N. 56 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 agosto 1994
N. 56 Ricorso per questione di legittimita' Costituzionale depositato in cancelleria il 25 agosto 1994 (del commissario dello Stato per la regione siciliana) Regione Sicilia - Interventi straordinari - Previsione, in particolare che: a) l'Ente minerario siciliano (E.M.S.), d'intesa con Inichem-Agricoltura, socio di maggioranza della societa' I.S.A.F. S.p.a. in liquidazione con sede in Gela, sia autorizzato a valutare iniziative dirette al recupero dell'attivita' produttiva dello stabilimento di proprieta' della societa' medesima; b) all'offerente prescelto l'E.M.S. possa cedere, anche a prezzo simbolico, la propria quota di partecipazione in detta societa' a condizione che la cessione abbia luogo congiuntamente alla quota posseduta da Enichem-Agricoltura, con discarico di oneri fiscali e spese per il cedente E.M.S., e che gli immobili siano vincolati per almeno dieci anni all'attivita' produttiva; c) l'E.M.S. possa agevolare l'iniziativa con un contributo a fondo perduto entro il limite di 15.000 milioni, finalizzato alla ripresa dell'attivita' produttiva; d) sia autorizzata, per le finalita' predette la spesa, a carico della regione, di lire 22.000 milioni di cui lire 500 milioni per l'esercizio finanziario 1994 e di lire 21.500 milioni per l'esercizio finanziario 1995 - Asserita mancanza di criteri di ragionevolezza nell'autorizzazione dell'E.M.S. a cedere, a favore della societa' straniera O.T.P. (Office Togolais des phosphates), di un cospicuo patrimonio aziendale ed alla spesa di 22 miliardi al solo scopo di garantire il mantenimento dei livelli occupazionali senza alcuna utilita' di ritorno. Regione Sicilia - Cooperazione e cooperative - Previsione che le garanzie concesse, entro la data di entrata in vigore del d.l. n. 149/1993, convertito in legge n. 237/1993, da soci e/o amministratori di cooperative agricole, a favore delle cooperative stesse, nei cui confronti siano in corso ingiunzioni o intimazioni di pagamento per debiti scaduti, procedure esecutive e/o concorsuali in dipendenza anche di una delle suddette garanzie, sono assunte a carico del bilancio della regione, con facolta' di rivalsa di quest'ultima nei confronti della cooperativa debitrice - Indebito accollo alla regione dell'onere finanziario derivante dalle pregresse passivita' di gestione delle cooperative agricole e giovanili - Illegittimo ampliamento della portata della normativa statale in materia (legge n. 237/1993) - Ingiustificato trattamento di privilegio delle cooperative agricole - Incidenza sui principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. (Legge regione Sicilia 6 agosto 1994, n. 670, artt. 16 e 19). (Cost., artt. 3, 97 e 81, quarto comma; statuto regione Sicilia, artt. 14 e 27).(GU n.40 del 28-9-1994 )
L'assemblea regionale siciliana ha approvato nella seduta del 6 agosto 1994, il disegno di legge n. 670 dal titolo "Provvidenze a favore dei proprietari di immobili danneggiati da eventi franosi verificatisi nel primo quadrimestre 1994. Modifiche, integrazioni di norme e norme interpretative. Interventi nel settore dell'occupazione, dell'industria, del commercio, della cooperazione, dell'artigianato e dei lavori pubblici" pervenuto a questo commissariato dello Stato ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello statuto speciale il 9 agosto 1994. Il provvedimento legislativo in argomento nella stesura originaria predisposta dal Governo e sottoposta all'esame della competente commissione legislativa aveva ad oggetto esclusivamente la disciplina dell'erogazione di particolari provvidenze in favore dei proprietari di immobili danneggiati da eventi franosi. Senonche', confermando una poco ortodossa prassi che sembra ormai consolidata (come gia' rilevato in piu' occasioni in sede di ricorsi promossi dallo scrivente, dinnanzi a codesta Corte), l'assemblea regionale ha approvato un apparato normativo di natura anomala che riguarda materie non omogenee si' da assumere la precisa connotazione di "legge contenitore". Infatti molte delle disposizioni in essa contenute derivano dall'approvazione di emendamenti presentati in aula che, o riproducono il testo di autonomi disegni di legge non ancora esaminati dalle competenti commissioni di merito, in quanto non inseriti neanche nel calendario dei lavori delle stesse, o iniziative personali di uno o piu' deputati. L'approvazione di siffatti emendamenti in buona sostanza concretizza una sorta di corsia preferenziale e di urgenza per norme che spesso non fanno parte del programma di Governo ne' rientrano nelle iniziative dei gruppi parlamentari che mal si conciliano con una visione