N. 69 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 13 ottobre 1994
N. 69 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 13 ottobre 1994 (della regione Toscana) Acque minerali e termali - Previsione: a) dell'obbligo di consegna, da parte del comitato di liquidazione dell'EAGAT, al Ministero del tesoro - Ispettorato generale per gli affari e per la gestione del patrimonio degli enti disciolti, delle attivita' esistenti, dei libri contabili, degli inventari e del rendiconto con gli allegati analitici relativi all'intera gestione; b) della possibilita' di detto ispettorato di avvalersi delle disposizioni in materia di procedura di dismissione delle partecipazioni possedute direttamente dallo Stato; c) dell'assegnazione del personale in servizio presso il comitato di liquidazione dell'EAGAT all'ispettorato stesso - Lamentata violazione dei principi stabiliti in due fondamentali leggi di riforma dello Stato (d.P.R. n. 616/1977 e legge n. 833/1978 che prevedono il trasferimento alle regioni delle aziende termali) per la successiva destinazione agli enti locali - Lesione della sfera di competenza regionale in materia di assistenza sanitaria e di acque minerali e termali - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 211/1994. (D.L. 7 settembre 1994, n. 528, art. 8, primo e secondo comma). (Cost., artt. 117, primo comma, 118, primo comma, anche in relazione agli artt. 32 e 97, primo comma).(GU n.45 del 2-11-1994 )
Ricorso per la regione Toscana, in persona del presidente pro- tempore della giunta regionale, autorizzato con deliberazione n. 9211 del 26 settembre 1994, rappresentata e difesa, come da mandato in calce al presente atto, dagli avvocati Vito Vacchi e Fabio Lorenzoni ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via Alessandria n. 130, contro il Presidente del Consiglio dei Ministri pro-tempore per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 8 del d.l. 7 settembre 1994, n. 528 "Disciplina operativa concernente partecipazioni e proventi del Tesoro, nonche' norme sugli organismi e sulle procedure attinenti ai mercati, alla tesoreria e all'Eagat". La norma impugnata dispone che a partire dal primo mese successivo a quello di entrata in vigore del decreto legge, il comitato di liquidazione Eagat consegna le attivita' esistenti, i libri contabili, gli inventari ed il rendiconto con gli allegati analitici relativi all'intera gestione al Ministero del tesoro - Ispettorato generale per gli affari e per la gestione del patrimonio degli enti disciolti. Tale ispettorato, ai fini della migliore valorizzazione del patrimonio dell' ex Eagat, puo' avvalersi delle disposizioni in materia di accelerazione delle procedure di dismissione delle partecipazioni possedute direttamente dallo Stato, previste dal d.l. 31 maggio 1994, n. 332, convertito con modificazioni nella legge 30 luglio 1994, n. 474, anche con le modalita' di cui all'art. 4 della legge 4 dicembre 1956, n. 1404. Il terzo comma della norma prevede infine l'assegnazione del personale in servizio presso il comitato di liquidazione dell'Eagat all'ispettorato generale per gli affari e la gestione del patrimonio enti disciolti. L'articolo in questione appare costituzionalmente illegittimo per lesione delle competenze regionali costituzionalmente previste dagli artt. 117 e 118 della Costituzione in materia di assistenza sanitaria e di acque minerali e termali, nonche' per violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione sotto il profilo dell'irrazionalita' e dell'illogicita' del contenuto e per contrasto con il principio di buon andamento dell'amministrazione. 1. - Appare necessario, in via preliminare, un breve richiamo delle norme di disciplina delle partecipazioni azionarie delle aziende termali. Con d.P.R. 7 maggio 1958, n. 576 e' stato costituito l'Eagat (Ente autonomo per la gestione delle aziende termali) con il compito di gestire le partecipazioni statali nel settore termale; a tale ente la legge 21 giugno 1960, n. 649, ha attribuito la proprieta' delle partecipazioni azionarie delle societa' costituite dal Ministero delle partecipazioni statali per lo sfruttamento delle acque minerali o termali. Il d.P.R. n. 616/1977 - nell'attuare il trasferimento delle funzioni dallo Stato alle regioni - ha disposto la soppressione degli enti nazionali ed interregionali operanti in materie di competenza regionale: nella tabella B (che contiene l'elenco di tali enti soppressi) al n. 58, e' espressamente indicato l'ente autonomo di gestione per le aziende termali. Tale scelta di soppressione dell'Eagat e' da individuare nell'assetto che il legislatore statale ha disposto in relazione al settore dell'assistenza sanitaria, in cui rientrano le funzioni attinenti al