di vini - Previsione: a) della presentazione della domanda di riconoscimento direttamente al Comitato nazionale per il riconoscimento delle denominazioni di origine, anziche' alle regioni; b) dell'abolizione di ogni forma di parere regionale preventivo al decreto finale di riconoscimento di denominazione, dell'elevazione, all'interno della sezione interprofessionale del Comitato, del numero dei rappresentanti regionali da tre o sei e della partecipazione con diritto di voto della regione interessata al Comitato solo qualora questo tratti questioni attinenti ad una denominazione di origine ovvero ad un'indicazione geografica tipica - Violazione della sfera di competenza regionale in materia di agricoltura e del principio di leale cooperazione. (D.P.R. 20 aprile 1994, n. 348). (Cost., artt. 117 e 118).(GU n.41 del 5-10-1994 )
Ricorso per conflitto di attribuzione proposto dalla regione
Veneto in persona del presidente della giunta regionale autorizzato
con deliberazione della giunta del 27 luglio 1994, n. 3450,
rappresentato e difeso dagli avvocati Romano Morra, Giorgio Berti e
Guido Viola, quest'ultimo anche quale domiciliatario in Roma, via N.
Piccolomini, 34, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri per
l'annullamento del d.P.R. 20 aprile 1994, n. 348, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale n. 132 dell'8 giugno 1994, avente ad oggetto:
regolamento recante disciplina del procedimento di riconoscimento di
denominazione d'origine dei vini; in particolare degli artt. 2,
quarto comma, 4 e 5.
F A T T O
La controversia e' sorta in materia di denominazione di origine
dei vini. La disciplina relativa risale al d.P.R. 12 luglio 1963, n.
930, mod. dalla legge 11 maggio 1966, n. 302. Nell'ambito di questa
normativa, in seguito all'entrata in scena delle regioni e ai
trasferimenti a queste delle funzioni in materia di agricoltura, era
venuta a stabilizzarsi, almeno nelle regioni piu' interessate al
settore, una normativa (in alcuni casi tradotta in legge regionale)
alla cui stregua le regioni si occupavano della raccolta delle
domande e dell'istruzione delle stesse, mentre allo Stato competeva
la classificazione finale dei vini in rapporto alla loro origine.
La legge 10 febbraio 1992, n. 164, si era inserita in questo solco
disciplinando la materia sia sul piano sostanziale che sotto il
profilo dei procedimenti che degli atti. La legge ora detta, per il
tempo in cui fu emanata, dovette necessariamente imputare l'esercizio
delle funzioni statali al Ministero dell'agricoltura e delle foreste,
ancora operante in quel tempo: tuttavia in molteplici passaggi della
disciplina, corrispondenti a procedimenti specifici per la
classificazione e il controllo delle denominazioni, il Ministero
dell'agricoltura doveva coordinarsi con le regioni interessate (ad
esempio artt. 5, 7, 8, 9, 10, 14, 16, quarto e quinto comma, 19, 20).
A tenore di queste disposizioni, puo' dirsi che nessuno dei piu'
qualificati provvedimenti in materia puo' essere adottato in sede
centrale l'intervento della regione interessata, il cui parere o la
cui valutazione si presenta in termini tali da implicare una funzione
complessiva della regione in coordinazione con il Ministero (o
l'organo che lo costituisce). Ben si spiega allora che la regione
avesse conservato il ruolo di destinataria degli atti di iniziativa e
dell'istruttoria delle procedure di volta in volta promosse. Si era
insomma determinato un equilibrio tra Stato e le singole regioni
interessate, tale da conferire spessore e rigore a questo rapporto.
Come si spiega anche la struttura e la funzione del Comitato
nazionale per la tutela e la valorizzazione delle denominazioni di
origine dei vini al quale, composto anche, nella sezione
interprofessionale, da rappresentanti regionali, e' imputata la
collaborazione con i competenti organi regionali oltreche' statali.
L'art. 12 della legge prevede inoltre l'emanazione di un
regolamento ministeriale, sentita la conferenza permanente per i
rapporti tra Stato, regioni e province autonome, per disciplinare il
contenuto delle domande e le procedure per il riconoscimento delle
denominazioni, l'approvazione o la modifica dei relativi disciplinari
di produzione, nonche' le modalita' e i termini di presentazione.
