N. 438 SENTENZA 12 - 23 dicembre 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Regioni Friuli-Venezia Giulia - Consiglio regionale - Elettorato passivo - Cause di ineleggibilita' e incompatibilita' - Efficacia - Esigenza che la riserva di legge in materia si attui sul piano nazionale in condizioni di parita' (cfr. sentenze nn. 105/1957 e 84/1994) - Ingiustificata disciplina differenziata in materia di contenzioso elettorale - Illegittimita' costituzionale. (Legge 3 febbraio 1964, n. 3, artt. 8, secondo comma, 33, 8, terzo e quarto comma)(GU n.53 del 28-12-1994 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA; Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 8, secondo
comma, e 33 della legge 3 febbraio 1964, n. 3 (Norme per la elezione
e la convocazione del primo Consiglio regionale del Friuli-Venezia
Giulia e disciplina delle cause di ineleggibilita' ed
incompatibilita' e del contenzioso elettorale) promosso con ordinanza
emessa il 4 marzo 1994 dalla Corte d'appello di Trieste sul ricorso
proposto da Mioni Elia contro la Giunta regionale della Regione
autonoma del Friuli-Venezia Giulia ed altro, iscritta al n. 250 del
registro ordinanze 1994 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 19, prima serie speciale, dell'anno 1994;
Visto l'atto di costituzione di Mioni Elia;
Udito nella camera di consiglio del 26 ottobre 1994 il Giudice
relatore Mauro Ferri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza emessa il 4 marzo 1994, la Corte d'appello di
Trieste ha sollevato, in riferimento agli artt. 3 e 51 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale degli artt. 8,
secondo comma, e 33 della legge 3 febbraio 1964, n. 3 "Norme per
l'elezione e la convocazione del primo Consiglio regionale del
Friuli-Venezia Giulia e disciplina delle cause di ineleggibilita' ed
incompatibilita' e del contenzioso elettorale").
Premette in fatto la Corte remittente che, con deliberazione senza
data notificata il 17 febbraio 1994, il Consiglio della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia ha annullato l'elezione del
consigliere Elia Mioni, ritenendo la sussistenza nei suoi confronti
di una causa d'ineleggibilita' in relazione al disposto dell'art. 8,
primo comma, lett. h), e secondo comma, della legge 3 febbraio 1964,
n. 3, richiamato dall'art. 49 della legge elettorale regionale n. 20
del 1968: cio' per avere lo stesso Mioni, dipendente regionale,
richiesto il collocamento in aspettativa il 29 aprile 1993, e quindi
tardivamente rispetto al termine ultimo di 180 giorni antecedente la
data di scadenza del Consiglio uscente stabilito dalla suddetta
norma, sull'erroneo presupposto dell'applicabilita' della legge 24
aprile 1981, n. 154. L'art. 2, terzo comma, di quest'ultima legge,
con la quale sono state dettate nuove "norme in materia
d'ineleggibilita' ed incompatibilita' alle cariche di consigliere
regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia
d'incompatibilita' degli addetti al Servizio sanitario nazionale",
prevede infatti, quale termine ultimo per la cessazione dalle
funzioni o dalla carica - ai fini dell'inefficacia della causa
d'ineleggibilita' -, il giorno fissato per la presentazione delle
candidature (scaduto nella specie il 5 maggio 1993). Avverso detta
deliberazione ha proposto ricorso il Mioni ai sensi dell'art. 33
della citata legge n. 3 del 1964, sostenendo l'applicabilita' del
citato art. 2 della legge n. 154 del 1981 - il quale avrebbe abrogato
l'art. 8 della legge n. 3 del 1964 - e, in subordine,
l'illegittimita' costituzionale di quest'ultima norma per violazione
dell'art. 3 della Costituzione.
Cio' premesso, il giudice a quo osserva preliminarmente che l'art.
2 della legge n. 154 del 1981 non e' a suo avviso invocabile nella
specie, in quanto l'abrogazione della norma contenuta nella legge n.
3 del 1964, riguardante specificamente la disciplina delle cause
d'ineleggibilita' e d'incompatibilita' per la carica di consigliere
regionale della Regione a statuto speciale del Friuli-Venezia Giulia,
avrebbe richiesto, in base ai principi generali, un'abrogazione
espressa, o almeno la sussistenza nella legge successiva di elementi
dimostranti in maniera non equivoca una volonta' in tal senso del
legislatore. La circostanza che l'art. 10 della legge n. 154 del
1981, nello specificare espressamente le varie norme da intendersi
abrogate, indichi tra queste soltanto gli artt. 4, secondo comma, 5,
6, 7 e 18 della legge n. 108 del 1968, riguardante le elezioni dei
Consigli regionali delle Regioni a statuto normale, non consente, in
particolare, di ritenere verificata l'ipotesi dell'abrogazione
tacita.
