N. 64 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 agosto 1994
N. 64
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 30 agosto 1994 (della regione Liguria)
Edilizia e urbanistica - Riapertura ed estensione agli immobili
costruiti abusivamente sino a tutto il 31 dicembre 1993, del
condono edilizio introdotto come misura eccezionale dalla legge
statale n. 47 del 1985 - Previsione: a) di programmi di intervento
comunali i cui criteri di formazione ed i contenuti sono riservati
al Ministro dei lavori pubblici; b) dell'introduzione
dell'istituto del silenzio-assenso per le concessioni edilizie in
caso di mancata comunicazione del diniego entro novanta giorni; c)
dell'attribuzione al giudice amministativo della giurisdizione
esclusiva in materia di responsabilita' per danni del sindaco e
del responsabile del provvedimento per illegittimo diniego di
concessione edilizia; d) dell'attribuzione al Ministro dei lavori
pubblici di eventuali poteri sostitutivi per i provvedimenti di
competenza del sindaco mediante la nomina di commissari ad acta -
Asserita illegittimita' del d.l. impugnato per la mancanza del
presupposto della necessita' ed urgenza - Violazione della sfera
di competenza regionale in materia di edilizia e urbanistica e dei
principi di leale collaborazione, di tutela del paesaggio e di
imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione.
(D.L. 26 luglio 1994, n.468, artt. 1, 2, 3, 4, 6 e 8).
(Cost., artt. 3, 5, 9, 97, 115, 117, 118, 128, 130, nonche' artt. 70,
71, 72, 73 e 77).
(GU n.40 del 28-9-1994 )
Ricorso per la regione Liguria, in persona del Presidente
pro-tempore della giunta regionale, a cio' autorizzato con delibera
n. 5528 in data 11 agosto 1994 rappresentato e difeso per mandato a
margine con facolta' disgiunte dall'avv. Giuseppe Petrocelli del
servizio legale della regione, e dal prof. avv. Alberto Quaglia,
corso Aurelio Saffi n. 7, Genova, con domicilio eletto presso l'avv.
Enrico Romanelli, in Roma, via Cosseria n. 5 contro la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, in persona del presidente in carica al fine
di ottenere la dichiarazione di illegittimita' costituzionale in via
principale degli artt. 1, 2, 3, 4, 6 e 8 del decreto-legge emanato
con d.P.R. 26 luglio 1994, n. 468, pubblicato in Gazzetta Ufficiale
n. 175 del 28 luglio 1994, ed avente ad oggetto "misure urgenti per
il rilancio economico e occupazionale dei lavori pubblici e
dell'edilizia privata", nonche' dello stesso d.P.R. nel suo
complesso.
F A T T O
Sulla Gazzetta Ufficiale n. 175 del 28 luglio 1994 e' stato
pubblicato il testo del decreto-legge avente ad oggetto "Misure
urgenti per il rilancio economico e occupazionale dei lavori pubblici
e dell'edilizia privata.
Si tratta, com'e' noto, di un intervento normativo che ha avuto
vasta risonanza nella opinione pubblica e che concerne, in primo
luogo, la possibilita' di accedere nuovamente alla sanatoria-condono
in materia edilizia di cui al capo IV della legge 28 febbraio 1985,
n. 47, sia per coloro che all'epoca non ne avevano fruito, sia -
soprattutto - per coloro i quali hanno commesso successivamente abusi
edilizi, purche' ultimati entro il 31 dicembre 1993.
Contestualmente, vengono dettate altre norme in materia edilizia
(artt. 3, 4, 7, 8), nonche' disposizioni in materia di lavori
pubblici (artt. 6 e 9).
La regione Liguria reputa le previsioni di cui al d.P.R. in parola
costituzionalmente illegittime ed invasive delle competenze,
legislative ed amministrative, ad essa rimesse e garantite dalla
Costituzione, come confida di dimostrare nelle seguenti
considerazioni di
D I R I T T O
1. - In ordine all'art. 1, commi 1, 2, 5, 7, 8, 9 e 10 del d.P.R.
26 luglio 1994, n. 468. Violazione degli artt. 5, 115, 117 e 118
della Costituzione. Incompetenza. Violazione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione. Irragionevolezza.
a) Le norme indicate in rubrica disciplinano approfonditamente e
minuziosamente profili sostanziali e procedimentali attinenti alla
materia urbanistica, la quale - com'e' noto - e' costituzionalmente
rimessa alla competenza legislativa (concorrente) ed amministrativa
delle regioni a statuto ordinario ai sensi degli artt. 117 e 118
della Costituzione. Segnatamente, le norme consurate sono ben lungi
dal mantenersi, come d'obbligo, sul piano della mera legislazione
(statale) di principi, ponendo invece illegittimamente norme
legislative di dettaglio invasive delle attribuzioni regionali,
irragionevoli ed in contrasto con altri valori costituzionalmente
tutelati. Il tutto in assenza di disposizioni che possano dirsi di
riforma fondamentale economico-sociale.
