N. 78 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 4 novembre 1994
N. 78
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in
cancelleria il 4 novembre 1994 (della regione Liguria)
Edilizia e urbanistica - Riapertura ed estensione agli immobili
costruiti abusivamente sino a tutto il 31 dicembre 1993, del
condono edilizio introdotto come misura eccezionale dalla legge
statale n. 47/1985 - Previsione: a) di programmi di intervento
comunali i cui criteri di formazione ed i contenuti sono riservati
al Ministro dei lavori pubblici; b) dell'introduzione
dell'istituto del silenzio-assenso per le concessioni edilizie in
caso di mancata comunicazione del diniego entro novanta giorni; c)
dell'attribuzione al giudice amministrativo della giurisdizione
esclusiva in materia di responsabilita' per danni del sindaco e
del responsabile del provvedimento per illegittimo diniego di
concessione edilizia; d) dell'attribuzione al Ministro dei lavori
pubblici ed eventuali poteri sostitutivi per i provvedimenti di
competenza del sindaco mediante la nomina di commissari ad acta -
Asserita illegittimita' del d.l. impugnato per la mancanza del
presupposto della necessita' ed urgenza - Violazione della sfera
di competenza regionale in materia di edilizia e urbanistica e dei
principi di leale collaborazione, di tutela del paesaggio e di
imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione -
Riferimenti alle sentenze della Corte costituzionale nn. 393/1992,
343/1991, 407/1989 e 961/1988.
(D.L. 27 settembre 1994, n. 551, artt. 1, 2, 3, 4, 5, 7 e 9).
(Cost., artt. 3, 5, 9, 77, 97, 115, 117, 118 e 130).
(GU n.48 del 23-11-1994 )
Ricorso per la regione Liguria, in persona del presidente pro-
tempore della giunta regionale, a cio' autorizzato con delibera n.
7231 in data 19 ottobre 1994, rappresentato e difeso per mandato a
margine con facolta' disgiunte dall'avv. Giuseppe Petrocelli del
servizio legale della regione con domicilio eletto presso l'avv.
Gianpaolo Zanchini, in Roma, piazza Foro Traiano, contro la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente in
carica al fine di ottenere la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale in via principale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 7 e 9 del
d.l. 27 settembre 1994, n. 551, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
n. 226 del 27 settembre 1994 avente ad oggetto: "Misure urgenti per
il rilancio economico ed occupazionale dei lavori pubblici e
dell'edilizia privata", nonche' dello stesso d.l. nel suo complesso.
F A T T O
Sulla Gazzetta Ufficiale n. 226 del 27 settembre 1994 e' stato
pubblicato il testo del decreto-legge avente ad oggetto "Misure
urgenti per il rilancio economico ed occupazionale dei lavori
pubblici e dell'edilizia privata".
Si tratta, com'e' noto, di un intervento normativo che ha avuto
vasta risonanza nella opinione pubblica e che concerne, in primo
luogo, la possibilita' di accedere nuovamente alla sanatoria-condono
in materia edilizia di cui al capo IV della legge 28 febbraio 1985,
n. 47, sia per coloro che all'epoca non ve avevano fruito, sia -
soprattutto - per coloro i quali hanno commesso successivamente abusi
edilizi, purche' ultimati entro il 31 dicembre 1993.
Contestualmente, vengono dettate altre norme in materia edilizia,
nonche' disposizioni in materia di lavori pubblici.
La regione reputa le previsioni di cui al d.l. in parola
costituzionalmente illegittime ed invasive delle competenze, legisla-
tive ed amministrative, ad essa rimesse e garantite dalla
Costituzione, come confida di dimostrare nelle seguenti
considerazioni di
D I R I T T O
1. - In ordine all'art. 1, primo, secondo, quinto, ottavo, nono,
decimo e undicesimo comma, del d.l. 27 settembre 1994, n. 551.
Violazione degli artt. 5, 115, 117 e 118 della Costituzione.