Appare a questo punto rilevante e non manifestamente infondata -
prosegue il remittente - la proposta questione di costituzionalita',
in riferimento agli artt. 3 e 51 della Costituzione, dell'art. 8,
secondo comma, della legge n. 3 del 1964, in quanto la previsione di
un termine notevolmente piu' oneroso di quello di cui alla legge n.
154 del 1981 per la cessazione dalle funzioni al fine di far venir
meno la causa d'ineleggibilita' non e' in effetti sorretta da alcuna
razionale o plausibile giustificazione; non e' in particolare
ipotizzabile alcuna caratteristica o esigenza propria della Regione a
statuto speciale che possa attribuire razionale fondamento a tale
disparita' di trattamento.
Analogo sospetto d'incostituzionalita' viene poi espresso
relativamente alla mancanza di una previsione concernente l'obbligo
dell'Amministrazione dalla quale dipende l'interessato di provvedere
entro un termine prefissato sulla richiesta di dimissioni o di
collocamento in aspettativa, e l'efficacia comunque di dette
richieste, accompagnate dalla cessazione effettiva delle funzioni, a
far venir meno la causa d'ineleggibilita' in difetto di
provvedimento. Anche la mancanza di una previsione in tal senso
integra infatti - ad avviso della Corte remittente - un
ingiustificato trattamento deteriore rispetto alla disciplina di cui
all'art. 2 della legge n. 154 del 1981.
Viene, infine, sollevata d'ufficio la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 33 della medesima legge n. 3 del 1964, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, sempre per ingiustificata
disparita' di trattamento. Il citato art. 33 stabilisce infatti che
contro le deliberazioni del Consiglio regionale in materia
d'ineleggibilita' puo' essere proposto ricorso alla Corte d'appello
di Trieste, con cio' prevedendo un solo grado di giudizio in luogo
del doppio grado previsto dall'art. 19 della legge n. 108 del 1968 in
materia d'ineleggibilita' ai Consigli delle Regioni a statuto
normale, senza che possa rinvenirsi una qualche razionale e
plausibile giustificazione in caratteristiche od esigenze proprie
della Regione a statuto speciale.
2. - Si e' costituito dinanzi a questa Corte il ricorrente nel
giudizio a quo Elia Mioni, ma fuori termine.
Considerato in diritto
1. - La Corte d'appello di Trieste dubita, in riferimento agli
artt. 3 e 51 della Costituzione, della legittimita' costituzionale
degli artt. 8, secondo comma, e 33 della legge 3 febbraio 1964, n. 3,
la quale detta il regime delle cause di ineleggibilita' e di
incompatibilita', nonche' la disciplina del contenzioso, in ordine
all'elezione del Consiglio regionale del Friuli-Venezia Giulia.
2.1. - La prima delle norme impugnate concerne la rimozione delle
cause di ineleggibilita' (indicate nel primo comma del medesimo art.
8) e stabilisce che esse "non hanno effetto se le funzioni esercitate
siano cessate almeno centottanta giorni prima della data di scadenza
del quadriennio (ora quinquennio) di durata del Consiglio regionale
con effettiva astensione da ogni atto inerente all'ufficio
rivestito".
Ad avviso del giudice remittente, la norma viola gli artt. 3 e 51
della Costituzione in quanto determina un trattamento - in tema di
elettorato passivo - ingiustificatamente deteriore rispetto alla
disciplina prevista in via generale dall'art. 2 della legge 23 aprile
1981, n. 154, norma - sempre ad avviso del giudice a quo - non
applicabile nella fattispecie, dovendosi escludere che essa abbia
comportato la tacita abrogazione della disposizione impugnata.
Tale irragionevole disparita' di trattamento concerne un duplice
aspetto.
Innanzitutto essa si verificherebbe in ordine al termine entro il
quale devono cessare le funzioni esercitate ai fini della rimozione
della causa di ineleggibilita': rispetto al termine fissato dal
citato art. 2, commi secondo e terzo, della legge n. 154 del 1981, e
cioe' "il giorno fissato per la presentazione delle candidature",
quello, notevolmente piu' oneroso, stabilito dalla sopra citata norma
impugnata non appare sorretto da alcuna razionale giustificazione,
non essendo ipotizzabile alcuna caratteristica propria della Regione
Friuli-Venezia Giulia che possa fornirne un fondamento.