Di qui la loro illegittimita' costituzionale.
b) In particolare, l'art. 1, primo comma, del d.P.R. indicato in
rubrica, individua gli abusi che possono accedere al nuovo
procedimento di sanatoria-condono, prevedendo che "le disposizioni di
cui al capo IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e successive
modificazioni e integrazioni, come ulteriormente modificate dal
presente decreto, si applicano alle opere abusive che risultino
ultimate entro il 31 dicembre 1993, e che non abbiano comportato
ampliamento del manufatto superiore al 30% della volumetria della
costruzione originaria o nuove costruzioni superiori ai 750 metri
cubi in relazione alla singola richiesta di concessione edilizia in
sanatoria". Tale disposizione, com'e' evidente, costituisce in primo
luogo norma di estremo dettaglio, puntuale ed assolutamente esaustiva
in ordine ai presupposti di fatto per accedere alla procedura di
condono edilizio, in una materia - l'urbanistica - nella quale lo
Stato, notoriamente, non puo' porre che norme di principio. Per
contro, nel caso in esame, nulla residua alle regioni in ordine ai
prifili ivi considerati, discendendone i dedotti profili di
illegittimita' costituzionale.
b1) D'altra parte, la disposizione di che trattasi pone in
evidenza ulteriori profili di illegittimita' costituzionale anche con
riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione e ai connessi
principi di ragionevolezza e buon andamento (censure invocabili anche
dalle regioni in via di azione se, come nel caso, connesse ad
un'invasione delle loro competenze costituzionalmente garantite: v.
Corte costituzionale 7 ottobre 1992, n. 393; Corte costituzionale 13
luglio 1991, n. 343; Corte costituzionale 13 ottobre 1988, n. 961;
Corte costituzionale 18 luglio 1989, n. 407). Infatti, porre dei
limiti quantitativi indifferenziati di "condonabilita'"dei manufatti
abusivi, da un lato, come detto, e' compito di dettaglio attinente
alla materia urbanistica che, quindi, compete al legislatore
regionale; dall'altro, costituisce previsione del tutto illogica,
irragionevole e foriera di macroscopiche diseguaglianze, conducendo -
nella sua rozzezza - a disciplinare in maniera eguale situazioni tra
loro macroscopicamente diverse. Al riguardo, e' sufficiente notare
come l'incidenza insediativa, di impatto urbanistico e
paesistico-ambientale di un manufatto edilizio e' evidentemente
diversa a seconda della sua destinazione d'uso e della sua
localizzazione sul territorio, configurandosi in proposito sensibili
differenze sia tra le varie zone del territorio dello Stato, sia
all'interno delle regioni o dei singoli comuni (si consideri, in
proposito, la differente rilevanza di un abuso edilizio attinente ad
un nuovo edificio di 750 mc se situato in una zona industriale,
ovvero in un centro storico; o, ancora, la diversita' di impatto
insediativo di un magazzino per ricovero attrezzi di 750 mc rispetto
ad una casa di abitazione di analoga cubatura). E' chiaro come
l'identico trattamento normativo riservato a situazioni cosi' diverse
- tra loro omologate, soltanto dal limite quantitativo dei 750 metri
cubi - configura un'evidente violazione del principio di eguaglianza
e del criterio di ragionevolezza.
b2) Egualmente, si manifesta in termini di evidente
irragionevolezzae causa di ingiustificate diseguaglianze anche la
limitazione di sanabilita' degli abusi "in ampliamento", posta nel
d.P.R. impugnato nella misura massima ed invariabile "del 30% della
volumetria della costruzione originaria". E cio' sia per le medesime
ragioni di cui sopra (mancata distinzione tra diverse destinazioni
d'uso e tra diverse aree territoriali), sia per il fatto che e' ben
diversa l'incidenza di un ampliamento del 30% relativo ad un piccolo
immobile (che non puo' dare luogo a nuove unita' abitative) rispetto
ad un immobile di grandi dimensioni.