Incompetenza. Violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Irragionevolezza.
a) Le norme indicate in rubrica disciplinano approfonditamente e
minuziosamente profili sostanziali e procedimentali attinenti alla
materia urbanistica, la quale - com'e' noto - e' costituzionalmente
rimessa alla competenza legislativa (concorrente) ed amministrativa
delle regioni a statuto ordinario ai sensi degli artt. 117 e 118
della Costituzione. Segnatamente, le norme censurate sono ben lungi
dal mantenersi, come d'obbligo, sul piano della mera legislazione
(statale) di principi, ponendo invece illegittimamente norme legisla-
tive di dettagli invasive delle attribuzioni regionali, irragionevoli
ed in contrasto con altri valori costituzionalmente tutelati. Il
tutto in assenza di disposizioni che possano dirsi di riforma
fondamentale economico-sociale. Di qui la loro illegittimita'
costituzionale.
b) In particolare, l'art. 1, primo comma, del d.l. indicato in
rubrica, individua gli abusi che possono accedere al nuovo
procedimento di sanatoria-condono, prevedendo che "le disposizioni di
cui al capo quarto e quinto della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e
successive modificazioni e integrazioni, come ulteriormente
modificate dal presente decreto, si applicano alle opere abusive che
risultino ultimate entro il 31 dicembre 1993 e che non abbiano
comportato ampliamento del manufatto superiore al 30% della
volumetria della costruzione originaria ovvero superiore a 750 mc. Le
suddette disposizioni trovano altresi' applicazione alle opere abu-
sive che non abbiano comportato nuove costruzioni superiori ai 750
metri cubi in relazione alla singola richiesta di concessione
edilizia in sanatoria".
Tale disposizione, com'e' evidente, costituisce in primo luogo
norma di estremo dettaglio, puntuale ed assolutamente esaustiva in
ordine ai presupposti di fatto per accedere alla procedura di condono
edilizio, in una materia - l'urbanistica - nella quale lo Stato,
notoriamente, non puo' porre che norme di principio.
Per contro, nel caso in esame, nulla residua alle regioni in
ordine ai profili ivi considerati, discendendone i dedotti profili di
illegittimita' costituzionale. b1) D'altra parte, la disposizione di
che trattasi pone in evidenza ulteriori profili di illegittimita'
costituzionale anche con riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione e ai connessi principi di ragionevolezza e buon
andamento (censure invocabili anche dalle regioni in via di azione
se, come nel caso, connesse ad un'invasione delle loro competenze
costituzionalmente garantite; v. Corte costituzionale 7 ottobre
1992, n. 393; Corte costituzionale 13 luglio 1991, n. 343; Corte
costituzionale 13 ottobre 1988 n. 961; Corte costituzionale 18 luglio
1989, n. 407). Infatti, porre dei limiti quantitativi
indifferenziati di condonabilita' dei manufatti abusivi, da un lato,
come detto, e' compito di dettaglio attinente alla materia
urbanistica che, quindi, compete al legislatore regionale; dall'altro
costituisce previsione del tutto illogica, irragionevole e foriera di
macroscopiche diseguaglianze, conducendo - nella sua rozzezza - a
disciplinare in maniera eguale situazioni tra loro macroscopicamente
diverse. Al riguardo, e' sufficiente notare come l'incidenza
insediativa, di impatto urbanistico e paesistico-ambientale di un
manufatto edilizio e' evidentemente diversa a seconda della sua
destinazione d'uso e della sua localizzazione sul territorio,
configurandosi in proposito sensibili differenze sia tra le varie
zone del territorio dello Stato, sia all'interno delle regioni o dei
singoli comuni (si consideri, in proposito, la differente rilevanza
in abuso edilizio attinente ed un nuovo edificio di 750 mc. se
situato in una zona industriale, ovvero, in un centro storico; o,
ancora, la diversita' di impatto insediativo di un magazzino per
ricovero attrezzi di 750 mc rispetto ad una casa di abitazione di
analoga cubatura). E' chiaro come l'identico trattamento normativo
riservato a situazioni cosi' diverse - tra loro omologate, soltanto
dal limite quantitativo dei 750 metri cubi - configura un'evidente
violazione del principio di eguaglianza e del criterio di
ragionevolezza. b2) Ebbene, tali aspetti - trattati cosi'
irragionevolmente e grossolanamente dal Governo in sede di
decretazione d'urgenza - erano e sono di competenza delle regioni,
anche in quanto queste ultime risultano - intuitivamente - i soggetti
piu' idonei a distinguere, nelle diverse situazioni, la
tollerabilita' o meno di ammettere la sanatoria dei manufatti
abusivi, tenuto conto delle diverse esigenze territoriali,
urbanistiche e paesistico-ambientali nei vari casi implicate. c)
Anche i commi 2, 5, 8, 9 e 10 dell'art. 1 del d.l. n. 551 citato
configurano una disciplina procedimentale e sostanziale di dettaglio
che deve reputarsi preclusa, ai sensi degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, alla legislazione statale, non costituendo ne' norma di
principio, ne' riforma fondamentale economico-sociale. Ci si
riferisce, in particolare, alla disciplina del procedimento di
presentazione della domanda di sanatoria-condono e alla
individuazione della relativa documentazione, agli esiti della
domanda in caso di silenzio, nonche' alle conseguenze del mancato
versamento delle somme ivi richieste.
d) Analoghe censure debbono muoversi all'undicesimo comma del
citato art. 1, il quale prevede un meccanismo di silenzio-assenso in
merito ai pareri delle amministrazioni competenti, laddove le opere
abusive insistano su aree vincolate.
