N. 458 SENTENZA 15 - 30 dicembre 1994
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Mediazione - Regione Lombardia - Potere di definire la composizione della commissione giudicatrice dell'esame prescritto per l'iscrizione a ruolo degli agenti di affari in mediazione - Necessita' di disciplina unitaria sull'intero territorio nazionale - Spettanza allo Stato(GU n.1 del 4-1-1995 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, avv. Mauro
FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia notificato
il 12 aprile 1994, depositato in Cancelleria il 23 aprile successivo,
per conflitto di attribuzione sorto a seguito del decreto del
Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato 7 ottobre
1993, n. 589 (Regolamento recante modificazioni al decreto
ministeriale 21 febbraio 1990, n. 300, concernente le materie e le
modalita' degli esami prescritti per l'iscrizione a ruolo degli
agenti d'affari in mediazione) ed iscritto al n. 11 del registro
conflitti 1994;
Udito nell'udienza pubblica del 25 ottobre 1994 il Giudice
relatore Cesare Mirabelli;
Udito l'avvocato Valerio Onida per la Regione Lombardia;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 12 aprile 1994 la Regione Lombardia
ha proposto conflitto di attribuzione nei confronti del Presidente
del Consiglio dei ministri, in relazione al decreto del Ministro
dell'industria, del commercio e dell'artigianato 7 ottobre 1993, n.
589, di modifica del decreto ministeriale 21 febbraio 1990, n. 300,
concernente le materie e le modalita' degli esami prescritti per
l'iscrizione a ruolo degli agenti d'affari in mediazione, stabilendo
la composizione della commissione esaminatrice.
La Regione ritiene che il decreto riproduca e sostituisca
precedenti norme regolamentari, adottate con decreto ministeriale 21
dicembre 1990, n. 452 (art. 15 e 16) ed annullate dalla Corte con
sentenza n. 391 del 1991. Ne deduce la violazione degli artt. 134 e
137, ultimo comma, della Costituzione e del giudicato costituzionale.
Il decreto inoltre invaderebbe competenze regionali in materia di
istruzione artigiana e professionale (artt. 117 e 118 della
Costituzione, anche in relazione agli artt. 35, 36 e 40 del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616 e 14 della legge 21 dicembre 1978, n. 845), e
sarebbe in contrasto con il principio di legalita' sostanziale (art.
17, primo comma, lettera b, e terzo comma, della legge 23 agosto
1988, n. 400). La Regione chiede pertanto che, annullando il decreto
impugnato, la Corte dichiari che non spetta allo Stato, e per esso al
Ministro dell'industria, del commercio e dell'artigianato, adottare
norme regolamentari di attuazione della legge 3 febbraio 1989, n. 39,
concernenti la composizione e la nomina delle commissioni di esame
per l'accertamento dell'attitudine e della capacita' professionale
degli aspiranti all'iscrizione nel ruolo degli agenti di affari in
mediazione.
2. - La legge n. 39 del 1989 ha modificato ed integrato la legge
21 marzo 1958, n. 253, concernente la disciplina della professione di
mediatore, prevedendo come requisito per ottenere l'iscrizione nel
relativo ruolo (che abilita all'esercizio dell'attivita' di
mediazione su tutto il territorio nazionale), in alternativa al
possesso della laurea in materie commerciali o giuridiche, ovvero del
diploma di istruzione secondaria di secondo grado ad indirizzo
commerciale, il superamento di un esame diretto ad accertare
l'attitudine e la capacita' professionale dell'aspirante in relazione
al ramo di mediazione prescelto. L'ammissione all'esame e' consentita
a chi ha prestato la propria opera per almeno due anni presso imprese
esercenti l'attivita' di mediazione, oppure a chi ha frequentato un
apposito corso preparatorio. Le materie e le modalita' dell'esame
sono stabilite, sentita l'apposita commissione centrale, dal Ministro
dell'industria (art. 2, terzo comma, lettera e), che ha provveduto
con decreto ministeriale n. 300 del 1990.
Con il successivo decreto ministeriale n. 452 del 1990, di
attuazione della legge n. 39 del 1989, e' stata disciplinata, in
particolare, la composizione della commissione d'esame, nominata per
ciascun corso dal presidente della camera di commercio. Questa
disposizione regolamentare e' stata annullata dalla Corte
costituzionale con sentenza n. 391 del 1991, in quanto invasiva delle
competenze regionali.
Il decreto ministeriale oggetto del ricorso modifica il decreto
ministeriale n. 300 del 1990 (concernente le materie e le modalita'
degli esami prescritti per l'iscrizione al ruolo degli agenti
d'affari in mediazione) e stabilisce, determinandone la composizione,
che la commissione giudicatrice e' nominata dal presidente della cam-
era di commercio per ogni sessione d'esame, anziche' per ogni corso
preparatorio.