A cio' si aggiunga che, del tutto irragionevolmente, la suddetta
"sanabilita'" degli ampliamenti del 30% degli edifici esistenti, nel
caso, non viene neppure limitata, nel massimo, ad una volumetria che
comunque non superi i 750 mc (come avviene per i nuovi edifici),
dando luogo quindi ad un diverso e ben piu' favorevole trattamento
per chi commetta un abuso ampliando un immobile esistente rispetto a
che ne edifichi uno del tutto nuovo. Tutto cio', a parita' di
impatto insediativo, manifesta un'evidente irragionevolezza e
comporta la violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.
b3) Ebbene, tutti tali aspetti - trattati cosi' irragionevolmente
e grossolanamente dal Governo in sede di decretazione d'urgenza -
erano e sono di competenza della regioni, anche in quanto queste
ultime risultano - intuitivamente - i sogetti piu' idonei a
distinguere, nelle diverse situazioni, la tollerabilita' o meno di
ammettere la sanatoria dei manufatti abusivi, tenuto conto delle
diverse esigenze territoriali, urbanistiche e paesistico-ambientali
nei vari casi implicate.
c) Anche il secondo, quinto, settimo, ottavo e nono comma
dell'art. 1 del d.P.R. n. 468 citato configurano una disciplina
procedimentale e sostanziale di dettaglio che deve reputarsi
preclusa, ai sensi degli artt. 117 e 118 della Costituzione, alla
legislazione statale, non costituendo ne' norma di principio, ne'
riforma fondamentale economico sociale. Ci si riferisce, in
particolare, alla disciplina del procedimento di presentazione della
domanda di sanatoria-condono e alla individuazione della relativa
documentazione, agli esiti della domanda in caso di silenzio, nonche'
alle conseguenze del mancato versamento delle somme ivi richieste.
d) Analoghe censure debbono muoversi al comma 10 del citato art.
1, il quale prevede un meccanismo di silenzio-assenso in merito ai
pareri delle amministrazioni competenti, laddove le opere abusive
insistano su aree vincolate. Inoltre, tale meccanismo - dati i
ristretti termini di formazione dell'assenso tacito - e' del tutto
irragionevole e contrario al buon andamento, privando le relative
amministrazioni, tra le quali le Regioni (v., ad esempio, il parere
laddove sussita vincolo idrogeologico) della effettiva possibilita'
di esercitare con sufficiente utilita' le loro attribuzioni, anche
costituzionalmente garantite.
2. - Sempre in ordine all'art. 1 del d.P.R. 26 luglio 1994, n.
468. Violazione degli artt. 3, 5, 9, 97, 115, 117, 118 e 128 della
Costituzione. Incompetenza. Violazione del principio di leale
collaborazione. Irragionevolezza. Violazione del principio di buon
andamento.
L'art. 1 del d.P.R. citato, complessivamente inteso, rappresenta
innegabilmente un fattore deflagrante nella gestione del territorio
e, piu' in generale, dell'ambiente, vale a dire nella materia
"urbanistica" costituzionalmente rimessa alle regioni, nonche' nella
materia paesistico-ambientale, oggetto anch'essa - secondo l'ormai
costante giurisprudenza di codesto ecc.mo collegio - di una
competenza legislativa e amministrativa concorrente delle regioni,
dopo l'emanazione del d.P.R. n. 616/1977. Ebbene, l'assetto dato
dall'art. 1 citato alla materia trattata non pare rispettoso ne'
delle competenze conferite in argomento alle regioni dalla
Costituzione, ne' del principio di "leale collaborazione" al quale
deve essere informato l'esercizio, da parte dello Stato, delle
attribuzioni nelle materie di competenza regionale, e contrasta
inoltre con l'art. 9 della Costituzione e con i principi di
ragionevolezza e buon andamento di cui agli artt. 3 e 97 della
Costituzione. In primo luogo, la stessa scelta di fondo di
consentire, una volta ancora, una sanatoria generalizzata degli abusi
edilizi, anche recenti, anche in zone vincolate, ed anche in
contrasto con le previsioni degli strumenti urbanistici, proprio per
i suoi gia' sottolineati effetti di "scardinamento" della disciplina
preposta alla conservazione del territorio e dell'ambiente, viola le
richiamate norme costituzionali ed i principi da esse costantemente
ricavati e non puo' venire imposta con legge dello Stato senza
lasciare alle regioni, evidentemente interessate secondo competenze
costituzionalmente garantite alla tutela del territorio e del
paesaggio, nessun profilo di scelta o di possibile limitazione degli
effetti delle misure adottate; una siffatta disciplina di legge
puntuale ed esaustiva, anche per la gravita' delle conseguenze
prodotte in rapporto alla effettiva possibilita' di continuare a
gestire l'"urbanistica", non e' compatibile con l'assetto delle
competenze stabilito in materia dalla Costituzione e dal citato
d.P.R. n. 616/1977, soprattutto alla luce del principio della "leale
collaborazione" (posto che, nel caso, collaborazione non vi e' stata,
ne' e' prevista dal decreto, dove in sostanza tutto e' rimesso alla
legislazione statale, sia per gli aspetti sostanziali, sia per quelli
procedimentali della nuova sanatoria-condono). La riapertura dei
termini della sanatoria, di cui al capo IV della legge n. 47/1985,
vanifica in sostanza un decennio di regolazione e di protezione del
territorio e dell'ambiente, da parte degli enti competenti, in
violazione degli artt. 3, 9 e 97 della Costituzione; e cio', senza
che, in relazione a tale gravissima evenienza, le Regioni possano in
qualche modo interagire, in sede sia normativa, sia amministrativa,
per attenuarne gli effetti deteriori, trovandosi gravate in materia
da una disciplina legislativa statale puntuale, completa ed
assolutamente esautorante.
