N. 432 SENTENZA 6 - 20 dicembre 1994
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Processo penale - Regione Abruzzo - Sindacato da parte di organo giurisdizionale dell'esercizio di funzioni legislative - Spettanza allo Stato adottare nei confronti di un consigliere regionale provvedimenti di natura cautelare restrittiva e diretti a perseguire comportamenti illeciti anteriormente all'avvio del procedimento legislativo di cui alla delibera della giunta della regione Abruzzo n. 1476/C del 19 marzo 1987 - Comportamenti non coperti dalla speciale immunita' di cui all'art. 122, quarto comma, della Costituzione(GU n.53 del 28-12-1994 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA; Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Abruzzo notificato
l'11 aprile 1994, depositato in cancelleria il 19 successivo, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito: a) del provvedimento
adottato con ordinanza del giudice per le indagini preliminari presso
il Tribunale di Pescara del 2 febbraio 1994 (n. 920/1992 R.G.N.R. -
n. 3417/1992 R.G. G.I.P.) nei confronti del sig. Attilio D'Amico,
consigliere regionale, per aver concorso alla formazione del disegno
di legge regionale recante "Misure urgenti per il settore trasporti
locali" di cui alla delibera della Giunta n. 1476/C del 19 marzo
1987; b) di ogni altro atto di tale procedimento penale, compresa la
richiesta della Procura della Repubblica presso il Tribunale di
Pescara del 27 gennaio 1994; c) del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri dell'8 febbraio 1994 con cui il consigliere
D'Amico e' stato sospeso dalla carica; ricorso iscritto al n. 7 del
registro conflitti 1994;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'8 novembre 1994 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
Uditi l'Avvocato Carlo Mezzanotte per la Regione Abruzzo e
l'Avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il Presidente del
Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso in data 11 aprile 1994 la Regione Abruzzo ha
sollevato conflitto di attribuzione contro il Presidente del
Consiglio dei ministri in relazione al provvedimento restrittivo
cautelare disposto, ai sensi degli artt. 284 e 285 c.p.p., dal
giudice per le indagini preliminari del Tribunale di Pescara, con
ordinanza del 2 febbraio 1994, nei confronti del consigliere
regionale Attilio D'Amico "per aver concorso alla formazione del
disegno di legge regionale avente ad oggetto "Misure urgenti per il
settore trasporti locali" di cui alla delibera di Giunta n. 1476/C
del 19 marzo 1987", nonche' in relazione ad ogni altro atto del
relativo procedimento penale (ivi compresa la richiesta della Procura
della Repubblica presso il Tribunale di Pescara del 27 gennaio 1994)
ed al conseguente decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
in data 8 febbraio 1994, che ha disposto per il D'Amico la
sospensione dalla carica di consigliere della Regione Abruzzo.
La regione ricorrente espone che il giudice per le indagini
preliminari presso il Tribunale di Pescara ha adottato nei confronti
del consigliere regionale D'Amico il provvedimento restrittivo in
contestazione sul presupposto che lo stesso D'Amico avesse "preso
parte alla fase dell'iniziativa legislativa e concorso alla
formazione ed approvazione" del disegno di legge di cui sopra,
predisponendo la bozza di delibera relativa ed il prospetto
dimostrativo allegato in modo difforme sia dalle disposizioni della
legge statale n. 18 del 6 febbraio 1987, sia dallo stesso testo del
disegno di legge regionale successivamente approvato: il tutto al
fine di consentire ai titolari di concessioni del trasporto pubblico
la percezione di contributi indebiti.
Secondo la Regione, l'atto adottato dal giudice per le indagini
preliminari e tutti gli altri atti in relazione ai quali viene
sollevato conflitto verrebbero a violare l'art. 122 della
Costituzione nonche' il principio secondo il quale l'esercizio delle
funzioni legislative, connotando il livello costituzionale
dell'autonomia garantita alle Regioni, non puo' essere sindacato da
organi giurisdizionali.