Inoltre, tale meccanismo - dati i ristretti termini di formazione
dell'assenso tacito - e' del tutto irragionevole e contrario al buon
andamento, privando le relative amministrazioni, tra le quali le
regioni della effettiva possibilita' di esercitare con sufficiente
utilita' le loro attribuzioni, anche costituzionalmente garantite.
2. - Sempre in ordine all'art. 1 del d.l. 27 settembre 1994 n.
551.Violazione degli artt. 3, 5, 9, 97, 115, 117 e 118 della
Costituzione. Incompetenza. Violazione del principio di leale
collaborazione. Irragionevolezza. Violazione del principio di buon
andamento. L'art. 1 del d.l. citato, complessivamente inteso,
rappresenta innegabilmente un fattore deflagrante nella gestione del
territorio e, piu' in generale, dell'ambiente, vale a dire nella
materia "urbanistica" costituzionalmente rimessa alle regioni,
nonche' nella materia paesistico-ambientale, oggetto anch'essa -
secondo l'ormai costante giurisprudenza di codesto ecc.mo collegio -
di una competenza legislativa e amministrativa concorrente delle
regioni, dopo l'emanazione del d.P.R. n. 616 del 1977.
Ebbene, l'assetto dato dall'art. 1 citato alla materia trattata
non pare rispettoso ne' delle competenze conferite in argomento alle
regioni dalla Costituzione, ne' del principio di "leale
collaborazione" al quale deve essere informato l'esercizio, da parte
dello Stato, delle attribuzioni nelle materie di competenza
regionale, e contrasta inoltre con l'art. 9 della Costituzione e con
i principi di ragionevolezza e buon andamento di cui agli artt. 3 e
97 della Costituzione.
In primo luogo, la stessa scelta di fondo di consentire, una volta
ancora, una sanatoria generalizzata degli abusi edilizi, anche
recenti, anche in zone vincolate, ed anche in contrasto con le
previsioni degli strumenti urbanistici, proprio per i suoi gia'
sottolineati effetti di "scardinamento" della disciplina preposta
alla conservazione del territorio e dell'ambiente, viola le
richiamate norme costituzionali ed i principi da esse costantemente
ricavati e non puo' venire imposta con legge dello Stato senza
lasciare alle regioni, evidentemente interessate secondo competenze
costituzionalmente garantite alla tutela del territorio e del
paesaggio, nessun profilo di scelta o di possibile limitazione degli
effetti delle misure adottate; una siffatta disciplina di legge
puntuale ed esaustiva, anche per la gravita' delle conseguenze
prodotte in rapporto alla effettiva possibilita' di continuare a
gestire "l'urbanistica", non e' compatibile con l'assetto delle
competenze stabilito in materia dalla Costituzione e dal citato
d.P.R. n. 616 del 1977, soprattutto alla luce del principio della
"leale collaborazione" (posto che, nel caso, collaborazione non vi e'
stata, ne e' prevista dal decreto, dove in sostanza tutto e' rimesso
alla legislazione statale, sia per gli aspetti sostanziali, sia per
quelli procedimentali della nuova sanatoria-condono). La riapertura
dei termini della sanatoria, di cui al capo quarto della legge n. 47
del 1985, vanifica in sostanza un decennio di regolazione e di
protezione del territorio e dell'ambiente, da parte degli enti
competenti, in violazione degli artt. 3, 9 e 97 della Costituzione; e
cio', senza che, in relazione a tale gravissima evenienza, le regioni
possano in qualche modo interagire, in sede sia normativa, sia
amministrativa, per attenuarne gli effetti deteriori, travandosi
gravate in materia da una disciplina legislativa statale puntuale,
completa ed assolutamente esautorante. Ne discende la violazione
delle norme e dei principi costituzionali indicati in rubrica. 3. -
Con riguardo all'art. 2 del d.l. 27 settembre 1994, n. 551.