Ne discende la violazione delle norme dei principi costituzionali
indicati in rubrica.
3. - Con riguardo all'art. 2 del d.P.R. 26 luglio 1994, n. 468.
Violazione degli artt. 5, 115, 117, 118 e 128 della Costituzione, in
relazione agli artt. 5, 6 e 10 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 e
dell'art. 37 della legge 28 febbraio 1985, n. 47. Incompetenza.
L'art. 2 del d.l. n. 468 regola, con riguardo al procedimento di
definizione della sanatoria-condono di cui al precedente art. 1, la
materia della corresponsione dei contributi di concessione di cui
alla legge n. 10 del 1977, sia temporalmente, sia quantitativamente.
Senonche', tale materia, attinente all'"urbanistica", e' sempre stata
rimessa alle regioni (ed ai comuni) ai sensi degli artt. 117 e 118
della Costituzione in correlazione agli articoli - citati in rubrica
- delle leggi n. 10/1977 e n. 47 /1985. Nel caso di specie, al
contrario, si e' in presenza di una norma puntuale ed esaustiva, che
esclude del tutto le regioni dalla materia in oggetto, dal punto di
vista sia legislativo, sia amministrativo.
Di qui la presenza dei dedotti profili di incostituzionalita'.
4. - In merito all'art. 3 del d.P.R. 26 luglio 1994, n. 468.
Violazione degli artt. 5, 115, 117, 118 e 128 della Costituzione,
anche in relazione agli artt. 1 e 3 della legge 8 giugno 1990, n.
142. Incompetenza.
a) L'art. 3 del D.P.R. censurato tratta di non meglio precisati
"Piani di rientro dell'abusivismo di necessita'" (nozione invero
quanto mai oscura), disponendo:
a) che i comuni, entro sei mesi dall'entrata in vigore del
dedcreto, debbono individuare "le zone maggiormente interessate
dall'abusivismo, con particolare riferimento agli immobili utilizzati
come abitazione primaria";
b) che "entro tre mesi dalla data di entrata in vigore del
presente decreto, il ministro dei lavori pubblici determina, con
proprio decreto, i criteri di formazione e i contenuti dei programmi
di intervento, nonche' le modalita' di concessione dei
finanziamenti". Ebbene, la previsione di cui sub b), per quanto poco
comprensibile, e' evidentemente lesiva di competenze legislative e
amministrative regionali costituzionalmente garantite. Infatti, e'
fuor di dubbio che la suddetta disciplina, pur attenendo alla materia
urbanistica (di competenza legislativa e amministrativa regionale),
rimetta ad un organo dell'amministrazione statale (non la fissazione
di norme di principio, che comunque spetterebbero al legislatore, ma)
la determinazione dei criteri di formazione e dei contenuti dei
programmi di intervento, privando in tal modo del tutto la regione di
competenze ad essa spettanti. D'altra parte, nel caso, non si puo'
neppure ipotizzare la previsione dell'esercizio di un potere di
indirizzo e coordinamento, ai sensi dell'art. 118 della Costituzione
(che comunque non potrebbe essere cosi' puntuale ed omnicomprensivo),
posto che - com'e' noto - tale potere si estrinseca in sede
governativa collegialmente e mediante D.P.C.M., mentre nella
fattispecie e' prevista solo l'emanazione di un decreto ministeriale.
b) Il citato art. 3 del d.P.R. censurato, complessivamente
inteso, e' lesivo delle competenze regionali anche sotto un diverso
profilo (seppure connesso): infatti, pur nella sua estrema
genericita' (cosi' da renderne obiettivamente difficile la
comprensione), tale norma stabilisce un nuovo modello pianificatorio
in materia urbanistica che si snoda solo sull'"asse"
Ministero-comuni, escludendo la regione, che pure e' l'ente
principalmente competente in materia, sia ex artt. 117 e 118 della
Costituzione ed ex d.P.R. n. 616/1977, sia infine ai sensi dell'art.