termalismo che e' stato integralmente trasferito alle regioni ai sensi degli artt. 17 e 27 del citato d.P.R. n. 616/1977. Successivamente il d.l. 18 agosto 1978, n. 481, convertito con modificazioni nella legge 21 ottobre 1978, n. 641, all'art. 1-quinquies ha riconfermato la soppressione dell'Eagat, prevedendo l'assegnazione delle partecipazioni azionarie all'Efim il quale avrebbe dovuto inserirle in una speciale gestione, priva di personalita' giuridica, contabilmente e finanziariamente separata e provvedere, nei modi e tempi stabiliti da una apposita legge, a: risanare le gestioni delle societa' gia' facenti capo all'Eagat; inquadrare nello stesso Efim le societa' o stabilimenti di imbottigliamento di acque minerali, gia' inquadrati nell'Eagat; trasferire alle regioni le attivita', i patrimoni, le pertinenze ed il personale delle aziende termali, ivi comprese le attivita' ed i patrimoni alberghieri, per l'ulteriore destinazione agli enti locali nei tempi e modi stabiliti dalla legge di riforma sanitaria. Due mesi dopo la suddetta legge e' stata emanata la legge di riforma sanitaria 23 dicembre 1978, n. 833, che, all'art. 36 "termalismo terapeutico" ha stabilito che le aziende termali gia' facenti capo all'Eagat e da assegnare alle regioni per l'ulteriore destinazione agli enti locali sono dichiarate presidi e servizi multizonali delle uu.ss.ll. nel cui territorio sono ubicate. La legge 17 febbraio 1993, n. 33, concernente la soppressione dell'Efim, all'art. 1, comma 3- bis, ha disposto che: "Il settore termale ex Eagat e' sottoposto alle competenze del Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato, sino all'entrata in vigore della legge di riordino del settore termale". Infine il d.l. 23 aprile 1993, n. 118, convertito in legge 22 giugno 1993, n. 118, convertito in legge 22 giugno 1993, n. 202, recante "Disposizioni urgenti per la soppressione del Ministero delle pp.ss. e per il riordino di IRI, ENI, ENEL, IMI, BNL, INA all'art. 5- ter ha disposto che "il Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato, entro novanta giorni dall'entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto predispone il programma di riordino del settore termale". 2. - Dal sintetico quadro normativo richiamato risulta in modo inequivoco che in due leggi fondamentali e di riforma dello Stato (d.P.R. n. 616/1977 e legge n. 833/1978) il legislatore ha indicato compiutamente l'assetto delle aziende termali dell'Eagat soppresso, con la previsione del loro trasferimento alle regioni per la successiva destinazione agli enti locali nei termini indicati dalla legge di riforma sanitaria. Tale trasferimento era del resto conseguente all'attribuzione alle regioni di potesta' legislative ed amministrative in materia di assistenza sanitaria e di acque minerali e termali, trattandosi di beni strumentali all'esercizio delle suddette funzioni. Ignorando completamente tale situazione la norma impugnata dispone invece il passaggio delle aziende ex Eagat al Ministero del tesoro preposto poi a procedere alla privatizzazione delle stesse aziende, secondo la normativa dettata per la dismissione delle partecipazioni statali. Cio' determina una menomazione dell'esercizio delle competenze regionali, perche' si privano le regioni dei beni che rappresentano uno strumento per il concreto ed effettivo esercizio delle funzioni costituzionalmente attribuite. Infatti la disponibilita' dei beni costituisce "un presupposto del legittimo esercizio delle potesta' pubbliche" (Corte costituzionale n. 31/1959), potesta' pubbliche che vengono vanificate e gravemente limitate dalla norma impugnata che dispone seccamente il trasferimento dei beni al Ministero del tesoro per la loro successiva privatizzazione. A tale proposito deve essere rilevato che codesta ecc.ma Corte con sentenza n. 211/1994 ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto da questa amministrazione avverso le note del Ministero dell'industria affermando che in tali note "non e' negato il diritto delle regioni al successivo trasferimento in proprio favore (e la devoluzione agli enti locali) delle aziende stesse", cosi' evidentemente non negando la fondatezza della pretesa regionale ad ottenere la disponibilita' dei beni in questione al fine del compiuto esercizio delle competenze legislative ed amministrative regionali in materia di assistenza sanitaria e di acque minerali e termali. Per quanto esposto la norma impugnata e' illegittima per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione. 3. - Come emerge dal quadro normativo sopra esposto, la norma impugnata non tiene conto delle scelte gia' effettuate dal legislatore sia con le leggi piu' remote (d.P.R. n. 616/1977; legge n. 833/1978; legge 21 ottobre 1978, n. 