In secondo luogo, sarebbe ugualmente irragionevole - e inciderebbe
anche in questo caso sul diritto di elettorato passivo - la mancanza
della previsione, contenuta invece nel comma quinto del menzionato
art. 2 della legge n. 154/81, secondo cui l'amministrazione di
appartenenza dell'interessato ha l'obbligo di provvedere sulla
richiesta di dimissioni o di collocamento in aspettativa entro un
termine prefissato, e, in mancanza del provvedimento, la richiesta
stessa, accompagnata dalla effettiva cessazione delle funzioni,
produce comunque l'effetto di far venir meno la causa di
ineleggibilita'.
2.2. - Entrambe le questioni sono fondate.
Questa Corte ha costantemente affermato che il principio di
eguaglianza fra i cittadini nella possibilita' di accesso alle
cariche elettive esige che la riserva di legge in materia si attui
sul piano nazionale in condizioni di parita' (cfr. gia' la sent. n.
105 del 1957, e, da ultimo, la n. 84 del 1994).
Da cio' deriva la conseguenza che discipline differenziate - in
tema di elettorato passivo - in relazione al territorio di una
determinata regione non possono considerarsi legittime, salvo che
sussistano situazioni concernenti categorie di soggetti che siano
esclusive per quella regione, ovvero si presentino diverse, messe a
raffronto con quelle proprie delle stesse categorie di soggetti nel
restante territorio nazionale; e purche', in ogni caso, tale
diversita' di disciplina sia sorretta da motivi adeguati e
ragionevoli, finalizzati alla tutela di un interesse generale.
Tali principi sono stati ripetutamente affermati da questa Corte
con sempre maggior rigore (v. cit. sent. n. 84 del 1994 e le
precedenti ivi richiamate); e benche' essi siano stati posti con
riferimento a norme adottate dalla Regione siciliana nell'esercizio
della propria potesta' legislativa esclusiva in materia, appare
evidente che gli stessi debbano a fortiori valere quando, come nella
fattispecie in esame, la normativa impugnata, relativa alla Regione
Friuli-Venezia Giulia, e' stata dettata, come previsto nello Statuto
speciale di quella Regione, da una legge dello Stato.
Cio' posto, certamente non e' ravvisabile alcuna ragione, connessa
ad una peculiarita' di situazione relativa alla Regione interessata,
che possa fornire valida giustificazione al fatto che la cessazione
dalle funzioni, al fine di rimuovere le cause di ineleggibilita' a
consigliere regionale del Friuli-Venezia Giulia, debba verificarsi
entro un termine diverso (ed anche in misura notevole) rispetto a
quello stabilito per l'elezione dei consigli delle regioni a statuto
ordinario. Va, pertanto, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 8, secondo comma, della legge n. 3 del 1964, nella parte in
cui prevede che le cause di ineleggibilita', indicate nel comma
precedente, non hanno effetto se le funzioni esercitate siano cessate
"almeno centottanta giorni prima della data di scadenza del
quadriennio (ora quinquennio) di durata del Consiglio regionale",
anziche' "non oltre il giorno fissato per la presentazione delle
candidature".
Ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, va
altresi' dichiarata l'illegittimita' costituzionale, in via
conseguenziale, dei commi terzo e quarto del medesimo art. 8 della
legge n. 3 del 1964, i quali rispettivamente prevedono: il primo la
data di decorrenza del periodo di durata del Consiglio regionale (ai
fini del calcolo del termine dei centottanta giorni antecedenti la
scadenza di detto periodo); il secondo che, in caso di scioglimento
anticipato del Consiglio, le cause di ineleggibilita' non hanno
effetto se le funzioni esercitate siano cessate entro i sette giorni
successivi alla data del decreto di scioglimento, e sempre che questo
sia anteriore al termine di centottanta giorni di cui al secondo
comma.
2.3. - Considerazioni analoghe a quelle dianzi svolte conducono
all'accoglimento anche della seconda censura riferita all'art. 8,
secondo comma, della legge in esame.