3 della legge n. 142/1990, la quale - in quanto norma di principio,
cosi' dichiarata (art. 1) - non puo' essere derogata, "ai sensi
dell'art. 128 della Costituzione" con legge "della Repubblica .. se
non mediante espressa modificazoine delle sue disposizioni" (che nel
caso, non e' stata disposta).
Ne discendono i dedotti profili di incostituzionalita'.
5. - In ordine all'art. 4, primo comma, del d.P.R. 26 luglio 1994,
n. 468. Violazione degli artt. 5, 115, 117, 118 e 130 della
Costituzione. Incompetenza.
L'art. 4 del d.P.R. n. 468, intitolato "Commissari ad acta",
prevede che "in caso di inadempienze il ministro dei lavori pubblici,
ai fini dell'attuazione di quanto previsto dal presente decreto, su
richiesta del sindaco, del comitato regionale di controllo, ai sensi
dell'art. 48 della legge 8 giugno 1990, n. 142, ovvero su
segnalazione del prefetto competente per territorio, nomina un
commissario ad acta per l'adozione dei provvedimenti di competenza
del sindaco". Tale previsione ha, invero, del sorprendente ed e'
fonte di gravi quanto palesi profili di illegittimita'
costituzionale. Per limitarsi, com'e' d'obbligo in questa sede, agli
aspetti invasivi delle competenze delle regioni, e' sufficiente
osservare come, seppure nella sua manifesta indeterminatezza e nella
sua infelice formulazione, la disposizione in esame, innegabilmente,
disciplini un potere di controllo sostitutivo nella materia
urbanistica, per ovviare a non meglio precisate inerzie da parte
delle amministrazioni comunali nell'attuazione del decreto in
oggetto. Senonche', e' pacifico che in una materia, quale
l'urbanistica, di competenza legislativa ed amministrativa regionale,
eventuali poteri di controllo sostitutivo debbono essere disciplinati
dalle regioni o, comunque, almeno venire concretamente esercitati da
queste ultime o da soggetti da esse nominati, posto che - altrimenti
- le regioni medesime verrebbero (come nel caso vengono) private
surrettiziamente delle loro competenze costituzionalmente garantite.
In tal senso, del resto, si e' pronunciata la giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte (Corte costituzionale, 19 dicembre 1978, n. 178;
Corte costituzionale 7 aprile 1988, n. 422).
Nel caso di specie, al contrario, il non meglio specificato potere
sostitutivo disciplinato del citato art. 4 risulta normato totalmente
dal legislatore statale ed e' inspiegabilmente rimesso alle
determinazioni dell'Amministrazione statale, prevedendosene
l'esercizio da parte di un soggetto nominato - del tutto
autonomamente - da quest'ultima e risultando del tutto esautorata la
Regione al riguardo. Ne discendono i dedotti profili di
incostituzionalita'.
6. - In ordine all'art. 6, decimo e undicesimo comma, del d.P.R.
26 luglio 1994, n. 468. Violazione degli artt. 5, 115, 117 e 118
della Costituzione, in relazione agli artt. 79 e 87 e seguenti del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616. Incompetenza.
a) L'art. 6 del plesso normativo consurato nella presente sede si
occupa dei procedimenti di esecuzione dei lavori pubblici di
competenza del Ministero dei lavori pubblici, coniando un particolare
procedimento per la loro riattivazione laddove siano attualmente
sospesi, per qualsiasi ragione.
Tale particolare procedimento (commi da 1 a 9 dell'articolo) al
decimo comma, viene inoltre esteso, seppure facoltativamente, a tutte
"le pubbliche amministrazioni". Detta previsione (generale ed
applicabile a tutte le opere pubbliche) costituisce un'indebita
ingerenza normativa nella materia "lavori pubblici di interesse
regionale" rimessa alla potesta' legislativa e amministrativa
regionale, ai sensi degli artt. 117 e 118 della Costituzione.
Infatti, in tale materia, spetta eventualmente alle regioni disporre
e disciplinare meccanismi di riattivazione di opere pubbliche sospese
e, soprattutto, non puo' essere riconosciuto allo Stato il potere di
dettare, in argomento, una normativa di dettaglio quale quella in
esame. Inoltre, un'ulteriore indebita compressione delle competenze
regionali, conseguente alla norma in questione, discende dal fatto
che - anche per i "lavori pubblici di interesse regionale" - vi si
prevede che il procedimento di riattivazione delle opere sospese
venga condotto soltanto da organi appartenenti all'Amministrazione
statale.