Tali atti inciderebbero, infatti, in via diretta, sulla
indipendenza politico-legislativa di un organo regionale, e, in via
mediata, sulla stessa posizione costituzionale della Regione, cosi'
da giustificare l'ammissibilita' del conflitto, mentre, nel merito,
risulterebbero lesivi della garanzia costituzionale riconosciuta ai
consiglieri regionali, in relazione all'esercizio della funzione
legislativa, dal quarto comma all'art. 122 della Costituzione.
L'organo giudiziario, imputando ad un consigliere regionale, membro
della Giunta, di aver concorso alla formazione di una delibera
concernente l'approvazione di un disegno di legge regionale, avrebbe,
pertanto, leso tale garanzia di indipendenza e di non interferenza da
parte del potere giudiziario disposta a tutela della funzione
legislativa della regione.
La ricorrente richiama, a questo proposito, la sentenza di questa
Corte n. 70 del 1985 ove la guarentigia dell'art. 122 della
Costituzione, in quanto disposta a difesa della funzione politico-
legislativa, e' stata riconosciuta operante anche a favore dei
consiglieri regionali che, una volta eletti componenti della Giunta,
partecipino a questo titolo all'esercizio della funzione legislativa.
La ricorrente ribadisce, infine, che l'esercizio del potere di
iniziativa legislativa, statutariamente riconosciuto alla Giunta
regionale, attiene indefettibilmente al procedimento legislativo ed
e', pertanto, tutelato dalla medesima garanzia costituzionale di
insindacabilita' propria della funzione legislativa, mentre ai fini
del conflitto non potrebbe assumere rilievo il fatto che il giudice
abbia ipotizzato una difformita' fra una legge ed il disegno di legge
approvato dalla Giunta regionale.
La regione conclude chiedendo a questa Corte di voler dichiarare
"che non spetta allo Stato, e per esso al giudice per l'indagini
preliminari del Tribunale di Pescara ed alla Procura della Repubblica
presso lo stesso Tribunale, sindacare - ai fini di accertamento di un
eventuale responsabilita' penale - l'attivita' di iniziativa
legislativa posta in essere dal consigliere regionale D'Amico in
relazione al disegno di legge di cui alla delibera di Giunta n.
1476/C del 19 marzo 1987", con il conseguente annullamento di tutti
gli atti del procedimento penale e del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri che ha sospeso il D'Amico dalla carica.
2. - Si e' costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato,
contestando, in primo luogo, l'ammissibilita' del conflitto in quanto
l'autorita' giudiziaria non avrebbe posto in essere atti di
impedimento all'esercizio dell'attivita' legislativa della regione.
Nel merito, l'Avvocatura obbietta che l'intervento del giudice
penale sarebbe da ritenersi legittimo in quanto rivolto a sanzionare
il comportamento personale di un consigliere regionale sospettato di
aver commesso un fatto illecito nell'esercizio della propria
attivita'.
Infine, la difesa del resistente ritiene che sia cessata la
materia del contendere nei confronti della Presidenza del Consiglio
dei ministri per effetto della intervenuta revoca del provvedimento
di sospensione del consigliere dalla carica, conseguente alla revoca
del provvedimento restrittivo da parte dell'autorita' giudiziaria.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto sollevato dalla Regione Abruzzo nei confronti
dello Stato investe: a) l'ordinanza 2 febbraio 1994 del giudice per
le indagini preliminari presso il Tribunale di Pescara, che ha
disposto nei confronti del consigliere regionale Attilio D'Amico la
misura della custodia cautelare in relazione al reato di cui all'art.
323 n. 1 cod. pen.; b) tutti gli atti relativi al procedimento
penale, ivi compresa la richiesta della Procura della Repubblica di
Pescara del 27 gennaio 1994; c) il decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri dell'8 febbraio 1994 che, in conseguenza del
provvedimento di cui sub a), ha disposto la sospensione del D'Amico
dalla carica di consigliere regionale.
Ad avviso della ricorrente tali atti dovrebbero considerarsi
lesivi della garanzia costituzionale disposta, a tutela della
funzione legislativa affidata ai consiglieri regionali, dall'art.
