N. 67 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 13 settembre 1994
N. 67 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 13 settembre 1994 (della regione Veneto) Servizi antincendi - Disposizioni urgenti per fronteggiare gli incendi boschivi sul territorio nazionale - Erogazione di 65 miliardi complessivi, per l'anno 1994, al Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali e al Corpo nazionale dei vigili del fuoco, per la gestione degli aeromobili antincendio, degli elicotteri, dei centri operativi e stazioni forestali A.I.B., nonche' per il potenziamento delle strutture, attrezzature, equipaggiamenti e mezzi terrestri e per il reclutamento di operatori antincendio volontari nelle Regioni a statuto ordinario - Lamentata violazione della sfera di competenza regionale in materia di difesa dei boschi dagli incendi (legge n. 47/1975 e d.P.R. n. 616/1977) - Violazione del principio di leale cooperazione per il mancato concerto con le regioni. (D.L. 15 giugno 1994, n. 377, artt. 1 e 2, convertito in legge 8 agosto 1994, n. 497). (Cost., artt. 117 e 118).(GU n.43 del 19-10-1994 )
Ricorso in via principale della regione Veneto, in persona del presidente della giunta regionale, autorizzato con deliberazione della giunta del 12 luglio 1994 rappresentato e difeso dagli avv.ti G. Berti, R. Morra e Guido Viola, con elezione di domicilio nello studio di quest'ultimo in Roma, via N. Piccolomini, 34, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri (Avvocatura generale dello Stato) per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli artt. 1 e 2 del d.l. 15 giugno 1994, n. 377, convertito con modificazioni nella legge 8 agosto 1994, n. 497, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 12 agosto 1994, n. 188, recante disposizioni urgenti per fronteggiare gli incendi boschivi sul territorio nazionale. F A T T O Il presente ricorso viene proposto nei confronti della legge di conversione del d.l. n. 377/1994, gia' impugnato avanti codesta Ecc.ma Corte con ricorso notificato il 14 luglio 1994 e depositato col n. 51/1994. Le integrazioni apportate dalla legge di conversione non intaccano le disposizioni del decreto legge gia' fatte oggetto del precedente ricorso, limitandosi a corredarle sotto profili di mezzi tecnici e finanziari, e a precisarne la finalizzazione (art. 1). Le disposizioni normative impugnate hanno per oggetto l'erogazione di somme nei confronti del Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali e del corpo nazionale vigili del fuoco per fronteggiare "le gravi situazioni di pericolo e di danno a persone o cose connesse con gli incendi boschivi sul territorio nazionale". Complessivamente la somma a spendere e' di 65 miliardi per l'anno 1994. Nella lett. b) del secondo comma dell'art. 1 e' previsto che trenta miliardi dei sessantacinque stanziati siano destinati alle esigenze del Ministero delle risorse agricole, articolati in modo piuttosto generico con riferimento a una gestione degli aeromobili antincendio, degli elicotteri, dei centri operativi e stazioni forestali A.I.B. nonche' al potenziamento delle strutture, attrezzature, equipaggiamenti e mezzi terrestri, e infine "al reclutamento di operatori antincendio volontari nelle regioni a statuto ordinario, da distribuire in relazione alla superfice terrestre, alla superfice forestale e a quella percorsa dal fuoco come media dell'ultimo triennio". Nella lett. c) dello stesso art. 1, secondo comma, risulta la destinazione di cinque miliardi "all'avvio di un piano di rilevamento degli incendi, che sara' realizzato d'intesa fra il Ministero delle risorse agricole e il Ministero dell'ambiente mediante sistemi aventi requisiti di rapidita' e di rilocabilita' nell'ambito dei parchi nazionali, delle riserve naturali a rischio e nelle altre aree ad elevato pregio naturalistico ed ambientale a rischio". Degli operatori antincendio volontari si occupa altresi' anche il secondo comma dell'art. 2 per confermare la gratuita' delle loro prestazioni e garantirne l'equipaggiamento e la copertura assicurativa. La loro selezione infine e la decisione circa il loro impiego, sempre per quanto previsto nel secondo comma dell'art. 2, sono attribuite alla competenza del Corpo forestale dello Stato. Cio' pone in evidenza tra l'altro che il richiamo alle regioni a statuto ordinario alla lett. b) dell'art. 1 e' finalizzata esclusivamente a coinvolgere le regioni medesime come meri enti di erogazione del finanziamento statale relativo al reclutamento degli operatori volontari. A parte queste specifiche previsioni, i due articoli dell'impugnato atto normativo del Governo si pongono nella loro interezza in contrasto con la garanzia delle competenze regionali: non tengono conto non solo della competenza in materia di agricoltura e foreste garantita dall'art. 117 della Costituzione, ma neppure delle specifiche previsioni legislative relative al servizio antincendi nei boschi, emanate dallo Stato per attuare il riparto delle competenze tra Stato e regioni, e dalle quali si trae agevolmente la