Questo regolamento non fu emanato. Tuttavia esisteva un testo di
regolamento predisposto dal Ministero delle risorse agricole,
forestali e alimentari, nel quale erano state raccolte le indicazioni
formulate dai rappresentanti regionali.
Tale testo di regolamento era orientato alla conservazione delle
procedure gia' in atto da oltre un ventennio e nelle quali l'apporto
delle regioni appariva decisivo ai fini di ogni determinazione
imputata all'autorita' centrale.
Cio' era del resto coerente con una continuita' di relazioni e di
disciplina che appariva postulata dalla stessa legge n. 164/1992: le
disposizioni transitorie del capo XI di tale legge stabiliscono
infatti che fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni
contenute nei regolamenti in essa previsti si applicano in quanto non
incompatibili le disposizioni di cui al d.P.R. n. 930/1963 e alla
legge n. 506/1967.
Invero, vigenti tali disposizioni, le procedure relative al
riconoscimento dell'origine dei vini si svolgevano, in conformita'
alle disposizioni stesse, secondo un iter che aveva inizio con la
presentazione delle domande di riconoscimento agli uffici regionali
dell'agricoltura, i quali, in virtu' dei trasferimenti e delle
funzioni dallo Stato alla regione, avevano ereditato le competenze
dell'ispettorato compartimentale dell'agricoltura al quale in
precedenza le domande stesse dovevano essere presentate e che
provvedeva alla relativa istruttoria. In tal modo la funzione
regionale del settore si era per cosi' dire inserita nel complesso
dei compiti e delle attivita' regionali nella materia
dell'agricoltura, come definita dall'art. 66 del d.P.R. 24 luglio
1977, n. 616. In altri termini l'intervento regionale, anche se
attinente alla fase di iniziativa e di istruzione, era parte
integrante della politica regionale e della relativa programmazione
in materia di produzione agricola.
Avviene cosi' che gli interessati presentano la domanda agli
uffici della regione territorialmente competente, i quali provvedono
a istruirla, sottoponendola inoltre all'esame di un apposito comitato
regionale interprofessionale per un parere di merito.
Sulla scorta del parere di detto comitato, le regioni valutano la
richiesta e la trasmettono al Ministero delle risorse agricole,
alimentari e forestali con la relativa documentazione. Il Ministero
provvede poi definitivamente in base alla decisione del Comitato
nazionale di cui all'art. 17 della legge n. 164/1992.
Si era dunque istituita su queste basi una cooperazione perfetta e
particolarmente equilibrata tra regione e Stato. Questa cooperazione,
variamente e diffusamente riconosciuta dalla legge n. 164/1992, ha la
sue sede di esplicazione nei vari procedimenti previsti per il
riconoscimento, o la modifica o la revoca della denominazione di
origine. Non potrebbe del resto parlarsi di cooperazione in modo
coerente e con intuito di effettivita', se questa non si verificasse
nelle procedure.
Ebbene il d.P.R. n. 348/1994, qui impugnato, emanato sulla scorta
dell'art. 2, settimo comma, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, e
cioe' come regolamento delegato, ha sconvolto la situazione normativa
e di fatto che si e' ora descritta, togliendo alla regione quella
porzione di procedura che le era stata costantemente riconosciuta sia
in sede legislativa che nella prassi attuativa. E per vero l'art. 2,
primo comma, di tale d.P.R. (n. 348/1994) predispone un accentramento
ed una supremazia dello Stato in confronto alle regioni in sede di
presentazione delle domande di riconoscimento: queste sono presentate
al comitato nazionale di cui all'art. 17 della legge n. 164/1992 e le
regioni sono parificate a questo riguardo ai consorzi volontari di
tutela, ai consigli interprofessionali esistenti presso le camere di
commercio e alle organizzazioni di categoria, cioe' a coloro che
domandano allo Stato il riconoscimento della denominazione di
origine.
Il procedimento previsto nell'art. 4 e' congegnato in modo da
escludere ogni intervento della regione. L'art. 5 sembra concedere
qualche chance nel momento in cui esso aumenta da tre a sei il numero
dei componenti designati dalla conferenza permanente per i rapporti
Stato-regioni della sezione interprofessionale del comitato nazionale
di tutela di cui all'art. 17 della legge n. 146/1992; ed inoltre
quando prevede la partecipazione con diritto di voto del
rappresentante della regione interessata alle riunioni del comitato
in cui si trattino questioni attinenti ad una denominazione di
origine: pero' cio' conferma che, nel modificare radicalmente le pro-
cedure accentrandole presso il Ministero, il d.P.R. declassa fin
quasi ad annullarla la funzione regionale, che viene ridotta
all'espressione di un voto in un comitato nel quale la presenza
regionale e' assolutamente minoritaria e pressoche' insignificante.