Violazione degli artt. 5, 115, 117 e 118 della Costituzione, in
relazione agli artt. 5, 6 e 10 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 e
dell'art. 37 della legge 28 febbraio 1985 n. 47. Incompetenza.
L'art. 2 del decreto-legge n. 551 regola, con riguardo al
procedimento di definizione della sanatoria-condono di cui al
precedente art. 1, la materia della corresponsione dei contributi di
concessione di cui alla legge n. 10 del 1977, sia temporalmente, sia
quantitativamente. Senonche', tale materia, attinente
all'"urbanistica", e' sempre stata rimessa alle regioni (ed ai
comuni) ai sensi degli artt. 117 e 118 della Costituzione, in
correlazione con gli articoli - citati in rubrica - delle leggi n. 10
del 1977 e n. 47 del 1985. Nel caso di specie, al contrario, si e'
in presenza di una norma puntuale ed esaustiva, che esclude del tutto
le Regioni dalla materia in oggetto, dal punto di vista sia
legislativo, sia amministrativo. Di qui la presenza dei dedotti
profili di incostituzionalita'.
4. - In merito all'art. 3 del d.l. 27 settembre 1994, n. 551.
Violazione degli artt. 5, 115, 117 e 118 Costituzione. Incompetenza.
L'art. 3 del decreto-legge censurato tratta di non meglio
precisati programmi di intervento contro l'abusivismo edilizio
disponendo:
a) che "entro tre mesi dalla data di entrata in vigore del
presente decreto, il Ministro dei lavori pubblici determina, con
proprio decreto, sentita la conferenza Stato-regioni, i criteri di
formazione e i contenuti dei programmi di intervento, nonche' le
modalita' di concessione dei finanziamenti";
b) che i comuni debbono individuare le zone maggiormente
interessate dall'abusivismo, entro tre mesi dall'emanazione del d.m.
di cui sopra.
Ebbene, la previsione di cui sub a), per quanto poco
comprensibile, e' evidentemente lesiva di competenze legislative e
amministrative regionali costituzionalmente garantite. Infatti, e'
fuor di dubbio che la suddetta disciplina, pur attenendo alla materia
urbanistica (di competenza legislativa e amministrativa regionale),
rimetta ad un organo dell'amministrazione statale (non la fissazione
di norme di principio, che comunque spetterebbero al legislatore, ma)
la determinazione dei criteri di formazione e dei contenuti dei
programmi di intervento, privando in tal modo del tutto la regione di
competenza ad essa spettanti. D'altra parte, nel caso, non si puo'
neppure ipotizzare la previsione dell'esercizio di un potere di
indirizzo e coordinamento, ai sensi dell'art. 118 della Costituzione
(che comunque non potrebbe essere cosi' puntuale ed omnicomprensivo),
posto che - com'e' noto - tale potere si estrinseca in sede
governativa collegialmente e mediante d.P.C.M., mentre nella
fattispecie e' prevista solo l'emanazione di un decreto ministeriale.
b) Il citato art. 3 del decreto legge censurato, complessivamente
inteso, e' lesivo delle competenze regionali anche sotto un diverso
profilo (seppure connesso): infatti, pur nella sua estrema
genericita' (cosi' da renderne obiettivamente difficile la
comprensione), tale norma stabilisce un nuovo modello pianificatorio
in materia urbanistica che si snoda solo sull'"asse" Ministero-
comuni, escludendo la regione, che pure e' l'ente principalmente
competente in materia, sia ex artt. 117 e 118 della Costituzione ed
ex d.P.R. n. 616 del 1977.
Ne' la previsione che venga sentita la conferenza Stato-regioni
elimina i dedotti profili di incostituzionalita'.
5. - In ordine all'art. 4, primo comma, del d.l. 27 settembre
1994, n. 551. Violazione degli artt. 5, 115, 117, 118 e 130 della
Costituzione. Incompetenza.
