N. 397 SENTENZA 10 - 23 novembre 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Regione Toscana - Concorsi interni per titoli per l'accesso alla seconda qualifica dirigenziale - Graduatorie - Presunta violazione di fuzioni riservate al potere giudiziario con incidenza sui giudizi in corso - Natura interpretativa della norma impugnata - Richiamo alla giurisprudenzza della Corte (v. sentenze nn. 118/1957, 6, 91 e 123 del 1988, 402 e 39 del 1993, e 240/1994 - Inammissibilita' - Non fondatezza. (Legge regione Toscana 26 novembre 1990, n. 67). (Cost., artt. 101, secondo comma, 103, primo comma, e 108, secondo comma).(GU n.49 del 30-11-1994 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo unico della
legge regionale della Toscana 26 novembre 1990, n. 67
(Interpretazione autentica dell'art. 32, terzo e quarto comma, della
legge regionale 24 aprile 1984, n. 22), promosso con ordinanza emessa
il 30 marzo 1993 dal Consiglio di Stato, sezione IV giurisdizionale,
sul ricorso proposto da De Sena Simonetta contro la Regione Toscana
ed altro, iscritta al n. 139 del registro ordinanze 1994 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 12, prima serie
speciale, dell'anno 1994;
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 ottobre 1994 il Giudice
relatore Fernando Santosuosso;
Udito l'avv. Carlo Mezzanotte per la Regione Toscana;
Ritenuto in fatto
1. - Nel procedimento promosso da De Sena Simonetta nei confronti
della Regione Toscana ed altro, in ordine ad una delibera della
Giunta regionale toscana con cui erano state approvate le graduatorie
dei concorsi interni per titoli per l'accesso alla seconda qualifica
dirigenziale, il Consiglio di Stato, sez. IV, con ordinanza emessa il
30 marzo 1993 e pervenuta alla Corte il 7 marzo 1994, ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'articolo unico della
legge regionale della Toscana 26 novembre 1990, n. 67
(Interpretazioneautentica dell'art. 32, terzo e quarto comma, della
legge regionale 24 aprile 1984, n. 22).
Rileva il giudice a quo che l'art. 57 della legge regionale 6
settembre 1973, n. 54 (poi abrogato dall'art. 164 della legge
regionale 21 agosto 1989, n. 51, ma vigente alla data di emanazione
dei provvedimenti impugnati), prevedeva un sistema di valutazioni
periodiche dell'attivita' dei singoli dipendenti, sulla base di
aggiornamenti biennali. Dette valutazioni si attuavano mediante
questionari compilati dai singoli dipendenti, corredati da
osservazioni apposte dai coordinatori e trasmessi all'ufficio del
personale. L'art. 32, terzo e quarto comma, della legge regionale 24
aprile 1984, n. 22, con cui e' stato recepito il terzo accordo
contrattuale nazionale per il personale delle regioni a statuto
ordinario e sono state previste le modalita' ed i criteri per
l'effettuazione delle selezione per i dirigenti regionali, non ha
preso in considerazione, ma nemmeno esplicitamente abrogato, la
precedente disposizione sopra richiamata.
In base a tale situazione normativa, il Consiglio di Stato, in un
giudizio precedente rispetto a quello a quo, aveva accertato
l'illegittimita' per difetto di istruttoria dei provvedimenti di
approvazione delle graduatorie di tre selezioni interne per l'accesso
alla seconda qualifica dirigenziale, in quanto ai fascicoli personali
non erano state acquisite, perche' non effettuate, le predette
valutazioni.
In seguito a tali vicende e' intervenuta la legge regionale
oggetto del presente giudizio, che ha interpretato autenticamente
l'art. 32, terzo e quarto comma, della legge regionale n. 22 del
1984, escludendo, ai fini dell'accertamento e della valutazione degli
elementi di cui al punto B3 dell'art. 31 della legge stessa,
l'applicabilita' della previsione delle valutazioni biennali di cui
all'art. 57 della legge regionale n. 54 del 1973.
Affermata la decisivita' di tale ultima legge per la definizione
del giudizio, il giudice rimettente sottolinea, anche sulla base
della giurisprudenza di questa Corte, che sebbene debba riconoscersi
la legittimita' ex se di leggi regionali retroattive o
interpretative, cio' non vale quando tali leggi ledano il giudicato
gia' formatosi o siano intenzionalmente dirette ad incidere sui
giudizi in corso.