641) sia con le leggi piu' recenti (leggi n. 33 e 202 del 1993) le quali hanno sottoposto il settore termale alle competenze del Ministero dell'industria, del commercio e dell'artigianato sino all'emanazione della legge di riordino del settore termale. Ora invece, con una norma emanata nel presupposto della necessita' ed urgenza del tutto priva dei caratteri di riforma organica della materia, il Governo affida le aziende termali ad un diverso Ministero, quello del tesoro, per la loro privatizzazione, senza alcun coordinamento con le scelte operate dal legislatore in precedenti leggi organiche. E' indubbio che la lesione della autonomia regionale deriva non solo dall'attribuzione in testa allo Stato di competenze ricadenti in materie regionali, ma anche dalla violazione di disposizioni non attinenti al riparto di competenze Stato-regioni, laddove in tal modo si verifichi un vulnus dell'autonomia regionale: cio' soprattutto attraverso il parametro della ragionevolezza (art. 3 della Costituzione) e del buon andamento (art. 97 della Costituzione), la cui inosservanza si traduce in una alterazione (quantomeno per le connesse disfunzioni) della sfera di autonomia garantita alle regioni (sentenze Corte costituzionale nn. 343/1991, 407/1989 e 961/1988). Nel caso in esame la norma impugnata viola le suddette disposizioni contenute negli artt. 3 e 97 della Costituzione sotto il profilo della irragionevolezza, della incongruenza e della violazione del buon andamento dell'amministrazione, in quanto la stessa si pone in contrasto con i principi fondamentali della materia sanciti in una legislazione organica pluriennale, crea una frattura nel sistema e stravolge l'assetto delle competenze, con evidente menomazione delle attribuzioni regionali (sentenza Corte costituzionale n. 393/1992 e, in dottrina, Tosi "Spunti per una riflessione sui criteri di ragionevolezza nella giurisprudenza costituzionale" in Giur. Cost. 1993 pag. 545 ss. e segg.; De Pretis "Piani integrati e buon andamento dell'amministrazione" in Le regioni n. 3/1993, pag. 918). 4. - L'art. 8 del d.l. in questione, nel devolvere i beni al Ministero del tesoro, non stabilisce alcun criterio cui debba poi attenersi il Ministero stesso per procedere alla privatizzazione; si fa infatti rinvio alle norme recenti di cui alla legge n. 474/1994 per la dismissione delle partecipazioni statali. Cio' significa che e' rimessa all'assoluta discrezionalita' del Ministero del tesoro, attraverso l'ispettorato generale per gli affari e la gestione del patrimonio enti disciolti, stabilire il futuro assetto privato delle aziende termali. E' pertanto evidente che le competenze regionali in materia non vengono salvaguardate neppure prevedendo che la definizione del futuro assetto societario da parte del Ministero debba comunque assicurare un effettivo coinvolgimento della regione nella gestione societaria, cio' tanto piu' in realta' come quella toscana, in cui il sistema economico termale si salda in un tutt'uno col sistema economico e sociale delle citta'. Qui gli stabilimenti termali (si pensi a Montecatini o a Chianciano) non costituiscono solo una rilevante attivita' economica, ma sono la citta' stessa, nel senso che e' impossibile scindere le attivita' termali dalle istituzioni sociali esistenti. Pertanto la vendita a privati delle partecipazioni azionarie delle societa' termali, senza neppure prevedere meccanismi di coinvolgimento della regione nella futura gestione societaria viene a costituire un fatto dirompente ed insanabile nell'economia e nello stesso assetto sociale delle citta' interessate e della stessa amministrazione regionale. Pertanto la norma impugnata, non prevedendo criteri che indirizzino la privatizzazione da parte del Ministero, si' da assicurare il rispetto delle competenze regionali, appare costituzionalmente illegittima sotto due ulteriori profili: 1) in primo luogo perche', rimettendo all'assoluta discrezionalita' di un Ministro la scelta di soluzioni di gestione societaria che interferiscono con attribuzioni costituzionali delle regioni, viola il principio di legalita' dell'azione amministrativa sancito dall'art. 97 della Costituzione; 2) in secondo luogo perche', non prevedendo come obbligatorio un coinvolgimento delle amministrazioni regionali nella gestione societaria in un settore in cui queste hanno competenze, viola il principio costituzionale di concorrenza e di cooperazione tra Stato e regioni.
P. Q. M. Si conclude chiedendo che la Corte costituzionale dichiari l'illegittimita' costituzionale dell'art. 8 del d.l. 7 settembre 1994, n. 528, per violazione degli artt. 3, 97, 117 e 118 della Costituzione. Firenze-Roma, addi' 22 settembre 1994 Avv. Vito VACCHI - Avv. Fabio LORENZONI 94C1159