linea di confine tra l'interesse nazionale, con le connesse esigenze di uniformita', e la competenza regionale. Colpisce il fatto che il Governo intervenga in un settore abbondantemente disciplinato sotto il profilo della competenza regionale, come se la motivazione del finanziamento lo assolvesse dall'obbligo del rispetto delle competenze e del necessario rapporto collaborativo tra Stato e regioni. D I R I T T O Violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione in relazione all'art. 69, terzo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, alla legge 1 marzo 1975, n. 47 (difesa dei boschi dagli incendi), alla legge 4 dicembre 1993, n. 491 (riordino competenze regionali in materia agricola e forestale e istituzione del nuovo Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali), al d.P.R. 15 marzo 1994, n. 197 (regolamento circa l'organizzazione del Ministero delle risorse agricole), e infine alla legge 6 dicembre 1991, n. 394 (legge quadro sulle aree protette). Il decreto-legge impugnato cade, con effetto stravolgente, in un quadro di competenze gia' sufficientemente delineato in coerenza con la competenza regionale, come competenza generale e principale in materia di foreste. La legge n. 491/1993, soppressiva del Ministero dell'agricoltura e foreste ha appunto delineato la competenza regionale in materia in termini di generalita' e di residualita', con la conseguenza che le competenze riconosciute allo Stato non solo appaiono definite in termini di specialita', ma vogliono che la loro attuazione non possa non avvenire nel rispetto della generale competenza regionale e quindi con specifiche modalita' di coordinazione con tale competenza. Il Ministero della risorse agricole e' stato costituito per vero sulla piattaforma di una generale traslazione delle competenze in materia alle regioni. Tra le competenze gia' attribuite alle regioni dal d.P.R. n. 616/1977 era espressamente contenuto il complesso normativo e organizzativo riguardante la difesa dei boschi dagli incendi; in pratica, erano state trasferite alle regioni le funzioni individuate dalla legge n. 47/1975 dedicata in modo specifico alla difesa dei boschi dagli incendi. Gia' questa legge aveva impostato la difesa degli incendi su piani regionali e interregionali, con ampio riconoscimento quindi della capacita' regionale in materia. In ogni caso, anche la' dove lo Stato manteneva delle competenze, queste dovevano essere esercitate in collaborazione con le regioni interessate, il che ovviamente si armonizzava con la pianificazione regionale della difesa dagli incendi boschivi (artt. 4 e 6). L'art. 69, terzo comma, del d.P.R. n. 616/1977 aveva comunque posto il principio secondo il quale, restando ferma la competenza dello Stato in ordine all'organizzazione e gestione del servizio aereo di spegnimento degli incendi, questa competenza dovesse esercitarsi d'intesa con le regioni, tanto piu' che queste ultime debbono provvedere a costituire servizi antincendi, proprio sulla base dei piani da esse stesse predisposti. Il regolamento contenuto nel d.P.R. 15 marzo 1994, n. 197, e recante norme di organizzazione del nuovo Ministero delle risorse agricole dichiara ripetutamente la salvezza delle competenze regionali e non affronta neppure il settore del servizio antincendi. In questa situazione normativa appare subito che il decreto-legge impugnato, sia pure nei limiti del proprio oggetto che e' in realta' il finanziamento del servizi di spegnimento, deborda ampiamente dai confini della potesta' statale e si basa sulla negazione non solo delle competenze regionali quali emergono sia dalla legge n. 47/1975 sia dal d.P.R. n. 616/1977, sia infine dall'art. 1 della legge istitutiva del Ministero, ma anche di quella norma essenziale che e' data dalla cooperazione con le regioni, come principio cardine in una materia caratterizzata ormai dalla competenza generale delle regioni stesse. Anche ammesso che il servizio di difesa dagli incendi nei boschi mediante l'impiego di aerei e di elicotteri evochi un'esigenza unitaria e si collochi quindi sul piano dell'interesse nazionale, cio' non potrebbe mai venire concepito e disciplinato in termini derogatorii rispetto alla predominante funzione regionale. Deve tenersi presente che alla stregua dell'art. 69, terzo comma, del d.P.R. n. 616/1977, le regioni sono state investite dello specifico compito di costituire servizi antincendi boschivi, e che alla stregua della stessa disposizione l'esercizio della competenza dello Stato in ordine al servizio aereo di spegnimento degli incendi e all'impiego di vigili del fuoco vuole espressamente l'intesa con le regioni. Fra le competenze ora attribuite al nuovo Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali non si trova nulla in ordine alla difesa dagli incendi boschivi: il che conferisce risalto alla conservazione della competenza regionale anche in questa materia. Il decreto impugnato si rivolge in modo netto e dichiarato solo al Ministero, e pertanto, sia pure in aderenza alla funzione di finanziamento cui le