Nella specie, la relazione alla legge in esame deduce la
necessita' di una norma di interpretazione autentica dall'esigenza di
superare un contrasto giurisprudenziale e di evitare ulteriori dubbi
sia in sede giurisdizionale che di esecuzione dei giudicati:
presupposti contestati dal giudice a quo, secondo il quale non puo'
parlarsi di "contrasto giurisprudenziale" nel caso di riforma di
sentenze di un Tribunale amministrativo regionale da parte del
Consiglio di Stato.
Sulla base di tali considerazioni, ritiene pertanto il giudice
rimettente che la legge regionale abbia leso i giudicati gia'
formatisi e sia intenzionalmente diretta ad incidere sui giudizi in
corso, tra i quali il presente. Si realizzerebbero pertanto entrambe
le condizioni al cui avveramento consegue, secondo la giurisprudenza
di questa Corte, l'illegittimita' della legge interpretativa, in
riferimento agli artt. 101, secondo comma, 103, primo comma, e 108,
secondo comma, della Costituzione.
2. - Si e' costituita la Regione Toscana, in persona del
Presidente della Giunta regionale, chiedendo che la questione sia
dichiarata non fondata.
Dopo aver premesso un'articolata ricostruzione delle vicende -
normative e di fatto - che hanno portato alla costituzione della
categoria dirigenziale all'interno dell'amministrazione regionale, la
difesa della regione sottolinea che l'art. 57 della legge regionale
n. 54 del 1973 non ha mai ricevuto attuazione, ne' con riguardo alle
procedure, ne' con riferimento agli organismi ivi previsti. Di
conseguenza, degli inesistenti rapporti informativi biennali non era
possibile tenere conto nell'espletamento dei concorsi per la
dirigenza. A cio' si aggiunga, prosegue la Regione, che anche coloro
che secondo la legge avrebbero dovuto convalidare detti rapporti (i
coordinatori del dipartimento) al momento dell'espletamento del
concorso altro non erano che primi inter pares, e quindi anch'essi
candidati alla medesima selezione.
La legge oggetto del presente giudizio, ritiene pertanto la
Regione, altro non ha fatto che chiarire l'univoca volonta' del
legislatore del 1984, precisando le modalita' con cui il procedimento
di selezione poteva e doveva essere svolto. Essa mira a superare un
contrasto giurisprudenziale evidente tra alcune decisioni del
Tribunale amministrativo regionale (assurte all'autorita' di cosa
giudicata in quanto non sottoposte ad appello) e le pronunce del
Consiglio di Stato. L'interpretazione che in essa e' affermata,
prosegue ancora la Regione, e' perfettamente razionale e pienamente
coerente con le intenzioni e la portata della legge regionale n. 22
del 1984, che fra due interpretazioni possibili della propria legge
ne privilegia una riconfermandola come storicamente esatta, con cio'
non violando alcun principio costituzionale.
A sostegno della legittimita' della disposizione impugnata vengono
richiamate numerose decisioni di questa Corte nel senso
dell'ammissibilita' di leggi interpretative, anche nell'ipotesi di
interpretazioni giurisprudenziali difformi o in pendenza di giudizio,
senza che cio' si configuri come violazione degli artt. 101 e 104
della Costituzione.
Considerato in diritto
1. - Il Consiglio di Stato, sez. IV, con ordinanza emessa il 30
marzo 1993, pervenuta a questa Corte il 7 marzo 1994, ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'articolo unico della
legge regionale della Toscana 26 novembre 1990, n. 67
(Interpretazioneautentica dell'art. 32, terzo e quarto comma, della
legge regionale 24 aprile 1984, n. 22), per contrasto con i principi
di cui agli artt. 101, secondo comma, 103, primo comma, e 108,
secondo comma, della Costituzione: secondo il giudice a quo, la norma
avrebbe vulnerato le funzioni riservate al potere giudiziario, sia
violando i giudicati gia' formatisi, sia in quanto direttamente
incidente sui giudizi in corso.
2. - La questione sollevata - certamente rilevante - e' per una
parte inammissibile e per altra non fondata.