politica generale. Tale modus procedendi sembra porre in essere un meccanismo piuttosto generalizzato per eludere nella sostanza il disposto dell'art. 12 dello statuto speciale atteso che le commissioni dell'assemblea non hanno in concreto la possibilita' di elaborare compiutamente l'iniziativa legislativa proposta, limitandosi nei fatti ad esprimere un parere, anche in forma irrituale, od addirittura, a rimettersi alle decisioni dell'aula. Ulteriore conseguenza che deriva dalla proposizione sempre piu' frequente di leggi contenitore, e' il procrastinarsi, nell'ipotesi di impugnativa anche di una singola norma, dell'entrata in vigore di tutte le altre disposizioni attinenti a materia di notevole e rilevante interesse generale. Nel disegno di legge teste' approvato sono state infatti inserite norme riguardanti il credito alle piccole e medie imprese, l'artigianato, il commercio ambulante, le derivazioni di acque pubbliche, la catalogazione di beni culturali, misure in favore dei lavoratori disoccupati, interventi a sostegno di attivita' produttive, nonche' benefici ai soci delle cooperative agricole. Fatta questa premessa, si rileva che le disposizioni di cui agli artt. 16 e 19 danno adito a censure di carattere costituzionale. L'art. 16 risulta come appresso formulato. "1. L'ente minerario siciliano (EMS), d'intesa con Enichem-Agricoltura, socio di maggioranza della societa' Isaf S.p.a. in liquidazione con sede in Gela, e' autorizzato a valutare iniziative dirette al recupero dell'attivita' produttiva dello stabilimento e degli impianti di proprieta' della societa' medesima in Gela. 2. Nella valutazione dei prospetti di riutilizzo dello stabilimento e degli impianti dovranno essere prioritariamente considerate le garanzie offerte sui sistemi di produzione, introduzione di nuove tecnologie, durata della iniziativa, prospettive di commercializzazione della produzione e riassorbimento della manodopera precedentemente occupata anche nelle attivita' indirette. 3. All'offerente prescelto l'EMS potra' cedere a prezzo anche simbolico, la propria quota di partecipazione nella societa' ISAF S.p.a. di Gela, o direttamente la propria quota dello stabilimento, degli impianti e delle attrezzature a condizione che la cessione abbia luogo congiuntamente alla quota posseduta da Enichem-Agricoltura, con discarico di oneri fiscali e spese per il cedente EMS, e che gli immobili siano vincolati per almeno dieci anni all'attivita' produttiva di cui al presente articolo. 4. L'EMS e' autorizzato a concordare con Enichem-Agricoltura il ripiano delle passivita' della societa' Isaf S.p.a. in liquidazione in Gela e concorrere all'estinzione delle passivita' medesime in proporzione alla quota societaria posseduta entro il limite di lire 7.000 milioni. L'EMS potra' agevolare l'iniziativa con un contributo a fondo perduto entro il limite di 15.000 milioni, finalizzato alla ripresa dell'attivita' produttiva per far fronte agli oneri di manutenzione ordinaria e straordinaria occorrenti a tal fine. 5. Per le finalita' del presente articolo e' autorizzato la spesa di lire 22.000 milioni, di cui lire 500 milioni per l'esercizio finanziario 1994 e lire 21.500 milioni per l'esercizio finanziario 1995". Con il dichiarato intento di recuperare l'attivita' produttiva dello stabilimento della societa' a capitale misto Isaf di Gela, oggi in liquidazione e gia' destinata alla produzione di integratori chimici, per l'agricoltura, il legislatore dispone una cessione gratuita delle quote di partecipazione regionale all'offerente prescelto autorizzando altresi' l'EMS non solo a concordare con l'Enichem-Agricoltura il ripianamento delle passivita' pregresse, ma anche a concedere un consistente contributo a fondo perduto con una spesa complessiva di ben 22 miliardi a carico del bilancio regionale. Il testo dell'articolo riproduce con poche non rilevanti modifiche il contenuto di un analogo disegno di legge presentato dal governo (all. 1) il 4 maggio scorso che aveva costituito oggetto di aspre polemiche di cui si e' avuta risonanza sulla stampa locale. Le perplessita' di fondo sulla validita' dell'iniziativa hanno dato origine a vivaci contrasti all'interno dell'assemblea regionale, che hanno indotto il presidente della quarta commissione a non esprimere il rituale parere ed a rimettersi alle determinazioni dell'aula, mentre parecchi deputati si sono astenuti od hanno manifestato il proprio aperto dissenso, come risulta dall'allegato stralcio del resoconto stenografico della seduta (all. 2). Ed invero la norma, approvata dall'ARS con esigua maggioranza, si appalesa non rispondente al criterio generale della buona utilizzazione delle risorse pubbliche