N. 27 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 10 agosto 1994
N. 27 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 10 agosto 1994 (della regione Campania) Trasporto pubblico - Direttive e criteri per la distrazione degli autobus di linea al noleggio e viceversa - Indicazione delle ipotesi in cui e' consentita la distrazione dal servizio di linea al noleggio ed attribuzione all'ufficio provinciale competente della verifica delle caratteristiche tecniche del veicolo e delle condizioni di esercizio della linea sulla quale deve essere impiegato l'autobus da noleggio con conducente e del rilascio della relativa autorizzazione - Previsione di analoga autorizzazione della motorizzazione per la distrazione di autobus destinati al servizio di linea in servizio di noleggio con conducente - Assenza della natura tecnica delle ipotesi disciplinate dal d.m. impugnato - Eccesso di delega per la mancata osservanza del termine di sei mesi (termine scaduto il 1$ aprile 1994) per l'adozione dei decreti attuativi del nuovo codice della strada - Violazione della sfera di competenza della regione in materia di trasporti di interesse regionale - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 2/1993. (Decreto del Ministro dei trasporti 4 aprile 1994). (Cost., artt. 117 e 118).(GU n.41 del 5-10-1994 )
Ricorso per conflitto di attribuzione per la regione Campania, in persona del presidente della giunta regionale pro-tempore, rappresentato e difeso, in virtu' di mandato a margine del presente atto, dall'avv. Sergio Ferrari dell'avvocatura regionale giusta delibera g.r. n. 5606 del 26 luglio 1994 ed elettivamente domiciliato in Roma, via del Tritone n. 61, presso l'ufficio di rappresentanza della regione Campania, contro il Ministero dei trasporti e della navigazione, in persona del Ministro pro-tempore, per l'annullamento del decreto di detto Ministro (trasporti) 4 luglio 1994 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 12 luglio 1994, serie generale n. 161, ed avente ad oggetto "direttive e criteri per la distrazione degli autobus dal servizio di linea al noleggio e viceversa". F A T T O La vertenza riguarda il decreto, sopra individuato, con il quale sono state dettate le direttive ed i criteri per l'utilizzazione occasionale degli autobus destinati normalmente al servizio di linea per servizi di noleggio e viceversa (attivita' comunemente indicata come "servizio fuori linea"). Il codice della strada (d.l. n. 285/1992), nella materia che qui interessa, ha normativamente sancito la possibilita' dell'attivita' e, recependo a livello normativo un consolidato orientamento di giurisprudenza amministrativa (cfr. da ultimo c.d.s., sesta sezione, n. 245/1993, avallato dalla conforme giurisprudenza della Corte costituzionale, sia pure dopo l'adozione del nuovo codice, sentenza n. 2/1993) ha ripartito le competenze, (in conformita' dell'art. 117 della Costituzione), tra Stato, quale portatore di interesse generale, al quale e' stata attribuita la competenza tecnica in via esclusiva (valutazione della idoneita' del mezzo ad essere destinato al differente servizio), ed ente concedente la linea che, in ottemperanza al dettato costituzionale (art. 117), e' la regione, salva l'ipotesi residuale dei servizi di trasporto triregionali ed internazionali per i quali e' ancora competente lo Stato. Le norme che disciplinano la fattispecie sono: l'art. 82, sesto comma, la cui applicazione e' (per dettato della stessa norma) subordinata all'adozione di direttive e criteri ministeriali, e l'art. 87, quarto comma, per il quale non e' prevista la necessita' di norme attuative. Con l'atto impugnato e' stato, quindi, disciplinato il possibile svolgimento del servizio fuori linea. Avuto riguardo al contenuto della norma di riferimento, in particolare art. 4, e' evidente l'invasione delle competenze dell'ente regione, soprattutto se si tiene conto che il d.m. e' in contrasto con l'orientamento di codesta Corte sull'art. 82 del cod. strada in ordine al riporto di attribuzioni ed e', per l'effetto, costituzionalmente illegittimo per i seguenti motivi in D I R I T T O Violazione artt. 117 e 118 della Costituzione come attuati dagli artt. 1 e 3 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 5, e art. 84 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616. Le