Va premesso che i principi costituzionali in tema di disposizioni
interpretative, cosi' come definiti dalla giurisprudenza di questa
Corte in relazione alle leggi statali, sono estensibili di regola
anche alle leggi con cui una regione interpreta autenticamente
proprie normative precedenti (sentenze n. 389 del 1991; 19 del 1989;
113 del 1988). Questa stessa Corte ha inoltre costantemente ritenuto
che il principio di irretroattivita' delle leggi ha ottenuto in sede
costituzionale garanzia specifica soltanto con riguardo alla materia
penale (art. 25 della Costituzione), sebbene esso mantenga per le
altre materie valore di principio generale ( ex art. 11, primo comma,
delle disposizioni preliminari del codice civile) cui il legislatore
deve in via preferenziale attenersi, pur non essendo ad esso
vincolato in termini assoluti, salvi i limiti cui si fara' cenno piu'
avanti (sentenze n. 6 del 1994; 283 e 39 del 1993; 155 del 1990; 123
del 1988).
3. - In connessione col principio da ultimo ricordato, e' costante
insegnamento di questa Corte che il ricorso da parte del legislatore
a leggi di interpretazione autentica non puo' essere utilizzato per
mascherare norme effettivamente innovative dotate di efficacia
retroattiva, in quanto cosi' facendo la legge interpretativa
tradirebbe la funzione che le e' propria: quella di chiarire il senso
di norme preesistenti, ovvero di imporre una delle possibili varianti
di senso compatibili col tenore letterale, sia al fine di eliminare
eventuali incertezze interpretative (sentenze n. 163 del 1991 e 413
del 1988), sia per rimediare ad interpretazioni giurisprudenziali
divergenti con la linea politica del diritto voluta dal legislatore
(sentenze n. 6 del 1994; 424 e 402 del 1993; 455 e 454 del 1992; 205
del 1991; 380 e 155 del 1990; 233 del 1988; 178 del 1987).
Tale carattere interpretativo deve peraltro desumersi non gia'
dalla qualificazione che tali leggi danno di se stesse, quanto invece
dalla struttura della loro fattispecie normativa, in relazione cioe'
ad "un rapporto fra norme - e non fra disposizioni - tale che il
sopravvenire della norma interpretante non fa venir meno la norma
interpretata, ma l'una e l'altra si saldano fra loro dando luogo a un
precetto normativo unitario" (sentenza n. 424 del 1993; analogamente
n. 39 del 1993; 155 del 1990 e 233 del 1988).
4. - Tuttavia, come questa Corte ha piu' volte affermato, la
natura effettivamente interpretativa di una legge non e' sufficiente
ad escluderne il contrasto con i principi costituzionali. La sovrana
volonta' del legislatore nell'emanare dette leggi - sia che queste
abbiano effetti meramente retrospettivi sia che di vera e propria
retroattivita' si tratti - incontra una serie di limiti che la Corte
ha da tempo individuato, e che attengono alla salvaguardia, oltre che
dei principi costituzionali, di altri fondamentali valori di civilta'
giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso
ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio
generale di ragionevolezza che ridonda nel divieto di introdurre
ingiustificate disparita' di trattamento (sentenze n. 6 del 1994; 424
e 283 del 1993; 440 del 1992 e 429 del 1991); la tutela
dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio
connaturato allo Stato di diritto (sentenze n. 424 e 39 del 1993; n.
349 del 1985); la coerenza e la certezza dell'ordinamento giuridico
(sentenze n. 6 del 1994; 429 del 1993; 822 del 1988); il rispetto
delle funzioni costituzionalmente riservate al potere giudiziario.
A tal riguardo, questa Corte ha in precedenti occasioni affermato
che il legislatore vulnera le funzioni giurisdizionali: a) quando
intervenga per annullare gli effetti del giudicato (sentenza n. 155
del 1990); b) quando la legge sia intenzionalmente diretta ad
incidere su concrete fattispecie sub iudice (sentenze n. 6 del 1994;
480 del 1992; 91 del 1988; 123 del 1987; 118 del 1957).
5. - Nel verificare se detti principi siano stati rispettati dalla
legge regionale cui si riferisce la presente questione, questa Corte
ritiene in primo luogo che in essa sono ravvisabili i caratteri
propri della interpretazione autentica, e che quindi non si tratta di
legge sostanzialmente innovativa con effetti retroattivi.