sue disposizioni sono rivolte, esso ridisegna la materia della difesa dagli incendi, estraniando completamente da questa proprio le regioni. Alla lett. b) del secondo comma dell'art. 1, nel momento in cui si prevede l'erogazione di trenta miliardi, il Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali appare infatti delineato come organo di imputazione anche dei centri operativi A.I.B. e di tutta l'organizzazione occorrente a tali centri, e cioe' delle strutture, dell'acquisto dei mezzi e delle attrezzature, degli equipaggiamenti, del reclutamento degli operatori antincendio volontari; e le regioni sono nominate, con un evidente intento svalutativo e quasi per allontanarne ogni pretesa attiva, solo come sede territoriale o come ubicazione di questi servizi: al contrario, la competenza in ordine ai servizi stessi, gia' disciplinati dalla legge n. 47/1975, e' stata trasferita, come detto, alle regioni con il d.P.R. n. 616/1977. Anche le squadre di volontari rientrano quindi nell'organizzazione di competenza regionale, non risultando essere state distratte da questa competenza in occasione del trasferimento di cui al d.P.R. n. 616/1977. L'art. 7 della legge n. 47/1975 si riferisce non solo alla mobilitazione di volontari, la cui preparazione pure compete alle regioni, ma anche alla razionale utilizzazione delle opere predisposte alla stregua dell'art. 3 della stessa legge: solo il servizio aereo di spegnimento e l'impiego dei vigili del fuoco restavano di competenza statale. L'aver messo insieme servizi a diversa collocazione organizzativa, prescindendo completamente dalla competenza riservata alla regione, e' mezzo evidente di violazione di questa competenza. Ugualmente dicasi per il piano di rilevamento degli incendi previsto alla lett. c), secondo comma, dell'art. 1, dove sembra addirittura volersi distruggere la competenza regionale, in quanto la realizzazione del piano di rilevamento degli incendi e' configurato come frutto di un'intesa non con le regioni, ma fra il Ministero delle risorse agricole e il Ministero dell'ambiente: anche a questo proposito, si deve far riferimento alla citata normazione di attuazione delle competenze regionali, dove la pianificazione della difesa dagli incendi, ancor prima del trasferimento della materia alle regioni, includeva espressamente la collaborazione delle regioni (art. 6 della legge n. 47/1975). Ulteriore violazione della competenza regionale si rinviene nel secondo comma dell'art. 2, che distrae dall'ambito della regione la selezione e l'impiego degli operatori antincendi volontari: funzioni queste trasferite appunto alle regioni dal d.P.R. n. 616/1977 (art. 69, terzo comma). Altrettanto si rileva in ordine all'invasione della competenza regionale che emerge dalla seconda parte della lett. c) del secondo comma dell'art. 1, dove si pone un collegamento tra il piano di rilevamento degli incendi e i parchi, le riserve naturali e "le altre aree ad elevato pregio naturalistico e culturale a rischio". Anche a questo riguardo la proposizione appare composta in modo da comprendere oggetti diversi o diversamente qualificabili al solo scopo di mettere in piedi una struttura statale, e scartare le regioni. E' appena il caso di osservare che per le aree ad elevato pregio naturalistico l'opera di difesa dagli incendi e' di competenza regionale, anche per la ragione che la loro individuazione, con l'emanazione di specifiche normative di protezione, e' appunto di competenza regionale ai sensi della legge 6 dicembre 1991, n. 394 (artt. 2, 22, 23, 25, 26, quest'ultimo in fase di coordinamento degli interventi, e 27 sulla vigilanza e sorveglianza). In conclusione, sul presupposto del pieno disconoscimento di ogni principio di cooperazione e di collaborazione, anzi di doverosa intesa tra Stato e regione in materia di difesa dagli incendi nei boschi (principio cooperativo ora costantemente affermato dalla giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte: di recente, sent. 26 marzo 1993, n. 109), si vuole incidere, quasi profittando della finalita' di finanziamento del testo normativo, in specifiche competenze attribuite alle regioni. Il solo principio costituzionale di leale cooperazione condanna ogni atto normativo statale che, attraverso una disposizione di finanziamento, o approfittando di quest'ultima, trasgredisca o diminuisca le competenze regionali. Solo un'adeguata forma di raccordo Stato-regioni ne consentirebbe infatti la salvaguardia. Nella specie, come detto, si e' operato addirittura in senso contrario, adottando il finanziamento come veicolo di stravolgimento delle competenze o di illecita intrusione in esse.
Cio' premesso, si chiede che l'ecc.ma Corte voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale, nei limiti dei motivi dedotti, delle disposizioni impugnate, e precisate dagli artt. 1 e 2 del d.l. 15 giugno 1994, n. 377, convertito in legge 8 agosto 1994, n. 497, per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione. Roma, addi' 6 settembre 1994 Avvocati: G. BERTI - R. MORRA - G. VIOLA 94C1081