N. 32 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 29 agosto 1994
N. 32 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 29 agosto 1994 (della provincia autonoma di Bolzano) Regioni in genere - Atto di indirizzo e coordinamento in materia di attivita' all'estero delle regioni e province autonome - Previsione della procedura da seguire per l'esercizio di dette attivita' - Indebita invasione della sfera di competenza provinciale in materia di turismo e industria alberghiera, di tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico, popolare, di usi e costumi locali, di istituzioni culturali, di manifestazioni ed attivita' artistiche, culturali ed educative, di tutela del paesaggio, di artigianato, di fiere e mercati, di alpicoltura e parchi per la produzione della flora e della fauna, di agricoltura e foreste, di assistenza e beneficenza, di assistenza scolastica, di addestramento e formazione professionale, di istruzione elementare e secondaria, di commercio, di apprendistato, di spettacoli pubblici, di incremento della produzione industriale e di attivita' sportive e ricreative. (D.P.R. 31 marzo 1994). (Statuto Trentino-Alto Adige, artt. 8, 9 e 16).(GU n.42 del 12-10-1994 )
Ricorso della provincia autonoma di Bolzano, in persona del vice presidente sostituto pro-tempore della giunta provinciale dott. Otto Saurer (autorizzato alla firma stante l'assenza del presidente della giunta provinciale), rappresentato e difeso - come da procura speciale rep. n. 17223 in data 5 agosto 1994, rogata dal vice segretario della giunta e ufficiale rogante avv. Giovanni Salghetti Drioli, conferita giusta deliberazione della giunta provinciale n. 4182 del 5 agosto 1994 - dagli avvocati professori Sergio Panunzio e Roland Riz e presso il primo di essi elettivamente domiciliato in Roma, piazza Borghese n. 3 (studio legale Guarino), contro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente del Consiglio in carica, per il regolamento di competenza in relazione al d.P.R. 31 marzo 1994, recante "Atto di indirizzo e coordinamento in materia di attivita' all'estero delle regioni e delle province autonome", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 167 del 19 luglio 1994. F A T T O E' notorio che all'origine della stessa istituzione della provincia autonoma di Bolzano sta la necessita' di tutelare la collettivita' locale sud tirolese nei suoi caratteri peculiari che la vedono fortemente legata a specifiche aree culturali di riferimento. L'esistenza stessa della Provincia autonoma, quindi, si giustifica per la necessita' di dare alla popolazione locale normative speciali tendenti a garantire ad essa, nell'ambito della Repubblica italiana, i mezzi per mantenere la propria identita' culturale. Tra questi mezzi primaria importanza rivestono i collegamenti con gli enti extranazionali appartenenti alla medesima area culturale di riferimento, il cui mantenimento e' ovvio essenziale presupposto per la effettiva conservazione della identita' culturale. Si intende facilmente, quindi, la gravita' che riveste il dettato del d.P.R. 31 marzo 1994 per la collettivita' locale di cui la provincia costituisce l'ente esponenziale. Il decreto interviene nella delicata materia delle attivita' all'estero delle regioni e delle province autonome, ignorando le peculiarita' della provincia autonoma di Bolzano e trattando la provincia stessa alla stregua di tutte le altre regioni a statuto ordinario, senza prevedere alcun trattamento differenziato per la medesima, neanche nel senso di salvaguardare i suoi rapporti con le proprie aree culturali di riferimento. Durante l'iter di formazione del decreto impugnato, ai sensi dell'art. 3 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, la provincia di Bolzano non ha mancato di presentare proprie osservazioni con le quali, da un lato, si sottolineava la mancanza di fondamento legislativo dello schema di decreto nei riguardi della provincia, dall'altro, si sollecitava la necessita' di stralciare i riferimenti alle province autonome nei vari articoli formanti lo schema di decreto e di inser- ire in esso una efficace clausola di salvaguardia delle prerogative provinciali. In particolare, nel parere n. 514 del 3 gennaio 1994, reso dal presidente della giunta provinciale sullo schema in questione, si indicavano nel dettaglio le incongruita' e le illegittimita' dello schema stesso e si concludeva che esso non soltanto violava il complesso normativo eretto a tutela delle minoranze linguistiche della provincia, ma il comune sentire della stessa, rappresentando una odiosa ingerenza in questioni che la provincia negli ultimi quarantanni, nel quadro del complesso normativo precitato, aveva amministrato da se'. Il giudizio di incompatibilita' dello schema di decreto con lo statuto speciale e con le relative norme di attuazione e' stato ribadito dalla provincia anche in note successive, che pero' non hanno avuto alcun effettivo risultato, restando disatteso senza alcuna motivazione il citato parere n. 514/1994. La provincia autonoma di Bolzano con il presente atto si vede costretta a sollevare conflitto di attribuzione nei confronti del d.P.R. 31 marzo 1994 pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 167 del 19 luglio 1994, in quanto lesivo della competenza legislativa e delle attribuzioni amministrative della provincia che, pertanto, ne chiede l'annullamento nel suo complesso e, in particolare, negli artt. 1, 2, 3, 4, 5 e 7. Si procede a notificare il presente ricorso entro il termine di trenta