ne' tantomeno ad alcun canone di economicita'. Non appare d'altronde supportata da criteri di ragionevolezza l'autorizzazione dell'EMS a cedere a favore di una societa' privata, per giunta straniera, un patrimonio aziendale di indubbio cospicuo valore con l'unica prospettiva, non si sa quanto fondata, di garantire il mantenimento dei livelli occupazionali. Ancor meno ragionevole si rivela l'impegno dell'amministrazione regionale, a sborsare ben 22 miliardi senza che da una seria analisi di mercato risulti garantita alcuna utilita' di ritorno ne' dal punto di vista finanziario ne' dal punto di vista occupazionale. Non e' assolutamente ispirato a criteri di razionalita' il procedere al risanamento finanziario di una impresa di cui si possiede una rilevante quota azionaria, nonche' alla realizzazione di opere di ordinaria e straordinaria manutenzione, finalizzate alla ripresa dell'attivita', in un'ottica che prevede la cessione dell'azienda a titolo gratuito, a favore di una societa' che, secondo i fautori dell'iniziativa, potendo acquistare a prezzi modici le materie prime (fosforite), sarebbe in condizioni di produrre a costi competitivi. Si soggiunge che seppure il legislatore faccia riferimento all'"offerente" e da cio' possa desumersi l'espletamento di una gara informale, come comunicato dall'Amministrazione regionale con nota n. 12019/670-2/XI dell'11 agosto 1994 (all. 3), le precise indicazioni delle operazioni che l'EMS viene autorizzata a condurre, lasciano presumere con ogni verosimiglianza che il testo legislativo sia il risultato degli accordi gia' intercorsi con la societa' togolese OTP e che l'uso dell'espressione "all'offerente" costituisca un plausibile ma abbastanza scoperto intento cautelativo. La disposizione e' infine in palese contrasto con l'art. 81, quarto comma, della Costituzione, atteso che si limita alla quantificazione dell'onere finanziario derivantene e non contiene alcuna indicazione delle risorse con cui farvi fronte. Altro motivo di censura questo ufficio ritiene di promuovere anche nei confronti dell'art. 19 del disegno di legge de quo, che di seguito si trascrive: "1. Le garanzie concesse, entro la data di entrata in vigore del decreto-legge 20 maggio 1993, n. 149, convertito con modificazioni dalla legge 19 luglio 1993, n. 237, da soci di cooperative agricole, a favore delle cooperative stesse, sono assunte a carico del bilancio della regione, con facolta' di rivalsa di questa ultima nei confronti della cooperativa debitrice. 2. Le garanzie dovranno risultare da certificazioni rilasciate da istituti di credito e/o da enti pubblici finanziatori. 3. Sono ammessi a godere dei benefici previsti dal primo comma i soci delle cooperative agricole per le quali sia stato gia' dichiarato lo stato di insolvenza o il fallimento o sia stata gia' avviata la liquidazione coatta amministrativa. 4. Le istanze per godere delle agevolazioni di cui al primo comma dovranno essere presentate dai soci garanti entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge all'assessorato regionale della cooperazione, del commercio, dell'artigianato e della pesca, il quale provvedera' all'istruttoria e alla definizione della pratica entro i centoventi giorni successivi al verificarsi della condizione di cui al terzo comma. 5. - I benefici previsti dai commi precedenti non si estendono ai soci di cooperative agricole che hanno i requisiti per beneficiare dell'articolo 1-bis del decreto-legge 20 maggio 1993, n. 149, convertito con modificazioni della legge 19 luglio 1993, n. 237. 6. Per l'attuazione del presente articolo e' autorizzata la spesa di lire 1.000 milioni per l'esercizio finanziario in corso. 7. Al relativo onere si fara' fronte con parte dello stanziamento iscritto nel capitolo 60751 del corrente bilancio. 8. Per gli anni successivi la spesa sara' determinata a norma dell'art. 4 della legge regionale 8 luglio 1977, n. 47". E' preliminarmente da osservare che la norma altro non e' che la riproposizione con poche modifiche dell'art. 2 del disegno di legge n. 675, approvato dall'Assemblea Regionale nella seduta del 10 maggio corrente anno e che e' stato oggetto di impugnativa proposta da parte di questo ufficio in data 17 maggio con ricorso le cui motivazioni si intendono qui richiamate. Anche la novellata disposizione trae spunto dall'art. 1-bis del d.l. n. 149/1993 convertito con legge n. 237/1993 ove si prevede che lo Stato assume a carico del proprio bilancio le garanzie concesse antecedentemente alla data di entrata in vigore del decreto suddetto dai soci delle cooperative agricole a favore delle stesse e previo accertamento dello stato di insolvenza. Dall'esame comparato delle due