L'art. 4 del d.l. n. 551, intitolato "Commissari ad acta",
prevede che "in caso di inadempienze il Ministro dei lavori pubblici,
ai fini dell'attuazione di quanto previsto dal presente decreto, su
richiesta del sindaco, del Comitato regionale di controllo, ai sensi
dell'art. 48 della legge 8 giugno 1990, n. 142, su segnalazione del
prefetto competente per territorio, ovvero d'ufficio, nomina un
commissario ad acta per l'adozione dei provvedimenti sanzionatori di
competenza del sindaco". Tale previsione ha, invero, del
sorprendente ed e' fonte di gravi quanto palesi profili di
illegittimita' costituzionale. Per limitarsi, com'e' obbligo in
questa sede, agli aspetti invasivi delle competenze delle regioni, e'
sufficiente osservare come, seppure nella sua manifesta
indeterminatezza e nella sua infelice formulazione, la disposizione
in esame, innegabilmente, disciplini un potere di controllo
sostitutivo nella materia urbanistica, per ovviare a non meglio
precisate inerzie da parte delle amministrazioni comunali
nell'attuazione del decreto in oggetto. Senonche', e' pacifico che
in una materia, quale l'urbanistica, di competenza legislativa ed
amministrativa regionale, eventuali poteri di controllo sostitutivo
debbono essere disciplinati dalle regioni o, comunque, almeno venire
concretamente esercitati da queste ultime o da soggetti da esse
nominati, posto che - altrimenti - le regioni medesime verrebbero
(come nel caso vengono) private surrettiziamente delle loro
competenze costituzionalmente garantite. In tal senso, del resto, si
e' pronunciata la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte (Corte
costituzionale, 19 dicembre 1978, n. 178; Corte costituzionale 7
aprile 1988, n. 422). Nel caso di specie, al contrario, il ptere
sostitutivo disciplinato del citato art. 4 risulta normato totalmente
dal legislatore statale ed e' inspiegabilmente rimesso alle
determinazioni dell'amministrazione statale, esautorando del tutto la
regione al riguardo.
Ne discendono i dedotti profili di incostituzionalita'.
6. - Con riguardo all'art. 5, primo, secondo e terzo comma, del
d.l. n. 551. Violazione degli artt. 115, 117, 118 in relazione
all'art. 4, ultimo comma, della legge 28 gennaio 1977, n. 10.
a) Con riferimento al primo e secondo comma - laddove ad
integrazione dell'art. 39 della legge n. 142/1990 si prevede nei
confronti dei comuni privi di strumento urbanistico generale la
sanzione dello scioglimento del relativo organo consiliare e si
stabiliscono le relative modalita' procedurali - si rileva la palese
violazione dell'art. 117 della Costituzione per essere state del
tutto compresse e disattese le competenze legislative regionali in
materia, ove si consideri che la regione Liguria, prima con legge n.
28/1976 e da ultimo con legge n. 30/1992 aveva gia' introdotto
rilevanti limitazioni all'attivita' edilizia nei suddetti comuni in
virtu' del potere espressamente riservatole dall'art. 4 ultimo comma
della legge n. 10/1977. b) Con riferimento al terzo comma, del
medesimo art. 5 - laddove viene fissato il perentorio termine di
centottanta giorni per l'approvazione da parte della regione degli
strumenti urbanistici comunali pena la formazione del silenzio-
assenso - e' di assoluta evidenza la violazione dell'art. 117 della
Costituzione, rientrando l'urbanistica nelle materie affidate alla
competenza legislativa delle regioni, con riferimento alle quali, lo
Stato e' legittimato ad emanare soltanto norme di principio. E tale
non e' senz'altro la disposizione de qua, inerendo essa ad un aspetto
gestionale del sistema la cui definizione di dettaglio non puo' che
spettare alle regioni: invero lo Stato, anche di fronte alla
eventuale inerzia regionale, non avrebbe in ogni caso potuto
arrogarsi la potesta' di che trattasi al di fuori di una legge
organica di ridefinizione dell'ordinamento urbanistico nel cui
contesto fosse ridisciplinato il ruolo delle diverse amministrazioni
in materia.
In tal senso si e' del resto gia' esplicitamente pronunciata la
Corte costituzionale la quale con sentenza 19 ottobre 1993, n. 393,
nel dichiarare l'illegittimita' costituzionale dell'art. 16, commi da
3 a 7, della legge n. 179/1992 recante la disciplina del "programma
integrato di intervento", ha affermato che quando una disposizione di
legge statale configura meccanismi incidenti sulla potesta'
legislativa e sulle attribuzioni amministrative delle regioni viola
inevitabilmente la loro autonomia garantita dall'art. 115 della
Costituzione: il che vale soprattutto quando tali meccanismi sono
resi "particolarmente incisivi dalla operativita' della regola del
silenzio-assenso da parte della Regione".
7. - In ordine all'art. 7, nono e decimo comma, del d.l. 27
settembre 1994, n. 551. Violazione degli artt. 5, 115, 117 e 118
della Costituzione in relazione agli artt. 79 e 87 e segg. del d.P.R.