La norma contenuta nell'art. 2, quinto comma, della legge n. 154
del 1981 (secondo cui la pubblica amministrazione e' tenuta a
provvedere sulla domanda di dimissioni o di collocamento in
aspettativa entro cinque giorni dalla richiesta e, se cio' non
avvenga, la domanda ha comunque effetto dal quinto giorno successivo
alla sua presentazione) mira a contemperare la regola generale in
base alla quale per la cessazione da cariche o uffici pubblici e'
richiesta la presa d'atto ovvero l'accettazione da parte
dell'amministrazione con l'esigenza, costituzionalmente garantita,
che il soggetto interessato sia posto in condizioni di rimuovere la
causa di ineleggibilita' con atti e comportamenti propri, senza che
questi possano essere resi inefficaci da inerzia o ritardi della
pubblica amministrazione (cfr. sentt. nn. 309 e 388 del 1991).
Cio' premesso, appare evidente come anche in questo caso non sia
ravvisabile alcuna razionale giustificazione a che tale disciplina di
carattere generale non debba trovare applicazione in ordine alle
elezioni del Consiglio regionale del Friuli-Venezia Giulia.
Deve, quindi, dichiararsi l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 8, secondo comma, della legge n. 3 del 1964, nella parte in
cui non prevede che si applichi la disciplina dell'art. 2, quinto
comma, della legge 23 aprile 1981, n. 154.
3. - La seconda delle disposizioni impugnate, e cioe' l'art. 33
della legge n. 3 del 1964, prevede che contro le deliberazioni del
Consiglio regionale in materia di eleggibilita' "e' ammesso ricorso
giurisdizionale alla Corte d'appello di Trieste", e stabilisce, poi,
le norme procedurali.
Ad avviso del giudice a quo , la norma viola l'art. 3 della
Costituzione in quanto determina una irragionevole disparita' di
trattamento, in materia di contenzioso elettorale, rispetto alla
disciplina dettata, in ordine alle elezioni dei Consigli delle
regioni a statuto ordinario, dall'art. 19 della legge 17 febbraio
1968, n. 108, il quale prevede il doppio grado di giurisdizione.
Anche tale questione e' fondata.
Questa Corte ha gia' avuto modo di affermare - proprio in materia
di contenzioso elettorale - che "le modalita' di esercizio del
fondamentale diritto alla tutela giurisdizionale non possono essere
diverse in una regione rispetto al restante territorio nazionale,
soprattutto quando la diversita' verrebbe a tradursi in un
sostanziale indebolimento della tutela stessa" (sent. n. 113 del
1993).
Cio' posto, seppure l'istituto del doppio grado di giurisdizione -
secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (cfr. sentt. nn.
78 del 1984, 301 del 1986, 80 del 1988, 543 del 1989, 433 del 1990) -
non ha di per se' rilevanza costituzionale, non sussiste
evidentemente alcuna ragione di tale differenziazione di disciplina
processuale.
Va, pertanto, dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art.
33 in esame, nella parte in cui prevede l'esperibilita', contro le
deliberazioni del Consiglio regionale in materia di eleggibilita',
del ricorso giurisdizionale alla Corte d'appello di Trieste secondo
la procedura ivi indicata, anziche' dei mezzi di impugnazione
disciplinati nell'art. 19 della legge
17 febbraio 1968, n. 108.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 8, secondo
comma, della legge 3 febbraio 1964, n. 3 ("Norme per la elezione e la
convocazione del primo Consiglio regionale del Friuli-Venezia Giulia
e disciplina delle cause di ineleggibilita' ed incompatibilita' e del
contenzioso elettorale"), nella parte in cui prevede che le cause di
ineleggibilita' indicate nel comma precedente non hanno effetto se le
funzioni esercitate siano cessate "almeno centottanta giorni prima
della data di scadenza del quadriennio (ora quinquennio) di durata
del Consiglio regionale", anziche' "non oltre il giorno fissato per
la presentazione delle candidature";
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 8, secondo
comma, della legge 3 febbraio 1964, n. 3, nella parte in cui non
prevede che si applichi la disciplina di cui all'art. 2, quinto
comma, della legge 23 aprile 1981, n. 154;
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 33 della legge
3 febbraio 1964, n. 3, nella parte in cui prevede l'esperibilita',
contro le deliberazioni del Consiglio regionale in materia di
eleggibilita', del ricorso giurisdizionale alla Corte d'appello di
Trieste secondo la procedura ivi indicata, anziche' dei mezzi di
impugnazione disciplinati nell'art. 19 della legge 17 febbraio 1968,
n. 108;
Visto l'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 8, terzo e
quarto comma, della legge 3 febbraio 1964, n. 3.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 dicembre 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 23 dicembre 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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