Poiche' il decreto, secondo l'intento semplificativo del
procedimento, ha tolto l'essenziale passaggio di ogni domanda per la
regione, anche la serie di competenze che la legge n. 164/1992
riserva alle regioni e' completamente svitalizzata, e non hanno piu'
senso i pareri e le intese con le regioni nei vari momenti della
disciplina in cui si articola la legge, quando la regione stessa e'
estromessa dalle procedure essenziali e caratterizzanti. Anche se il
decreto non annulla o non abroga le disposizioni in cui si prevede
l'intervento regionale, oltre appunto alle procedure di
riconoscimento per le quali l'abrogazione e' invece esplicitamente
prevista, bisogna ugualmente riconoscere che la funzione regionale e'
complessivamente vanificata e che si sono tolti i presupposti di
quella cooperazione tra la regione e lo Stato che aveva
caratterizzato la disciplina e la prassi precedente.
D I R I T T O
Violazione e falsa applicazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione in relazione al d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11; agli
artt. 66 e segg. del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616; agli artt. 12 e
17 della legge 23 agosto 1988, n. 400; alla legge 10 febbraio 1992,
n. 164; al d.P.R. 12 luglio 1963, n. 930, mod. dalla legge 11 maggio
1966, n. 302 (artt. 4 e 6); e alla legge 24 dicembre 1993, n. 537
(art. 2, settimo, ottavo e nono comma).
Si contesta anzitutto la legittimita' dell'utilizzo del
regolamento delegato in funzione di abrogazione di disposizioni leg-
islative, ex art. 17, secondo comma, della legge n. 400/1988 in una
materia contrassegnata dal principio di legalita' e dalla riserva di
legge essendovi coinvolti i rapporti costituzionali tra Stato e
regioni.
A parte cio' il decreto impugnato e' una fonte davvero anomala e
confrontabile solo con difficolta' con la normazione precedente: fa
parte di quella proliferazione normativa nella quale, spesso
maldestramente, si sono cimentati i piu' recenti governi. Ma il
decreto impugnato e' particolarmente trasgressivo, ovviamente nei
limiti delle sue disposizioni, proprio perche', manifestando la
pretesa di semplificare i procedimenti, sacrifica a questa
semplificazione il rispetto dovuto alle competenze regionali e non si
da' neppure cura di coordinarsi in modo appena accettabile con la
trama legislativa nella quale si intromette.
In ogni caso, anche ammesso che il regolamento delegato abbia
efficacia abrogatoria di norme anche di legge regolatrici dei
procedimenti di cui si tratta, nel caso di specie il regolamento
delegato contravviene ad una disposizione di tutela del rapporto
Stato-regioni che si trova nell'art. 12 della legge n. 400/1988: la
Conferenza per i rapporti Stato-regioni doveva essere consultata in
ordine al contenuto del regolamento, essendo chiaro che il
regolamento stesso concerne l'attivita' normativa che interessa
direttamente le regioni.
Inoltre, le disposizioni impugnate non si coordinano in alcun modo
con quelle della legge 10 febbraio 1992, n. 164, che si sono citate
nelle premesse: l'art. 12, in particolare, di questa legge, che il
decreto impugnato non ha dichiarato di abrogare e che comunque non
abrogherebbe se non in parte, stabilisce che il regolamento relativo
alle modalita' e procedure per il riconoscimento dell'origine e della
denominazione dei vini, comprese le modalita' dell'iniziativa, deve
essere preceduta dalla consultazione della conferenza permanente per
i rapporti tra Stato-regioni. Il regolamento impugnato, anche se
emanato ai sensi del secondo comma e non del terzo dell'art. 17 della
legge n. 400/1988, non e' stato invece preceduto dall'audizione di
tale commissione.
Ora, l'art. 2, settimo, ottavo e nono comma, della legge n.