122, quarto comma, della Costituzione, dal momento che il D'Amico
sarebbe stato perseguito dal giudice penale per il fatto di aver
concorso, in qualita' di componente della Giunta, all'approvazione di
un disegno di legge regionale.
2. - Va preliminarmente presa in esame l'eccezione di
inammissibilita' del ricorso prospettata dalla difesa statale.
Tale eccezione non puo' essere accolta.
Alla luce di una giurisprudenza da tempo consolidata risulta,
infatti, acquisito che "l'impiego del conflitto di attribuzione tra
Stato e regione in relazione ad atti del potere giurisdizionale
risponde a esigenza di integrazione della tutela dell'autonomia
regionale contro tutte le invasivita' statali", con la conseguenza
che il conflitto di attribuzione puo' ben trarre origine da un atto
giurisdizionale se ed in quanto lo stesso sia ritenuto lesivo di una
competenza costituzionalmente garantita alla regione, una volta
considerato che "la figura dei conflitti di attribuzione non si
restringe alla sola ipotesi di contestazione circa l'appartenenza del
medesimo potere, che ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi per
se', ma si estende a comprendere ogni ipotesi in cui dall'illegittimo
esercizio di un potere altrui consegua la menomazione di una sfera di
attribuzioni costituzionalmente assegnate all'altro soggetto" (v.
sentenze nn. 110/1970; 285/1990, 99/1991). Situazione, questa, che
ricorre pienamente in relazione alla domanda prospettata con il
ricorso in esame, dove la lesione della sfera di autonomia connessa
all'esercizio della funzione legislativa regionale viene fatta
derivare dall'asserita indebita interferenza del potere giudiziario
nella sfera di autonomia (immunita') riconosciuta dalla Costituzione
al consigliere regionale.
D'altro canto, non puo' neppure essere accolta la domanda avanzata
sempre dalla difesa statale in ordine alla cessazione della materia
del contendere che si sarebbe determinata in relazione al
provvedimento di sospensione dalla carica del consigliere D'Amico
adottato dal Presidente del Consiglio dei ministri in data 8 febbraio
1994.
E' vero che tale provvedimento, con successivo atto in data 25
febbraio 1994, e' stato revocato, ma e' anche vero che la sospensione
- sia pure per un tempo limitato - ha potuto in concreto operare e
produrre effetti suscettibili di permanere anche al dila' della
revoca, preservando, di conseguenza, l'interesse della Regione alla
domanda formulata nel ricorso.
3. - Nel merito, il ricorso non e' fondato.
Ad avviso della Regione Abruzzo il provvedimento di custodia
cautelare adottato dal giudice per le indagini preliminari del
Tribunale di Pescara nei confronti del D'Amico avrebbe inciso nella
sfera delle attribuzioni regionali attraverso la lesione della
particolare immunita' garantita ai consiglieri regionali dall'art.
122, quarto comma, della Costituzione, in base al quale gli stessi
"non possono essere chiamati a rispondere delle opinioni espresse e
dei voti dati nell'esercizio delle loro funzioni".
In proposito, va rilevato che la ricorrente fonda la propria
doglianza su due premesse, l'una riferita alla sfera di applicazione
della norma costituzionale invocata, l'altra alla qualificazione del
fatto in concreto perseguito dal giudice penale.
La regione ritiene, infatti: a) che la speciale guarentigia
sanzionata dall'art. 122, quarto comma, della Costituzione, in quanto
posta a tutela dell'indipendenza della funzione politico-legislativa
regionale, debba valere anche a favore dei consiglieri membri della
Giunta regionale, quando quest'organo venga a esercitare il proprio
potere statutario di iniziativa legislativa; b) che il giudice penale
abbia, nella specie, invaso la sfera coperta da tale guarentigia per
il fatto di aver perseguito un consigliere regionale, membro della
Giunta, in relazione alla formazione ed approvazione di un disegno di
legge regionale d'iniziativa della stessa Giunta, cioe' in relazione
ad una attivita' identificabile con l'esercizio della funzione
legislativa.
La prima di tali premesse va condivisa alla luce del piu' recente
indirizzo espresso in materia dalla giurisprudenza costituzionale.