b) Parimenti invasivo delle competenze regionali appare l'ultimo
comma dello stesso art. 6, laddove si prevede che "le pubbliche
amministrazioni provvedono, per quanto di loro competenza, ad
esaminare entro e non oltre novanta giorni dalla data di entrata in
vigore del presente decreto i casi relativi alle procedure di
affidamento e di esecuzione delle opere pubbliche che, non rientrando
nelle ipotesi di cui al presente articolo, possono essere riavviati
con provvedimento amministrativo sulla base dei principi indicati nel
presente articolo". Tale norma, se riferita (come in effetti e'
riferita) anche ai "lavori pubblici di interesse regionale"
costituisce un'indebita invasione delle competenze legislative ed
amministrative riconosciute in argomento alle regioni. Sul piano
legislativo, la norma esula infatti dalla mera legislazione di
principio, fornendo una disciplina puntuale, esaustiva ed
inderogabile. Sul piano amministrativo, essa impone alle regioni,
entro termini brevissimi e senza eccezione alcuna, l'esperimento
obbligatorio di un'attivita' specifica la cui opportunita' e' invece
da ritenere rimessa alle valutazioni delle regioni stesse, ai sensi
dell'art. 118 della Costituzione.
7. - In ordine all'art. 8, primo comma, del d.P.R. 26 luglio 1994,
n. 468. Violazione degli artt. 5, 115, 117, 118 e 128 della
Costituzione. Violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Irragionevolezza. Violazione del principio del buon andamento.
Con l'art. 8, primo comma, del d.P.R. n. 468, il Governo ha
espunto dall'ordinamento l'istituto del Programma pluriennale di
attuazione, disciplinato dall'art. 13 della legge 28 gennaio 1977, n.
10 e dalla successiva, cospicua, legislazione regionale in materia
(tra cui la legge regionale ligure 9 marzo 1978, n. 16). Tale
repentina ed inopinata eliminazione dell'istituto predetto dal novero
degli strumenti di regolazione delle modalita' di utilizzazione del
territorio avrebbe la pretesa di far si' che la pianificazione
urbanistica venga privata degli strumenti di regolamentazione
temporale degli interventi, la cui imprescindibile rilevanza, ai fini
di una corretta e utile regolazione dell'uso del territorio e del
necessario coordinamento tra nuovi insediamenti e livello pregresso
di urbanizzazione, pare invero fuori di dubbio ed e' unanimemente
riconosciuta dagli studiosi di urbanistica. Ebbene, la manifesta
irragionevolezza e contrarieta' al principio del buon andamento che
affligge la norma illustrata si connette con il tentativo di operare
una indebita privazione, per le regioni, delle competenze
pianificatorie in materia urbanistica rimesse loro dalla
Costituzione; infatti, la materia "urbanistica", come comunemente
intesa nell'attuale momento storico ed alla luce della sua evoluzione
ordinamentale, comprende - quale attribuzione rimessa alla competenza
regionale - anche la pianificazione di tipo temporale degli
interventi edificatori, aventi impatto insediativo ed urbanistico.
In altri termini, la competenza regionale in materia "urbanistica",
include in se' - in quanto compresa nei contenuti della
pianificazione territoriale - anche la programmazione temporale degli
interventi, quale e' stata svolta, dal 1977, mediante l'utilizzazione
dei programmi pluriennali di attuazione. Pertanto, l'eliminazione
dell'istituto della legislazione nazionale o e' indifferente per
regioni che - come la Liguria - hanno regolato i programmi
pluriennali di attuazione con proprie leggi (si veda la legge
regionale ligure n. 16 del 1978), non producendo alcun effetto
abrogativo in relazione a tali fonti, ovvero comporta la sottrazione
alle Regioni stesse della facolta', connaturata alla pianificazione
territoriale, di definire modelli di programmazione temporale delle
trasformazioni urbanistiche ed edilizie ammesse. Nel primo caso, la
norma contestata sarebbe solo irragionevole e contraria al principio
del buon andamento, nel secondo caso, la stessa comporterebbe
un'inammissibile ed illegittima sottrazione alle regioni di
attribuzioni ad esse riservate dalla Costituzione.
8. - In orgine all'art. 8, terzo comma, del d.P.R. 26 luglio 1994,
n. 468. Violazione degli artt. 5, 115, 117, 118 e 128 della
Costituzione. Incompetenza. Violazione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione. Irragionevolezza. Violazione del principio del buon
andamento. Violazione dell'art. 9 della Costituzione.
a) L'art. 8, terzo comma, del d.P.R. n. 468, che sostituisce
integralmente l'art. 4 della recente legge n. 493/1993, disciplina il
procedimento per il rilascio delle concessioni edilizie, stabilendo
un meccanismo generalizzato di silenzio-assenso e regolandone l'iter
istruttorio e formativo.