Va al riguardo preliminarmente considerato che la disposizione
interpretata (art. 32, terzo e quarto comma, della legge 24 aprile
1984, n. 22), non solo non conteneva alcun richiamo espresso alla
precedente normativa regionale (art. 57 della legge 6 settembre 1973,
n. 54), ma, prevedendo un sistema di valutazione delle attivita' e
delle attitudini dei candidati incentrato sulla presentazione di
curricula verificati d'ufficio, secondo modalita' pertanto diverse da
quelle di cui alla legge precedente (peraltro mai concretamente
applicate, e consistenti in valutazioni biennali corredate dalle
osservazioni del coordinatore del dipartimento o dell'ufficio
competente), poteva ritenersi implicitamente abrogativa della
disciplina del 1973. Tuttavia, essendo sorti dubbi in proposito, la
legge interpretativa e' sopravvenuta, non gia' per modificare un
preteso unico sistema normativo risultante dal combinato disposto
degli artt. 32, terzo e quarto comma, della legge n. 22 del 1984 e 57
della legge n. 54 del 1973, quanto invece per chiarire che i due
sistemi di valutazione risultavano incompatibili fra loro, e che
quindi il primo doveva ritenersi superato dalla volonta' della nuova
legge.
Tale intento normativo risulta rafforzato dalla considerazione che
al legislatore regionale del 1984 era ben noto che le valutazioni
biennali di cui alla legge del 1973 non erano mai state realizzate:
legittimamente, quindi, sotto questo profilo, il legislatore del 1990
ha chiarito il significato della disposizione della legge del 1984,
privilegiando una tra le interpretazioni possibili.
6. - Occorre a questo punto esaminare se la legge impugnata si sia
mantenuta entro i limiti imposti, secondo la giurisprudenza di questa
Corte sopra richiamata, alle leggi di interpretazione autentica.
Il giudice rimettente osserva in proposito: a) che sul problema
del sistema di valutazione delle attitudini dei concorrenti ai
concorsi per dirigenti nella regione Toscana l'orientamento del
Consiglio di Stato era costante, e che il presunto contrasto
giurisprudenziale su cui il legislatore regionale ha fondato la
necessita' di un proprio intervento interpretativo, era in realta'
inesistente, non potendosi esso ravvisare per il solo fatto di alcune
pronunce del T.A.R. discordanti con l'orientamento dello stesso
Consiglio di Stato; b) che l'applicazione della legge interpretativa
si risolverebbe in una lesione dei giudicati gia' formatisi su
precedenti decisioni dello stesso Consiglio di Stato emesse nei
riguardi di altri concorrenti al medesimo concorso; c) che in ogni
caso, dalla predetta legge interpretativa e dalla sua relazione
risulterebbe l'intenzione del legislatore di incidere direttamente
sui giudizi in corso.
7. - In ordine al primo profilo occorre ribadire quanto da tempo
affermato da questa Corte, e cioe' che il potere di interpretazione
di una legge non e' riservato dalla Costituzione in via esclusiva al
giudice, ne' tantomeno e' sottratto alla potesta' normativa degli
organi legislativi: le due attivita' operano infatti relativamente a
piani diversi, in quanto mentre l'interpretazione del legislatore
interviene sul piano generale ed astratto del significato delle fonti
normative, quella del giudice opera sul piano particolare come
premessa per l'applicazione concreta della norma alla singola
fattispecie sottoposta al suo esame (sentenze n. 402 e 39 del 1993;
155 del 1990; 754, 91 e 6 del 1988; 620 del 1987; 167 del 1986; n. 70
del 1983).
In tal senso, sebbene non sia in linea di massima contestabile la
legittimita' del ricorso all'interpretazione autentica anche in
mancanza di un contrasto giurisprudenziale (sentenze n. 402 del 1993;
586 del 1990; 123 del 1988; ord. n. 480 del 1992), deve osservarsi
che nel caso in esame, come gia' chiarito, la legge impugnata non ha
inciso su un orientamento giurisprudenziale a tal punto consolidato
da far ritenere improbabili diverse soluzioni, bensi' ha privilegiato
un'interpretazione tra quelle possibili, come dimostrano alcuni
orientamenti del T.A.R. divergenti dall'indirizzo del Consiglio di
Stato. Cosi' facendo, la norma in esame non puo' ritenersi lesiva ne'
della certezza dei rapporti giuridici (sentenza n. 402 del 1993), ne'
della funzione giurisdizionale riservata al giudice.
8. - Quanto alla supposta violazione dei giudicati gia' formatisi
sulla base della disposizione interpretata, la norma della regione
Toscana sarebbe censurabile, secondo quanto si deduce dall'ordinanza
di rimessione, in relazione alla garanzia costituzionale in tema di
principi di riserva della giurisdizione e di separazione dei poteri.