24 luglio 1977, n. 616. Incompetenza. a) L'art. 7 del plesso
normativo censurato nella presente sede si occupa dei procedimenti di
esecuzione dei lavori pubblici di competenza del Ministero dei lavori
pubblici, coniando un particolare procedimento per la loro
riattivazione laddove siano attualmente sospesi, per qualisiasi
ragione.
Detta previsione (generale ed applicabile a tutte le opere
pubbliche) costituisce un'indebita ingerenza normativa nella materia
"lavori pubblici di interesse regionale" rimessa alla potesta'
legislativa e amministrativa regionale, ai sensi degli artt. 117 e
118 della Costituzione.
Infatti, in tale materia, spetta eventualmente alle regioni
disporre e disciplinare meccanismi di riattivazione di opere
pubbliche sospese e, soprattutto, non puo' essere riconosciuto allo
Stato il potere di dettare, in argomento, una normativa di dettaglio
quale quella in esame.
Inoltre, un'ulteriore indebita compressione delle competenze
regionali, conseguente alla norma in questione, discende dal fatto
che - anche per i "lavori pubblici di interesse regionale" - vi si
prevede che il procedimento di riattivazione delle opere sospese
venga condotto da organi appartenenti all'amministrazione statale.
b) Parimenti invasivo delle competenze regionali appare l'art. 7,
laddove si prevede che "le pubbliche amministrazioni provvedono, per
quanto di loro competenza, a esaminare entro e non oltre novanta
giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto i casi
relativi alle procedure di affidamento e di esecuzione delle opere
pubbliche che, pur rientrando nelle ipotesi di cui al presente
articolo, possono essere riavviati con provvedimento amministrativo
sulla base dei principi indicati nel presente articolo".
Tale norma, se riferita (come in effetti e' riferita) anche ai
"lavori pubblici di interesse regionale" costituisce un'indebita
invasione delle competenze legislative ed amministrative riconosciute
in argomento alle regioni.
Sul piano legislativo, la norma esula infatti dalla mera
legislazione di principio, fornendo una disciplina puntuale,
esaustiva ed inderogabile. Sul piano amministrativo, essa impone alle
regioni, entro termini brevissimi e senza eccezione alcuna,
l'esperimento obbligatorio di un'attivita' specifica la cui
opportunita' e' invece da ritenere rimessa alle valutazioni delle
regioni stesse, ai sensi dell'art. 118 della Costituzione.
8. - In ordine all'art. 9, primo comma, del d.l. 27 settembre
1994, n. 551. Violazione degli artt. 5, 115, 117 e 118 della
Costituzione. Violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione.
Irragionevolezza. Violazione del principio del buon andamento. Con
l'art. 9, primo comma, del d.l. n. 551, il Governo ha espunto
dall'ordinamento l'istituto del programma pluriennale di attuazione,
disciplinato dall'art. 13 della legge 28 gennaio 1977, n. 10 e dalla
successiva, cospicua, legislazione regionale in materia (tra cui la
legge regionale ligure 9 marzo 1978, n. 16).
Tale repentina ed inopinata eliminazione dell'istituto predetto
dal novero degli strumenti di regolazione delle modalita' di
utilizzazione del territorio avrebbe la pretesa di far si' che la
pianificazione urbanistica venga privata degli strumenti di
regolamentazione temporale degli interventi, la cui imprenscindibile
rilevanza, ai fini di una corretta e utile regolazione dell'uso del
territorio e del necesario coordinamento tra nuovi insediamenti e
livello pregresso di urbanizzazione, pare invero fuor di dubbio ed e'
unanimemente riconosciuta dagli studiosi di urbanistica.
Ebbene, la manifesta irragionevolezza e contrarieta' al principio
del buon andamento che affligge la norma illustrata si connette con
il tentativo di operare una indebita privazione, per le regioni,
delle competenze pianificatorie in materia urbanistica rimesse loro
dalla Costituzione; infatti, la materia "urbanistica", come
comunemente intesa nell'attuale momento storico ed alla luce della
sua evoluzione ordinamentale, comprende - quale attribuzione rimessa
alla competenza regionale - anche la pianificazione di tipo temporale
degli interventi edificatori, aventi impatto insediativo ed
urbanistico. In altri termini, la competenza regionale in materia
"urbanistica", include in se' - in quanto compresa nei contenuti
della pianificazione territoriale - anche la programmazione temporale
degli interventi, quale e' stata svolta, dal 1977, mediante
l'utilizzazione dei programmi pluriennali di attuazione. Pertanto,
l'eliminazione dell'istituto della legislazione nazionale o e'
indifferente per regioni che - come la Liguria - hanno regolato i
programmi pluriennali di attuazione con proprie leggi (si veda la
legge regionale ligure n. 16 del 1978), non producendo alcun effetto
abrogativo in relazione a tali fonti, ovvero comporta la sottrazione
alle regioni stesse della facolta', connaturata alla pianificazione
territoriale, di definire modelli di programmazione temporale delle
trasformazioni urbanistiche ed edilizie ammesse.