Questa Corte, con la sentenza n. 70 del 1985 - modificando l'avviso
in precedenza espresso nella sentenza n. 81/1975 - ha avuto, infatti,
modo di precisare che la speciale immunita' sanzionata dal quarto
comma dell'art. 122 della Costituzione e' destinata a coprire le
attivita' sia dei consiglieri regionali sia del Presidente e dei
membri della Giunta regionale, "eletti, questi ultimi, tra i
consiglieri regionali e tutti partecipanti, ad uguale titolo,
all'esercizio della funzione legislativa". E questo in relazione al
fatto che tale immunita' "non intende certo assicurare una posizione
di privilegio per i consiglieri regionali, ma preservare da
interferenze e condizionamenti esterni le determinazioni inerenti
alla sfera di autonomia costituzionalmente riservata al Consiglio
regionale".
Tale indirizzo va confermato, - atteso lo speciale rapporto di
compenetrazione tra Giunta e Consiglio delineato dalla Costituzione
(art. 121, terzo comma,) - con riferimento al potere di iniziativa
legislativa attribuito alla Giunta dalla stessa Costituzione e dallo
Statuto regionale (art. 123, primo comma, della Costituzione e art.
49 dello Statuto della Regione Abruzzo).
Non puo' essere, invece, condivisa, alla luce dei fatti dedotti e
documentati negli atti di causa, la seconda premessa.
Il fatto e' che il consigliere D'Amico - nonostante la dizione
impropriamente adottata nella richiesta della Procura della
Repubblica di Pescara del 27 gennaio 1994 - non e' stato perseguito
dal giudice penale per aver concorso, in qualita' di membro della
Giunta, alla formazione ed all'approvazione di un disegno di legge
regionale (delibera di Giunta n. 1476/C del 19 marzo 1987), bensi'
per comportamenti tenuti anteriormente all'avvio del procedimento
legislativo e concretatisi in attivita' che il giudice penale assume
essere state realizzate, in concorso con soggetti non partecipi di
tale procedimento (quali il dirigente del settore trasporti della
Regione ed il legale investito della cura degli interessi
dell'A.N.A.C.), al fine di consentire la percezione di contributi
illeciti da parte di alcune imprese concessionarie. Dal che la
contestazione del reato di cui all'art. 323 n. 1 cod. pen. , che non
si riferisce al fatto di aver approvato il disegno di legge
regionale, bensi' al fatto di aver precostituito, in concorso con
soggetti non legittimati all'esercizio del potere legislativo, le
condizioni per attribuire ad alcune imprese indebiti vantaggi a danno
delle finanze regionali.
La diversita' dei fatti contestati rispetto agli atti del
procedimento legislativo risulta, d'altro canto, confermata dal
rilievo che l'azione penale e' stata attivata soltanto nei confronti
del D'Amico (e degli altri soggetti non investiti di potere
legislativo, ritenuti concorrenti nel reato), mentre nulla e' stato
contestato nei confronti degli altri componenti della Giunta, che
pure hanno concorso all'approvazione del disegno di legge in
questione.
I comportamenti per cui il D'Amico e' stato perseguito e
sottoposto a misura cautelare, in quanto anteriori e differenziati da
quelli specificamente inerenti all'approvazione del disegno di legge
regionale da parte della Giunta, non possono, dunque, inquadrarsi
nell'esercizio della funzione legislativa regionale ne' ritenersi
coperti dalla speciale immunita' di cui all'art. 122, quarto comma,
della Costituzione.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato - e per esso al giudice delle
indagini preliminari del Tribunale di Pescara, al Procuratore della
Repubblica di Pescara ed al Presidente del Consiglio dei Ministri -
adottare nei confronti del consigliere regionale Attilio D'Amico i
provvedimenti in relazione ai quali e' stato sollevato il conflitto
di cui in epigrafe, provvedimenti diretti a perseguire comportamenti
tenuti dal D'Amico anteriormente all'avvio del procedimento
legislativo di cui alla delibera della Giunta della Regione Abruzzo
n. 1476/C del 19 marzo 1987.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 dicembre 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 20 dicembre 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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