b) Al riguardo, non puo' non notarsi, preliminarmente, come anche
tale norma ponga in essere una disciplina - sostanziale e
procedimentale - di assoluto dettaglio, tale da non poter essere
considerata rispettosa delle competenze legislative e amministrative
spettanti in materia (urbanistica) alle Regioni, non potendosi certo
qualificare la disciplina in oggetto in termini di mera norma di
principio.
c) Tanto premesso in linea generale, le disposizioni censurate
manifestano comunque ulteriori profili di illegittimita' alla luce
dei loro (irragionevoli) contenuti sostanziali; profili che, in
quanto connessi con un'indebita invasione delle competenze -
legislative ed amministrative - regionali e vanificanti il concreto
esercizio di queste ultime, e' pertinente sottolineare in questa
sede.
c1) In primo luogo, la previsione di un generalizzato
silenzio-assenso in materia edilizia che puo' formarsi anche laddove
il progetto non sia conforme alla disciplina urbanistica vigente
(mentre, com'e' noto, il silenzio-assenso di cui alla legge n.
94/1982, secondo la prevalente giurisprudenza, veniva circoscritto
all'edilizia residenziale ed era subordinato al rispetto della
strumentazione urbanistica) costituisce norma irragionevole e tale da
rappresentare un fattore deflagrante in senso negativo nella
regolazione dell'uso del territorio e, piu' in generale, nella difesa
del'ambiente e del paesaggio, vale a dire nella materia "urbanistica"
costituzionalmente rimessa alle Regioni, secondo l'interpretazoine di
codesta ecc.ma Corte. Ebbene, proprio alla luce dei suoi effetti
oltremodo incidenti, tale disciplina, secondo la regione ricorrente,
non poteva e non puo' venire legittimamente imposta con legge dello
Stato, tanto piu' - come nel caso - senza lasciare alle regioni,
evidentemente interessate secondo competenze costituzionalmente
garantite alla tutela del territorio e del paesaggio, nessun profilo
di scelta o di possibile limitazione degli effetti delle misure
adottate; una siffatta disciplina di legge, dunque, non pare
compatibile con l'assetto delle competenze stabilito in materia dalla
Costituzione e dal d.P.R. n. 616/1977, anche alla luce del gia'
invocato principio della "leale collaborazione" che deve permeare in
materia il rapporto Stato-regioni.
In altri termini, cosi' come avviene per il nuovo "condono" di cui
all'art. 1, la previsione di un silenzio-assenso generalizzato, con
termini brevi e non impedito nel suo formarsi dalla difformita' del
progetto rispetto alla pianificazione vigente, vanifica in sostanza
la pianificazione e la protezione del territorio; e cio', senza che,
in relazione a tale grave evenienza, le regioni - seppure
principalmente competenti in materia ed enti esponenziali dei
relativi interessi -, possano in qualche modo interagire, trovandosi
in sostanza gravate sul punto da una disciplina legislativa statale
puntuale, completa ed assolutamente esautorante (diversamente da
quanto avveniva nell'originario art. 4 della legge n. 493/1993). Ne
discendono i rubricati profili di incostituzionalita'.
c2) Inoltre, analoghe censure vanno riferite anche alla
previsione di cui del punto 3 del comma in oggetto, laddove -
nuovamente con norma di dettaglio - si prevede che, dopo la
presentazione della domanda, possano venire richieste all'istante,
nei successivi quindici giorni, integrazioni documentali; richiesta
che, in ogni caso, non puo' essere reiterata. Tale termine,
indifferenziato per qualsiasi tipo di pratica edilizia, per la sua
eccessiva brevita' e' irragionevole e tale da frustrare il corretto
esercizio delle funzioni di tutela del territorio, alle quali la
Regione e' principalmente interessata, ai sensi degli artt. 117 e 188
della Costituzione.
c3) Sempre in ordine alla disciplina procedimentale dettata dalla
norma censurata, occorre ancora notare la palese incongruenza
riscontrabile tra il disposto del primo comma del nuovo art. 4 della
legge n. 493/1993 e quanto previsto dal successivo terzo comma.
Il primo comma prevede che "la domanda di concessione edilizia si
intende accolta qualora, entro novanta giorni dal termine di cui al
terzo comma, non venga comunicato all'interessato il provvedimento di
diniego". Senonche', il citato terzo comma, contiene due soli -
ipotetici - riferimenti temporali pertinenti; l'uno e' il momento di
presentazione della domanda, l'altro e' il momento (non successivo ai
quindici giorni dal primo) in cui l'amministrazione richieda
eventualmente all'interessato integrazioni documentali.