giorni dalla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del decreto impugnato, ai fini e per gli effetti di cui all'art. 3, quinto comma, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266. D I R I T T O 1. - Violazione delle competenze attribuite alla provincia autonoma di Bolzano dagli artt. 8, 9 e 16, primo comma, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, nel testo approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e relative norme di attuazione e, in particolare, dall'art. 3, secondo comma, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266. Si deve innanzi tutto osservare che il decreto impugnato, nel suo complesso, e' lesivo ed invasivo delle attribuzioni della provincia autonoma di Bolzano, in quanto mira a dettare prescrizioni specifiche, anche a carattere organizzativo, non sorrette da alcuna fonte legislativa che le preveda, illegittimamente vincolando la ricorrente alla sua osservanza. Se e' vero che il primo comma dell'art. 3 della norma di attuazione dello statuto emanata con decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266, prevede che gli atti di indirizzo e coordinamento emanati dal Governo hanno efficacia anche nel territorio regionale e provinciale, e', pero', altrettanto indiscutibile che, ai sensi del secondo comma dello stesso art. 3, l'efficacia nei riguardi della provincia ricorrente di detti atti di indirizzo e coordinamento trova precisi limiti di contenuto: essi possono vincolare la provincia solo "al conseguimento degli obiettivi o risultati in essi stabiliti". Ne consegue che il Governo non puo' nei riguardi della provincia ricorrente dettare, attraverso c.d. atti di indirizzo e coordinamento, procedure e statuizioni di dettaglio volte a disciplinare l'azione della provincia ed e' illegittimo il decreto impugnato in quanto esso si concretizza in una serie di prescrizioni e di procedure dirette a modificare ed imbrigliare l'azione della provincia (vedi, in particolare, gli artt. 1, primo, secondo, terzo, quarto, sesto, settimo, ottavo e decimo comma, 2, secondo comma, 3, primo, quarto, quinto comma, 5, primo e settimo comma). E' appena il caso di aggiungere che l'interpretazione della disposizione di attuazione nel senso che si e' esposto, si desume non solo dalla chiara lettera della norma, ma anche da quanto la disposizione stessa immediatamente precisa statuendo che: " ..l'emanazione delle norme di organizzazione eventualmente occorrenti per l'attuazione degli atti predetti e' riservata, per quanto di rispettiva competenza, alla regione o alle province autonome"; pertanto, non sarebbe conferente richiamare in senso diverso la sentenza della Corte costituzionale n. 564/1988, anteriore alla citata normativa di attuazione. 2. - Violazione delle competenze attribuite alla provincia autonoma di Bolzano dagli artt. 8, 9 e 16, primo comma, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, nel testo approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e relative norme di attuazione e, in particolare, dall'art. 5 del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 278. In materia di attivita' promozionali all'estero la provincia di Bolzano opera del tutto prevalentemente (per non dire esclusivamente) nel solo campo turistico. Ai sensi dell'art. 5, n. 3), del d.P.R. 22 marzo 1974, n. 278, di attuazione dello Statuto speciale in materia di turismo ed industrie alberghiere, e' riservata alla provincia, senza previsione di alcun particolare obbligo di osservanza di speciali procedure ne' interferenze statali, " ..l'attivita' promozionale turistica all'estero per iniziative da realizzare nelle due province". La provincia, sempre ai sensi della norma citata, ha la facolta' di avvalersi dell'Enit per le suddette attivita', ma non l'obbligo. Essa, quindi, ha piena competenza a svolgere attivita' promozionali all'estero nel campo turistico, quando queste si riferiscono ad iniziative relative al proprio territorio provinciale, senza dovere sottostare ad alcuna procedura limitativa. La disciplina sopra descritta e' particolarmente importante perche' dimostra come gia' nel 1974 le norme poste a tutela dall'autonomia provinciale differenziavano nettamente la posizione della provincia di quella delle altre Regioni (che dovevano operare attraverso l'Enit). Le norme, cioe', mostravano di tenere conto che l'offerta turistica provinciale si differenzia nettamente da quella nazionale, nel senso che non contempla alcuno dei fattori di richiamo tradizionalmente associati al prodotto turistico "Italia". Il decreto impugnato, invece, lede tale competenza provinciale prevedendo procedure comuni per la provincia e le altre regioni caratterizzate dal subordinare ed imbrigliare l'attivita' provinciale oltre i limiti consentiti dallo Statuto e dalle sue norme di attuazione (cfr. in particolare le previsioni di cui agli artt. 1, 2, 3 e 5 del decreto). 