linee automobilistiche di interesse regionale rientrano tra le materie appartenenti alla competenza legislativa delle regioni alle quali sono state trasferite anche tutte le funzioni amministrative in materia (d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 5). Con il d.P.R. n. 616/1977 la centralita' dell'ente regione in relazione ai trasporti di interesse locale e' stata rafforzata (artt. 84 e 85). Il decreto qui impugnato appare emanato in violazione delle norme citate che disciplinano i rispettivi ruoli. In via preliminare occorre chiarire che per utilizzo fuori linea dei mezzi si intende l'impiego degli stessi destinato a renderne possibile l'uso nei periodi in cui il servizio di linea, al quale il mezzo di regola e' vincolato, viene sospeso o, comunque, con lo stesso puo' essere contemperato, al fine di far realizzare un piu' ragionevole utilizzo dei mezzi. L'art. 82 cit. indica, sia pure in maniera imprecisa, le ipotesi in cui gli autobus che svolgono servizio di noleggio possono essere destinati allo svolgimento del servizio cd. fuori linea e viceversa. Il sesto comma della norma in riferimento detta: "Previa autorizzazione dell'ufficio della direzione generale della M.C.T.C., gli autocarri possono essere utilizzati, in via eccezionale e temporanea per il trasporto di persone. L'autorizzazione e' rilasciata in base al nulla-osta del prefetto. Analoga autorizzazione viene rilasciata dall'ufficio della M.C.T.C., agli autobus destinati a servizio di noleggio con conducente i quali posono essere impiegati in via eccezionale, secondo direttive emanate dal Ministero dei trasporti con decreti ministeriali, in servizio di linea e viceversa". La ratio legis che caratterizza la normativa considerata e' quella di consentire allo Stato di assicurare la salvaguardia e la uniformita' dei criteri di sicurezza dei veicoli, nel rispetto delle competenze degli enti minori. Ne consegue che l'art. 82 cit., interpretato alla luce di questo criterio, attribuisce all'organo dello Stato un potere di natura esclusivamente tecnica, che non attiene ne' riguarda le modalita' di gestione del servizio (riservata, si ribadisce, all'ente concedente la linea dall'art. 87 cit.). La natura solo tecnica della competenza ministeriale e' stata riconosciuta, come gia' ricordato da questa Corte, che, nel giudizio di legittimita' proposto in via principale dalla regione Liguria, con una sentenza interpretativa di rigetto (n. 2 del 18 dicembre 1992-5 gennaio 1993), ha dichiarato non fondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 82 nella parte in riferimento, proprio in base alla considerazione che la norma esaminata non contiene una statuizione che determina l'invasione delle competenze degli enti concedenti diversi dallo Stato, mirando a salvaguardare l'interesse generale dei cittadini. Il decreto, infatti, contiene quelle direttive alle quali fa riferimento l'art. 82, sesto comma, ma nello stesso sono state inserite prescrizioni non aventi carattere strettamente tecnico; deve dunque concludersi che le direttive si pongono in contrasto con i principi generali che regolano la materia, con la normativa vigente e con la interpretazione che ne ha dato la giurisprudenza e, piu' recentemente, la Corte costituzionale. Il decreto qui impugnato, dopo aver indicato le ipotesi in cui e' consentita la distrazione dal servizio di linea al noleggio da rimessa stabilisce, all'art. 3, che l'ufficio provinciale competente verifica la compatibilita' delle caratteristiche tecniche del veicolo con le modalita' e condizioni di esercizio della linea sulla quale deve essere impiegato l'autobus da noleggio con conducente e ne rilascia l'autorizzazione. Altra autorizzazione della motorizzazione e' prevista, poi, per la distrazione di autobus destinati al servizio di linea in servizio di noleggio con conducente (art. 4). La previsione normativa comporta la lesione delle attribuzioni della regione nella qualita' di ente concedente la linea, e cioe' della competenza in ordine alla valutazione degli effetti che la distrazione del mezzo produce sulla linea in concessione. L'art. 1 del decreto elenca le ipotesi in cui e' consentita la distrazione dal noleggio al servizio di linea, ma da una rapida lettura delle stesse si evince che non