Ebbene, far decorrere da tali termini - come parrebbe nel caso si
sia voluto - il lasso temporale per il formarsi del titolo tacito e'
palesemente irragionevole e costituisce scelta contraria al principio
del buon andamento e, a dir poco, vanificante per le funzioni di
regolazione e controllo del territorio rimesse dagli artt. 117 e 118
della Costituzione alle regioni. Infatti, una volta formulata, da
parte dell'amministrazione, la richiesta di integrazione documentale
(e quindi trovandosi quest'ultima in una condizione di impossibilita'
di decidere con cognizione di causa sulla domanda di concessione),
ben potrebbe l'interessato non dare seguito a tale richiesta,
formandosi tuttavia - secondo il disposto letterale della norma - il
silenzio-assenso ai sensi del primo comma, trascorsi novanta giorni
dalla richiesta di integrazione. Quindi, una disposizione che
sarebbe stata coniata al fine di impedire che l'inerzia della
pubblica amministrazione gravi sul cittadino incolpevole, in realta'
- cosi' formulata - e' tale da premiare i comportamenti fraudolenti
volti ad eludere i necessari controlli sull'attivita' costruttiva.
c4) Infine, del tutto irragionevolmente ed in violazione
dell'art. 9 della Costituzione, la norma in oggetto non si da' carico
di disciplinare le interferenze notoriamente sussistenti tra il
procedimento di rilascio delle concessioni edilizie e gli altri atti
di assenso necessari all'edificazione (per lo piu' conseguenti
all'esistenza di previsioni vincolistiche sull'area oggetto di
intervento).
Posto che, in molti casi, si tratta di competenze legislativamente
rimesse alle regioni in attuazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, sembra pertinente dedurre in questa sede anche tale
profilo di manifesta irragionevolezza e di violazione degli artt. 3,
9 e 97 della Costituzione.
9. - In ordine al d.P.R. 26 luglio 1994, n. 468, nel suo
complesso. Violazione degli artt. 70, 71, 72, 73 e 77 della
Costituzione. Violazione degli artt. 115, 117 e 118 della
Costituzione.
Il plesso normativo censurato e' stato emanato nella forma del
decreto-legge, ai sensi dell'art. 77 della Costituzione. Tale scelta
e' stata compiuta in funzione della finalita' di rilanciare le
attivita' economiche e di favorire la ripresa delle attivita'
imprenditoriali. In argomento, viene subito da chiedersi quale
pertinenza possa avere la "riapertura" del condono edilizio di cui
all'art. 1 del decreto rispetto al rilancio delle attivita'
economiche, non vedendosi obiettivamente quale vantaggio in tal senso
possa scaturire dalla regolarizzazione di abusi pregressi (se non, in
effetti, un'incentivazione dell'abusivismo per il futuro, posto che
si potra' confidare - al riguardo - nell'emanazione dell'ennesimo
condono di qui a pochi anni, vista l'ormai ciclica scadenza con la
quale tali provvedimenti legislativi si susseguono, con le piu' varie
giustificazioni). Ne discende l'illegittimita' costituzionale per
violazione delle norme rubricate, posta la mancata corrispondenza tra
i presupposti di necessita' ed urgenza del d.l. ed i suoi contenuti.
Operata tale breve premessa - che incide anche sulla ragionevolezza
dell'atto normativo in esame -, e' comunque da rilevare, nella
fattispecie la piu' assoluta assenza dei presupposti per la
decretazione d'urgenza ex art. 77 della Costituzione, nonche' la
manifesta incongruita' e l'irragionevolezza di intervenire mediante
d.l. con rilevanti modificazioni normative in una materia
organicamente disciplinata da leggi ordinarie (28 febbraio 1985, n.
47, 28 gennaio 1977, n. 10, 4 dicembre 1993, n. 493).
Ebbene, posto tale indebito, irragionevole e pretestuoso esercizio
della decretazione d'urgenza in materia (urbanistica) rimessa alla
competenza legislativa e amministrativa delle regioni, sembra
pertinente porre in evidenza in questa sede i relativi profili di
illegittimita' costituzionale del d.P.R. indicato in epigrafe nel suo
complesso, per violazione delle norme indicate in rubrica.
P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte, in accoglimento delle suesposte
considerazioni, dichiarare costituzionalmente illegittimi gli artt.
1, 2, 3, 4, 6 e 8 del d.l. emanato con d.P.R. 26 luglio 1994, n. 468,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 175 del 28 luglio 1994, ed
avente ad oggetto "Misure urgenti per il rilancio economico e
occupazionale dei lavori pubblici e dell'edilizia privata", nonche'
lo stesso d.P.R. nel suo complesso.
Con ogni ulteriore conseguenza di legge.
Genova, addi' 12 agosto 1994
Avv. Giuseppe PETROCELLI - Prof. avv. Alberto QUAGLIA
94C1046