Nel primo caso, la norma contestata sarebbe solo irragionevole e
contraria al principio del buon andamento; nel secondo caso, la
stessa comporterebbe un'inammissibile ed illegittima sottrazione alle
regioni di attribuzioni ad esse riservate dalla Costituzione.
9. - In ordine all'art. 9, quarto comma, del d.l. 27 settembre
1994, n. 551. Violazione degli artt. 5, 115, 117 e 118 della
Costituzione. Incompetenza. Violazione degli artt. 3 e 97 della
Costituzione. Irragionevolezza. Violazione del principio del buon
andamento. Violazione dell'art. 9 della Costituzione.
a) L'art. 9, quarto comma, del d.l. n. 551, che sostituisce
integralmente l'art. 4 della recente legge n. 493 del 1993,
disciplina il procedimento per il rilascio delle concessioni
edilizie, stabilendo un meccanismo generalizzato di silenzio-assenso
e regolandone l'iter istruttorio e formativo.
b) Al riguardo, non puo' non notarsi, preliminarmente, come anche
tale norma ponga in essere una disciplina - sostanziale e
procedimentale - di assoluto dettaglio, tale da non poter essere
considerata rispettosa delle competenze legislative e amministrative
spettanti in materia (urbanistica) alle regioni, non potendosi certo
qualificare la disciplina in oggetto in termini di mera norma di
principio.
c) Tanto premesso in linea generale, le disposizioni censurate
manifestano comunque ulteriori profili di illegittimita' alla luce
dei loro (irragionevoli) contenuti sostanziali; profili che, in
quanto connessi con un'indebita invasione delle competenze - legisla-
tive ed amministrative - regionali e vanificanti il concreto
esercizio di queste ultime, e' pertinente sottolineare in questa
sede.
c1) In primo luogo, la previsione di un generalizzato silenzio-
assenso in materia edilizia che puo' formarsi anche laddove il
progetto non sia conforme alla disciplina urbanistica vigente
costituisce norma irragionevole e tale da rappresentare un fattore
deflagrante in senso negativo, nella regolazione d'uso del territorio
e, piu' in generale, nella difesa dell'ambiente e del paesaggio, vale
a dire nella materia "urbanistica" costituzionalmente rimessa alle
regioni, secondo l'interpretazione di codesta ecc.ma Corte. Ebbene,
proprio alla luce dei suoi effetti oltremodo incidenti, tale
disciplina, secondo la regione ricorrente, non poteva e non puo'
venire legittimamente imposta con legge dello Stato, tanto piu' -
come nel caso - senza lasciare alle regioni, evidentemente
interessate secondo competenze costituzionalmente garantite alla
tutela del territorio e del paesaggio, nessun profilo di scelta o di
possibile limitazione degli effetti delle misure adottate; una
siffatta disciplina di legge, dunque, non pare compatibile con
l'assetto delle competenze stabilito in materia dalla Costituzione e
dal d.P.R. 616 del 1977, anche alla luce del gia' invocato principio
della "leale collaborazione" che deve permeare in materia il rapporto
Stato-regioni.
In altri termini, cosi' come avviene per il nuovo "condono" di cui
all'art. 1, la previsione di un silenzio-assenso generalizzato, con
termini brevi e non impedito nel suo formarsi dalla difformita' del
progetto rispetto alla pianificazione vigente, vanifica in sostanza
la pianificazione e la protezione del territorio; e cio', senza che,
in relazione a tale grave evenienza, le regioni - seppure
principalmente competenti in materia ed enti esponenziali dei
relativi interessi -, possano in qualche modo interagire, trovandosi
in sostanza gravate sul punto da una disciplina legislativa statale
puntuale, completa ed assolutamente esautorante (diversamente da
quanto avveniva nell'originario art. 4 della legge n. 493 del 1933).