norme, emergono ictu oculi i diversi termini e presupposti di fatto cui e' subordinata l'elargizione dei benefici. Lo Stato, infatti, ha assunto l'onere di procedere al pagamento dei debiti garantiti dai soci delle cooperative agricole dopo l'accertamento della condizione di insolvenza delle stesse, precisando che le garanzie, devono essere state assunte "prima dell'entrata in vigore del d.l. 20 maggio 1993, n. 149" ed a condizione che delle cooperative stesse sia stata preventivamente accertata l'insolvenza. Il legislatore nazionale, invero, ha posto in essere una normativa eccezionale di emergenza in deroga al principio generale per cui l'amministrazione pubblica non puo' far fronte alle passivita' dei privati, per venire incontro allo stato di grave crisi in cui versavano alla data surichiamata le cooperative agricole, presumibilmente anche al fine di non gravare sul sistema creditizio gia' caratterizzato da un alto tasso di sofferenza. Il legislatore regionale, invece, nell'estendere sino alla data di entrata in vigore della stessa legge il requisito della dichiarazione dello stato di insolvenza o del fallimento o dell'avvio della liquidazione coatta amministrativa, concretizza un non consentito ampliamento dell'ambito operativo della normativa statale di riferimento. Codesta Corte ha, infatti, precisato, fin dalle sentenze nn. 44/123 del 1957 e 23/1978, che gli effetti gia' prodotti dalle leggi dello Stato non possono venire alterati da parte di leggi regionali successive senza che ne risultino violati i principi fondamentali dell'unita' dell'ordinamento giuridico nonche' quello di uguaglianza. Da ultimo con sentenza n. 427/1992, concernente una fattispecie analoga, ha altresi' affermato il principio dell'esclusiva competenza del legislatore nazionale in materia di interventi intesi a soddisfare un interesse nazionale di carattere generale non suscettibile di frazionamento a livello locale per i riflessi dell'economia nazionale che giustifichi l'urgenza di pervenire a soluzione idonee ad assicurare l'equilibrio dello sviluppo economico del paese in una visione unitaria dei diversi aspetti e settori interessati. La norma regionale impugnata si appalesa illegittima pertanto anche per violazione degli artt. 14 e 17 dello statuto. Si soggiunge che nonostante siano stati richiesti formalmente chiarimenti sull'ampliamento della categoria dei soggetti destinatari del beneficio, non e' stata fornita alcuna convincente indicazione dei motivi che hanno indotto l'Assemblea regionale ad adottare tale normativa premiale, circoscritta ad alcuni imprenditori in difficolta' (all. 4). E seppure e' vero che le disposizioni che contengono agevolazioni e benefici hanno palese carattere derogatorio e costituiscono il frutto di una scelta del legislatore cui soltanto spetta di valutare e' di decidere in ordine all'an ed al quantum, e' altrettanto vero che tali scelte debbono essere sorrette da criteri di ragionevolezza e non arbitrarieta' (Codice civile n. 108/1983). Appare invero non ragionevole che l'Assemblea regionale si faccia garante di debiti di cui non e' dato conoscere e valutare le cause del mancato pagamento. Gia' in occasione dell'aprovazione della prima disposizione adottata in tal senso l'Ufficio legislativo e legale aveva rappresentato che l'amministrazione regionale non aveva operato una preventiva analisi e valutazione del fenomeno e cio' non e' avvenuto neanche in occasione dell'approvazione dell'attuale disposizione. Le stesse modalita' di presentazione e approvazione della norma nella forma proposta con emendamento in aula di un singolo deputato, denotato la mancata disamina del fenomeno che si intende fronteggiare.
P. Q. M. e con riserva di presentare memorie illustrative nei termini di leggi, il sottoscritto dott. Vittorio Piraneo, commissario dello Stato per la regione siciliana, ai sensi dell'art. 28 dello statuto speciale, con il presente atto impugna i sottoelencati articoli del disegno di legge n. 670 del titolo "Provvidenze a favore dei proprietari di immobili danneggiati da eventi franosi verificatisi nel primo quadrimestre 1994. Modifiche, integrazioni di norme e norme interpretative. Interventi nel settore dell'occupazione, dell'industria, del commercio, della cooperazione, dell'artigianato e dei lavori pubblici" approvato dall'assemblea regionale siciliana nella seduta del 6 agosto 1994: art. 16 per violazione degli artt. 3, 97 e 81, quarto comma, della Costituzione; art. 19 per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione nonche' degli artt. 14 e 17 dello statuto speciale. Palermo, addi' 16 agosto 1994 Il commissario dello Stato per la regione siciliana: PIRANEO 94C1036