hanno la natura di prescrizioni tecniche poiche' viene riservata allo Stato la valutazione delle compatibilita' delle caratteristiche tecniche del veicolo con le modalita' e condizioni di esercizio della linea (art. 3), e viene altresi' attribuito all'autorita' centrale il potere di stabilire il periodo massimo di distrazione dei mezzi. Ma la violazione denunciata in epigrafe risulta ancor piu' evidente dalla lettura dell'art. 4. Dopo avere indicato le ipotesi in cui e' consentito l'impiego eccezionale di autobus di linea in fuori linea, con prescrizioni che nulla hanno di "tecnico", sembra riconoscere al concedente la linea il potere di autorizzare il diverso utilizzo del mezzo "purche' non sia pregiudicata la regolarita' del servizio" (ultimo comma). Ma la prova che le prescrizioni non hanno natura tecnica risulta proprio dal testo dell'art. 4 e, precisamente, dall'elenco delle ipotesi in cui e' consentito l'impiego dell'autobus di linea in fuori linea che sono: a) guasto meccanico, incendio o furto di autobus immatricolato in servizio di noleggio ovvero vendita, demolizione o distruzione del medesimo; b) esigenze di traffico che comportano un potenziamento temporaneo dei servizi di noleggio in quanto collegate a situazioni di carattere straordinario quali manifestazioni sociali di rilevanza nazionale ovvero ampia risonanza locale, manifestazioni sportive, fieristiche, religiose e simili; c) assenza o insufficienza di licenze di noleggio nel comune in cui l'utenza deve essere prelevata, in relazione alle esigenze di traffico, ivi, in tal senso presenti. Da un semplice confronto emerge inoltre che l'ultimo comma della disposizione da ultimo cit. riproduce in parte l'art. 87/4 e, dunque, nulla di nuovo prescrive rispetto a quanto statuito nel codice della strada. E' comunque da escludere che il Ministero abbia inteso, di fatto, dare alla normativa una portata attuativa dell'art. 87/4, poiche' nell'epigrafe del decreto si legge: "Considerata la necessita' di dettare apposite direttive secondo quanto previsto dall'art. 82, sesto comma, in materia di impiego degli autobus immatricolati in servizio di linea di noleggio con conducente e viceversa". Ne consegue che non essendovi alcun richiamo all'art. 87/4, non e' consentito dare al decreto un'interpretazione piu' ampia di quella esplicitamente indicata. Se la normativa di attuazione dovesse essere interpretata in tal senso sarebbe illegittima, poiche' il Ministero non ha il potere di dettare i criteri ai quali l'ente concedente deve attenersi per concedere l'autorizzazione allo spostamento dal servizio di linea a quello di noleggio (fuori linea), essendo la materia indiscutibilmente di competenza degli enti concedenti le linee anche sul piano regolamentare. Anche per la distrazione in esame, poi, il Ministero si e' riservato il potere di compiere valutazioni che tecniche non sono quando ha stabilito che all'art. 5 del decreto: "L'ufficio provinciale .. rilascia l'autorizzazione compatibilmente con la percorribilita' delle strade". In termini piu' precisi, accertato che la legittimita' dell'art. 82 e' stata subordinata, come piu' volte ricordato, a che lo Stato avesse solo competenza tecnica per le linee trasferite alla regione, se, dunque, con la norma in contestazione (art. 4 del decreto impugnato) si e' inteso dettare direttive di attuazione dell'art. 82, si e' invasa la competenza regionale in quanto, attraverso la normativa di attuazione di un controllo tecnico, si vuole consentire al Ministero di effettuare un controllo di merito. Vi e' una ipotesi residuale che, per completezza, va valutata: che l'art. 4 del d.m. costituisca un'autolimitazione, non prevista dal codice della strada, che il Ministero si e' dato per le ipotesi residuali in cui lo Stato e' ancora ente concedente (linee triregionali ed internazionali). Soltanto in questo caso la normativa impugnata potrebbe risultare legittima alla luce dei principi fin qui invocati. Infatti il reale potere di controllo spetta, in base al nuovo codice, agli enti concedenti e, quindi, di regola, alle regioni, allo Stato soltanto quando ente concedente (competenza residuale). Con il d.m. impugnato, quando ormai la questione sembrava definita, si e' di fatto riattribuita l'intera competenza sul controllo al Ministero dei