537/1993, pur informato alla semplificazione delle procedure,
nell'autorizzare il regolamento delegato, non poteva certo, ne'
evidentemente intendeva eliminare dalla fase preparatoria del
regolamento il passaggio essenziale dell'audizione della conferenza
permanente in una materia che coinvolge necessariamente le regioni e
che implica una disciplina in ogni caso coordinata tra Stato e
regioni. La semplificazione non puo' quindi essere cosi' cieca da
confondere le regioni con altri interlocutori dei quali puo' farsi
tacere la voce. Ne' la semplificazione e' fine a se stessa, essendo
invece strumento per razionalizzare cio' che razionale non e'. Il
Governo invece, eliminando l'audizione delle regioni, ha raggiunto
l'effetto opposto ed ha introdotto irrazionalita' e cattivo andamento
in una situazione normativa gia' collaudata da molto tempo e
informata ad un giusto equilibrio delle competenze e degli
interventi.
Di conseguenza, la falsa applicazione dell'art. 2, settimo, ottavo
e nono comma, della legge n. 537/1993 ha prodotto quella frattura tra
Stato e regioni che prima non c'era e che si risolve in un rifiuto di
cooperazione, coordinamento, etc.
E' evidente che l'aver evitato la consultazione della conferenza
voleva essere la premessa per manovrare liberamente in materia,
togliendo spazi procedurali alle alle regioni e accentrare, con la
frettolosita' di chi sia di commettere un abuso, ogni facolta' o
potere. Va ricordato che nella fase preparatoria del regolamento che
stava per essere emanato ai sensi dell'art. 12 della legge n.
164/1992, la consultazione della conferenza da parte ministeriale
aveva condotto alla formazione concordata di una disciplina che stava
per essere emanata.
Anche questo dimostra che la cattiva amministrazione delle leggi
e' solo veicolo di disorganizzazione e di reale inconcludenza. Quale
e' il beneficio che il Governo ha creduto di ritrarre dal suo nuovo
regolamento, se non quello di operare maldestramente nel rapporto
Stato-regioni per inseguire un nuovo accentramento, non
preoccupandosi certo della ragionevolezza o della razionalita' delle
proprie disposizioni?
Insomma, il decreto e' fonte quantomeno di confusione, visto che
la modificazione dello schema legale previsto nell'art. 12 della
legge n. 164/1992 vorrebbe contemplare, a tenore dell'elenco n. 4
annesso alla legge n. 537/1993, i soli procedimenti di riconoscimento
di denominazione di origine, senza neppur preoccuparsi della modifica
o della revoca delle denominazioni e dei disciplinari di produzione,
per i quali l'art. 12 ora detto dettava gia' disposizioni specifiche,
ancorate peraltro ad un regolamento ministeriale esecutivo,
presupponente la consultazione delle regioni.
Ci si trova pertanto di fronte ad una nuova disciplina che, nella
sua limitatezza, e' irrazionale proprio perche' del tutto scoordinata
rispetto alla legge n. 164/1992: in realta', il nuovo decreto si e'
limitato ad abrogare gli artt. 4 e 6 del d.P.R. 12 luglio 1963, n.
930, mod. dalla legge n. 302/1966, ma non ha intaccato, altro che
sovrapponendo una sua parziale normativa, l'intero corpo della legge
n. 164/1992, la quale, come detto, fa ripetutamente spazio alla
consultazione delle regioni sia come conferenza permanente, sia come
singole regioni interessate.
Vi e', ad esempio, un palese contrasto con gli artt. 8, terzo
comma, 10, quarto comma, i quali prevedono espressamente il
coinvolgimento delle regioni nell'iter di accertamenti tecnici e di
istruttoria, relativo al riconoscimento e alla modifica dei
disciplinari di produzione dei vini.
Esiste poi una palese incongruenza tra l'art. 4 del d.P.R.
impugnato, il quale attribuisce al dirigente responsabile del
procedimento la competenza a emanare il decreto di riconoscimento su
deliberazione del comitato nazionale di tutela e quanto previsto
invece nell'art. 8, terzo comma, della legge n. 164/1992, che
conferisce al Ministro, su parere del comitato e dopo consultazione
della singola regione interessata, tale competenza. Invero, l'art. 8
della legge non e' stato espressamente abrogato e il regolamento del
Governo non puo' produrre abrogazioni tacite, implicite etc., ne'
puo' comunque incidere in oggetti non espressamente trattati.