Tali profili sottopongono a questa Corte il delicato problema se
l'esistenza di sentenze passate in giudicato costituisca di per se'
un limite assoluto alle leggi interpretative che producano l'effetto
di rescinderne l'efficacia, ancorche' tali leggi siano rivolte
soltanto a chiarire la normativa sulla cui base quel giudicato si era
formato: problema che peraltro fu affrontato anche in Assemblea
costituente, dove una proposta in tal senso contenuta nel Progetto di
Costituzione (e secondo la quale le sentenze non piu' soggette ad
impugnazione non avrebbero potuto essere annullate neppure con legge,
salvo casi particolari), era stata respinta dall'Assemblea.
A tale delicato problema puo' essere offerta adeguata soluzione
non in questa occasione ma soltanto nel caso in cui, in sede di
esecuzione del giudicato, l'autorita' giudiziaria ritenga che la
norma interpretativa prevalga sul giudicato formatosi in ordine alla
legge interpretata.
Nella specie i giudicati di cui si lamenta la lesione riguardano
soggetti diversi da quelli del presente giudizio, nei cui confronti
non si e' ancora formato alcun giudicato. Pertanto, in ordine a tale
profilo, la sollevata questione deve essere dichiarata inammissibile.
9. - Resta infine da valutare la ritenuta violazione da parte
della legge impugnata degli artt. 101, secondo comma, 103, primo
comma, e 108, secondo comma, della Costituzione, relativamente al
profilo della sua incidenza sui giudizi in corso.
Deve considerarsi in proposito che, secondo l'orientamento di
questa Corte, "non e' contestabile che il legislatore ordinario abbia
il potere di dettare norme dall'applicazione delle quali possono
derivare effetti nei riguardi dei procedimenti giudiziari in corso",
specie allorche' tale intervento sia dettato al fine di "impedire una
situazione di irrazionale disparita' di trattamento" (sentenza n. 91
del 1988). In tali casi la legge interpretativa, "pur interferendo
necessariamente nella sfera del potere giudiziario, non incide sul
principio della divisione dei poteri" (sentenze n. 118 del 1957 e n.
123 del 1988), dal momento che essa agisce sul piano astratto delle
fonti normative, e determina una indiretta incidenza generale su
tutti i giudizi, presenti o futuri, senza far venir meno la potestas
iudicandi, bensi' semplicemente ridefinendo il modello di decisione
cui l'esercizio di detta potesta' deve attenersi (sentenze n. 240 del
1994; n. 402 e 39 del 1993; 6 del 1988).
Allorquando, invece, risulti l'intenzione della legge
interpretativa di vincolare il giudice ad assumere una determinata
decisione in specifiche ed individuate controversie, la funzione
legislativa perde la propria natura ed assume contenuto meramente
provvedimentale, come nel caso in cui "il legislatore, usando della
sua prerogativa di interprete d'autorita' del diritto, precluda al
giudice la decisione di merito imponendogli di dichiarare
l'estinzione dei giudizi pendenti" (sentenza n. 123 del 1987).
Nella specie, la legge della regione Toscana n. 67 del 1990,
limitandosi a chiarire la volonta' della legge n. 22 del 1984, si
inquadra nella normale ipotesi di interpretazione autentica, facendo
sistema con la disposizione interpretata ed imponendosi come tale al
giudice in forza del principio di cui all'art. 101, secondo comma,
della Costituzione.
Sotto questo profilo, la questione come prospettata del Consiglio
di Stato deve pertanto ritenersi non fondata.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimita' costituzionale
dell'articolo unico della legge regionale della Toscana 26 novembre
1990, n. 67 (Interpretazione autentica dell'art. 32, terzo e quarto
comma, della legge regionale 24 aprile 1984, n. 22), sollevata, sotto
il profilo della denunciata violazione del giudicato, in riferimento
agli artt. 101, secondo comma, 103, primo comma, 108, secondo comma,
della Costituzione, dal Consiglio di Stato, sez. IV, con l'ordinanza
indicata in epigrafe;
Dichiara non fondata la medesima questione sollevata, sotto il
profilo della lamentata incidenza sui giudizi in corso, in
riferimento agli artt. 101, secondo comma, 103, primo comma, 108,
secondo comma, della Costituzione, dal Consiglio di Stato, sez. IV,
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 novembre 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: SANTOSUOSSO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 23 novembre 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C1267