trasporti. Eccesso di delega Cio' posto sul piano del contenuto del decreto ministeriale, occorre valutare la questione relativa ai tempi di adozione dello stesso. La globale organizzazione delle norme transitorie del nuovo codice della strada, quale risulta dal titolo VII, appare strutturata in modo da far si' che norme di primo grado e norme attuative entrassero in vigore contemporaneamente dopo un lungo periodo di vacatio legis (che oscilla fra i sei e gli otto mesi), destinato - evidentemente - a rendere possibile una conoscenza ed un adeguamento alla nuova normativa da parte degli uffici chiamati a darvi attuazione. Al fine di realizzare questo risultato, per alcune norme e' stata fissata in termini espliciti la data di entrata in vigore (v. per tutti art. 240 che stabilisce la data del primo gennaio 1993 come data di entrata in vigore del codice, pubblicato nel precedente aprile), per altre sono state stabilite delle gradazioni temporali. Per quanto riguarda il termine per l'adozione dei decreti di cui all'art. 82, con una precedente circolare (n. 19/1993) si fa riferimento al combinato disposto degli artt. 232/1 e 235/5 che fissano rispettivamente, il primo criterio di ordine generale che tutti i decreti previsti per l'attuazione di tutte le norme del codice "sono emanati" nel termine dei sei mesi dall'inizio di vigenza del codice (e cioe' entro il 1$ luglio 1993), l'altro (235/5) prevede, con riferimento alle disposizioni della sezione seconda del capo III del titolo III (82-92), una sospensione dell'applicazione delle stesse per un ulteriore termine di sei mesi dopo l'inizio di vigenza del codice. E' evidente la correlazione con il principio generale retroricordato che ha l'obiettivo della contemporanea entrata in vigore di norme primarie e subordinate di questa programmazione procedurale. La sospensione di efficacia di alcune disposizioni del nuovo codice dopo l'entrata in vigore (1$ gennaio 19931$ luglio 1993) corrispondeva temporalmente al semestre assegnato al Ministero per l'adozione dei decreti di cui all'art. 232/1, e permetteva l'entrata in vigore della normativa nella sua globalita', indispensabile per un razionale funzionamento del sistema. A favore di questa interpretazione non si pone solo il dato logico, ma anche quello grammaticale: l'art. 235, quinto comma, non opera un rinvio dell'entrata in vigore dell'art. 82 (vigente dal 1$ gennaio 1993), ma opera invece una sospensione di efficacia: la norma e' vigente dal 1$ gennaio 1993 ma applicabile soltanto dal 1$ luglio 1993, data entro la quale avrebbero dovuto essere adottati i decreti ministeriali. Con il decreto legislativo n. 214/1993 e' stato operato il differimento dell'applicazione delle disposizioni contenute nel titolo III del codice della strada dal 1$ luglio 1993 al 1$ ottobre 1993. Ne e' conseguito che il termine concesso al Ministero per l'adozione dei decreti attuativi, sarebbe scaduto sei mesi dopo il 1$ ottobre 1993, cioe' il 1$ aprile 1994. I decreti in questione sono stati adottati il 4 luglio 1994 e, quindi, dopo la scadenza del termine illegittimamente prorogato. Appare utile darsi carico di vagliare la legittimita' della proroga al fine di stabilire se le statuizioni contenute nel d.lgs. n. 214 siano conformi alla normativa delegante, la legge 13 giugno 1991, n. 190, avente ad oggetto la delega al Governo per la revisione delle norme concernenti la disciplina della circolazione stradale. La disciplina delegante, che deve ricondursi, piu' precisamente, all'art. 5 della legge n. 190 cit., consente al Ministero di apportare correzioni ed integrazioni al codice della strada, ma tra queste non possono essere ricomprese proroghe dei termini, ne' d'altra parte cio' e' consentito in applicazione dell'art. 77 della Costituzione. Ne consegue che il d.lgs. n. 214 va considerato illegittimo per eccesso di delega e sono, di conseguenza, illegittimi tutti i provvedimenti successivi che a detto d.lgs. fanno riferimento. Si lascia all'esame di codesta Corte la valutazione di rimettere dinanzi a se' in via principale la questione di legittimita' costituzionale in ordine alla proroga dei termini.
P. Q. M. Si chiede l'annullamento del decreto ministeriale impugnato pe conflitto di attribuzione. Napoli, addi' 28 luglio 1994 Avv. Sergio FERRARI 94C1016