3. - Violazione delle competenze attribuite alla provincia autonoma di Bolzano dagli artt. 8, 9 e 16, primo comma, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, nel testo approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e relative norme di attuazione. Peraltro quanto si e' detto per il settore del turismo deve ribadirsi anche per le altre materie di competenza provinciale. La provincia ricorrente ha potesta' legislativa esclusiva ovvero concorrente nelle materie concernenti: la tutela e conservazione del patrimonio storico, artistico e popolare, di usi e costumi locali, le istituzioni culturali, le manifestazioni ed attivita' artistiche, culturali ed educative, la tutela del paesaggio, l'artigianato, le fiere e mercati, l'apicoltura e i parchi per la protezione della flora e della fauna, l'agricoltura e le foreste, l'assistenza e beneficenza pubblica, l'assistenza scolastica, l'addestramento e la formazione professionale, l'istruzione elementare e secondaria, il commercio, l'apprendistato, gli spettacoli pubblici, l'incremento della produzione industriale, e le attivita' sportive e ricreative. Le norme di attuazione statutaria nei predetti settori concernenti lo sviluppo economico, sociale e culturale della popolazione provinciale, non pongono limitazioni per quanto concerne lo svolgimento di attivita' promozionali all'estero. Pertanto, neanche in tali settori il decreto impugnato puo' imporre alla provincia il rispetto di procedure e di vincoli contrabbandati come "atti di indirizzo". 4. - Violazione, sotto altro profilo, delle competenze attribuite alla provincia autonoma di Bolzano dagli artt. 8, 9 e 16, primo comma, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, nel testo approvato con d.P.R. 31 agosto 1982, n. 670, e relative norme di attuazione e, in particolare, dall'art. 3, secondo comma, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266. Si deve ribadire la violazione delle competenze della provincia anche nei riguardi dell'art. 1, decimo comma, dell'art. 7, primo comma, e di tutte quelle analoghe disposizioni del decreto impugnato che, contraddittoriamente, aggiungono una frase di stile (" ..salvo quanto diversamente stabilito dagli statuti, dalle norme di attuazione, e dalle altre disposizioni che ad esse si riferiscono") dopo avere inizialmente ricompreso anche la provincia fra i destinatari dei c.d. "atti di indirizzo e coordinamento", disattendendo le richieste provinciali, fatte in sede di esame dello schema di decreto, di stralciare tutti i riferimenti alla provincia contenuti nel decreto e di inserire una esplicita clausola di salvaguardia a tutela delle prerogative provinciali. Infatti, simili espressioni avrebbero potuto avere una certa efficacia se il decreto si fosse limitato, come era d'obbligo ai sensi dell'art. 3, secondo comma, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266, a indicare alla provincia obiettivi o risultati da conseguire. Invece, il decreto e' intervenuto a dettare non gia' indirizzi ma specifiche procedure e norme organizzatorie, esplicitamente prevedendo la loro applicazione alla provincia. In tale contesto e' evidente l'insufficienza di clausole generiche e contraddittorie come quelle che si ritrovano nel decreto impugnato, del tutto inidonee ad evitare i vizi di competenza che si sono denunciati. 5. - Violazione, sotto ulteriore profilo, delle competenze attribuite alla provincia autonoma di Bolzano dagli artt. 8, 9 e 16, primo comma, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, nel testo approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e relative norme di attuazione e, in particolare, dall'art. 3, secondo comma, del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266. Il decreto impugnato viola la competenza provinciale laddove non riserva all'esclusiva valutazione ed attuazione della provincia tutte quelle attivita' da promuoversi o gestirsi nei Paesi dell'area culturale tedesca, intese a favorire lo sviluppo economico, sociale e culturale delle minoranze linguistiche tedesca e ladina. E' appena il caso di osservare che tale violazione non puo' essere superata con la clausola contenuta nel citato decimo comma dell'art. 1, ovvero con la modifica, rispetto allo schema iniziale, apportata ai primi due commi dell'art. 2. Infatti si tratta di esigenze specifiche e tipiche della provincia autonoma di Bolzano che richiedono, per essere soddisfatte, precise norme di garanzia. 6. - Ancora violazione, sotto diverso profilo, delle competenze attribuite alla provincia autonoma di Bolzano dagli artt. 8, 9 e 16, primo comma, dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, nel testo approvato con d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, e relative norme di attuazione. L'invasione della competenza provinciale viene accentuata dal fatto che l'impugnato d.P.R. 31 marzo 1994, nello stabilire le illegittime procedure piu' volte richiamate, violando le norme statutarie in vigore, non prevede neanche quel limitato effetto di tutela costituito dalla necessita', in caso di motivato dissenso del Ministro preposto al Dipartimento per gli affari regionali, che l'intesa debba essere raggiunta tra Governo e provincia. 7. - Per le ragioni sopra espresse, si devono ribadire tutti i motivi indicati nel citato parere n. 514 del 3 gennaio 1994, reso dal presidente della giunta provinciale sullo schema di decreto inviato dal Governo, che rendono il d.P.R. 31 marzo 1994 non compatibile con lo statuto speciale (art. 3 del d.lgs. 16 marzo 1992, n. 266).
P. Q. M. Si chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale voglia, in accoglimento del presente ricorso, dichiarare che il d.P.R. 31 marzo 1994 recante "Atto di indirizzo e coordinamento in materia di attivita' all'estero delle regioni e delle province autonome", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 167 del 19 luglio 1994, e' lesivo della competenza della provincia autonoma di Bolzano e, per l'effetto, annullare definitivamente il decreto stesso nei confronti della provincia ricorrente. Roma, addi' 16 agosto 1994 Prof. avv. Sergio PANUNZIO - Prof. avv. Roland RIZ 94C1043