Ne discendono i rubricati profili di incostituzionalita'. c2)
Inoltre, analoghe censure vanno riferite anche alla previsione di cui
del punto 3 del comma in oggetto, laddove - nuovamente con norma di
dettaglio si prevede che, dopo la presentazione della domanda,
possano venire richieste all'istante, nei successivi 15 giorni,
integrazioni documentali; richiesta che, in ogni caso, non puo'
essere reiterata. Tale termine, indifferenziato per qualsiasi tipo
di pratica edilizia, per la sua eccessiva brevita' e' irragionevole e
tale da frustrare il corretto esercizio delle funzioni di tutela del
territorio, alle quali la Regione e' principalmente interessata, ai
sensi degli artt. 117 e 118 della Costituzione. c3) Infine, del
tutto irragionevolmente ed in violazione dell'art. 9 della
Costituzione, la norma in oggetto non si da' carico di disciplinare
le interferenze notoriamente sussistenti tra il procedimento di
rilascio delle concessioni edilizie e gli altri atti di assenso
necessari all'edificazione (per lo piu' conseguenti all'esistenza di
previsioni vincolistiche sull'area oggetto di intervento).
Posto che, in molti casi, si tratta di competenze legislativamente
rimesse alle regioni in attuazione degli artt. 117 e 118 della
Costituzione, sembra pertinente dedurre in questa sede anche tale
profilo di manifesta irragionevolezza e di violazione degli artt. 3,
9 e 97 della Costituzione.
10. - In ordine al d.l. 27 settembre 1994, n. 551, nel suo
complesso. Violazione degli artt. 77, 115, 117 e 118 della
Costituzione. Il plesso normativo censurato e' stato emanato nella
forma del decreto-legge, ai sensi dell'art. 77 della Costituzione.
Tale scelta e' stata compiuta in funzione della finalita' di
rilanciare le attivita' economiche e di favorire la ripresa delle
attivita' imprenditoriali.
In argomento, viene subito da chiedersi quale pertinenza possa
avere la "riapertura" del condono edilizio di cui all'art. 1 del
decreto rispetto al rilancio delle attivita' economiche, non
vedendosi obiettivamente quale vantaggio in tal senso possa scaturire
dalla regolarizzazione di abusi pregressi (se non, in effetti,
un'incentivazione dell'abusivismo per il futuro, posto che si potra'
confidare - al riguardo - nell'emanazione dell'ennesimo condono di
qui a pochi anni, vista l'ormai ciclica scadenza con la quale tali
provvedimenti legislativi si susseguono, con le piu' varie
giustificazioni).
Ne discende l'illegittimita' costituzionale per violazione delle
norme rubricate, posta la mancata corrispondenza tra i presupposti di
necessita' ed urgenza del decreto legge ed i suoi contenuti. Operata
tale breve premessa - che incide - anche sulla ragionevolezza
dell'atto normativo in esame -, e' comunque da rilevare, nella
fattispecie la piu' assoluta assenza dei presupposti per la
decretazione d'urgenza ex art. 77 della Costituzione, nonche' la
manifesta incongruita' e l'irragionevolezza di intervenire mediante
decreto-legge con rilevanti modificazioni normative in una materia
organicamente disciplinata da leggi ordinarie (28 febbraio 1985, n.
47, 28 giugno 1977, n. 10; 4 dicembre 1993, n. 493). Ebbene, posto
tale indebito, irragionevole e pretestuoso esercizio della
decretazione d'urgenza in materia (urbanistica) rimessa alla
competenza legislativa e amministrativa delle regioni, sembra
pertinente porre in evidenza in questa sede i relativi profili di
illegittimita' costituzionale del decreto-legge indicato in epigrafe
nel suo complesso, per violazione delle norme indicate in rubrica.
P. Q. M.
Voglia l'ecc.ma Corte, in accoglimento delle suesposte
considerazioni, dichiarare costituzionalmente illegittimi gli artt.
1, 2, 3, 4, 5, 7 e 9 del decreto-legge emanato con legge 27 settembre
1994, n. 551, pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 226 del 27
settembre 1994 ed avente ad oggetto "Misure urgenti per il rilancio
economico e occupazione dei lavori pubblici e dell'edilizia privata",
nonche' lo stesso decreto-legge nel suo complesso.
Con ogni ulteriore conseguenza di legge.
Genova, addi' 20 ottobre 1994
Avv. Giuseppe PETROCELLI
94C1215