Ma tante altre incongruenze e contraddizioni si mettono in
evidenza non appena si scorrono gli articoli della legge n. 164/1992,
che attengono a procedure concernenti particolari della disciplina
complessiva (art. 5, ultimo comma; art. 7, secondo e nono comma; art.
8, terzo comma; art. 9, secondo comma; art. 10, quarto comma; art.
16, quarto e quinto comma; art. 19, primo comma; art. 20, terzo
comma), e che implicano necessariamente una precisa coordinazione con
le procedure di riconoscimento. Orbene, in tali non intaccate
disposizioni si prevede, a parte la competenza ministeriale per
l'atto finale e formalmente conclusivo, la consultazione di volta in
volta della regione interessata. E quando si prevedono invece compiti
specifici delle regioni, come nell'ultimo comma dell'art. 14 e nel
quinto comma dell'art. 16, si postula evidentemente una
partecipazione attiva delle regioni per quanto attiene alla
valutazione delle domande di riconoscimento e agli accertamenti
relativi. Non si puo' insomma dividere la procedura di riconoscimento
dalla restante disciplina e offendere gli ovii interessi regionali in
una materia strettamente ancorata alla disciplina dell'agricoltura
che e' di competenza regionale.
Accentrando la procedura di riconoscimento, e soltanto essa, si
getta scompiglio all'intero settore e si pone un cuneo, del tutto
arbitrario, nella continuita' delle competenze regionali. Ed invero
il nuovo regolamento espropria di fatto le regioni di uno degli
aspetti fondamentali della programmazione del settore vitivinicolo,
quello cioe' della scelta strategica in materia di designazione dei
vini, disattendendo il senso dell'eliminazinoe dell' ex Ministero
dell'agricoltura e delle foreste voluta dai cittadini italiani con il
referendum del 18 aprile 1993, proprio allo scopo di attribuire
maggiori poteri alle regioni in materia di agricoltura. Il decreto
impugnato condiziona invero ogni ulteriore scelta strategica nella
definizione da parte della regione dei possibili interventi per il
settore dei vini e della viticoltura.
Occorre rilevare infine che l'aumento dei componenti designati
dalla conferenza Stato-regioni da tre a sei e la partecipazione, con
diritto di voto, di un rappresentante della regione interessata ai
lavori del comitato, non compensa in alcun modo l'attivita' di
valutazione ed orientamento che attualmente si svolge presso la
regione e nell'ambito del comitato interprofessionale regionale, in
cui sono rappresentate, le molteplici organizzazioni economiche e
sindacali territorialmente rappresentative del settore.
Il regolamento appare dunque, oltreche' illogico e irragionevole,
espropriativo di una diffusa e sempre rispettata partecipazione
regionale ai procedimenti di riconoscimento di vini e svolge anche
effetti distruttivi o comunque limitativi delle attivita' regionali
nel settore della viticoltura e della razionale programmazione
dell'agricoltura.
Di conseguenza e allo stesso tempo, il regolamento contenuto nel
decreto impugnato viola apertamente e, si direbbe, di proposito il
principio di leale cooperazione tra Stato e regioni: questo principio
e' comunque violato, anche quando la cooperazione che si vuole
eliminare avviene nella fase preparatoria e di iniziativa degli atti,
ovvero quando cade, come fattore altamente significante, nella
congiunzione tra l'attivita' di istruzione o di preparazione e la
fase decisoria vera e propria. Anzi, la violazione e' tanto piu'
grave e mortificatoria dell'autonomia quando si risolve nel togliere
alla competenza regionale i mezzi per controllare lo svolgimento di
attivita' di imputazione statale i cui effetti ricadono poi nell'area
delle competenze regionali vere e proprie.
Per tutte queste ragioni, si chiede che l'ecc.ma Corte dichiari
l'appartenenza alla regione dell'attivita' di raccolta delle domande,
di istruzione e di valutazione ad essa appartenenti in materia in
virtu' della legge 10 febbraio 1992, n. 164, e degli artt. 4 e 6 del
d.P.R. 12 luglio 1963, n. 930 (mod. dalla legge 11 maggio 1966, n.
302), e di conseguenza annulli l'impugnato d.P.R. 20 aprile 1994, n.
348.
Roma, addi' 2 agosto 1994
Avvocati Romano MORRA - Giorgio BERTI - Guido VIOLA
94C1006