3. - Ad avviso della Regione Lombardia il decreto riproduce
sostanzialmente, con variazioni marginali, l'art. 16 del decreto
ministeriale n. 452 del 1990, sotto le apparenze di una nuova
manifestazione della potesta' regolamentare, demandata al Ministro
dalla legge n. 39 del 1989, e di una integrazione e modificazione del
regolamento dettato con il decreto ministeriale n. 300 del 1990.
Anche il nuovo regolamento sarebbe comunque invasivo delle
attribuzioni regionali. La disciplina delle "materie" e delle
"modalita'" dell'esame (demandata al Ministro dall'art. 2, secondo
comma, lettera e), della legge n. 39 del 1989) e', ad avviso della
ricorrente, cosa diversa dalla disciplina della composizione delle
commissioni. Le norme che incidono sulla competenza delle regioni,
anche in nome di ipotetici interessi nazionali, possono essere
dettate solo con legge e non nell'esercizio della potesta'
regolamentare dell'esecutivo. Un regolamento ministeriale di
esecuzione e di attuazione di una legge statale non puo' porre norme
dirette a limitare la sfera delle competenze delle regioni in materia
ad esse attribuite.
La ricorrente ritiene violate le competenze regionali in materia
di istruzione artigiana e professionale, quali delineate dagli artt.
117 e 118 della Costituzione, in relazione anche agli artt. 35, 36 e
40 del d.P.R. n. 616 del 1977 e 14 della legge n. 845 del 1978. Gli
artt. 35, 36 e 40 del d.P.R. n. 616 del 1977 definiscono le
attribuzioni delle regioni in materia di istruzione artigiana e
professionale senza riservare allo Stato la disciplina della
composizione delle commissioni di esame ne' la loro formazione. La
legge quadro in materia di formazione professionale (n. 845 del 1978)
dispone (all'art. 14, primo comma) che "le prove finali per
l'accertamento dell'idoneita' conseguita", al termine dei corsi di
formazione professionale, devono essere conformi alla disciplina
statale diretta a stabilirne i contenuti in relazione alla
definizione delle qualifiche professionali, ai sensi dell'art. 18,
lettera a), della stessa legge, ma "sono svolte di fronte a
commissioni esaminatrici, composte nei modi previsti dalle leggi
regionali", sia pure rispettando i criteri dettati dalla legge
statale.
Il decreto impugnato ignorerebbe, in assenza di qualsiasi base
legislativa, tale competenza regionale, dettando una puntuale ed
esaustiva disciplina della composizione delle commissioni di esame e
sottraendo alla regione la competenza amministrativa a nominarle.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto di attribuzioni proposto dalla Regione Lombardia
concerne il regolamento con il quale il Ministro dell'industria, del
commercio e dell'artigianato ha stabilito la composizione della
commissione giudicatrice per l'esame diretto ad accertare
l'attitudine e la capacita' professionale di chi, senza essere in
possesso del prescritto titolo di studio (diploma di scuola
secondaria di secondo grado ad indirizzo commerciale o laurea in
materie commerciali o giuridiche), aspira all'iscrizione nel ruolo
degli agenti di affari in mediazione (decreto ministeriale 7 ottobre
1993, n. 589). A tale esame sono ammessi coloro che hanno prestato
per almeno due anni la loro opera presso imprese esercenti
l'attivita' di mediazione o hanno frequentato un apposito corso
preparatorio (art. 2, terzo comma, lettera e), della legge 3 febbraio
1989, n. 39).
La ricorrente ritiene che la disposizione regolamentare denunciata
ripeta sostanzialmente il contenuto di altra disposizione (art. 16
del decreto ministeriale 21 dicembre 1990, n. 452) gia' annullata
dalla Corte con sentenza n. 391 del 1991, a seguito di analogo
ricorso della stessa Regione Lombardia. Ad avviso della ricorrente il
decreto ministeriale n. 589 del 1993, oltre ad eludere il giudicato
costituzionale, violando gli artt. 134 e 137 della Costituzione,
sarebbe, come il precedente, invasivo delle attribuzioni riservate
alle regioni dagli artt. 117 e 118 della Costituzione in materia di
istruzione artigiana e professionale, quale configurata dalle norme
di trasferimento delle relative competenze (artt. 35, 36 e 40 del
d.P.R. n. 616 del 1977 e 14 della legge n. 845 del 1978). Inoltre la
disposizione regolamentare non avrebbe potuto essere adottata con
decreto ministeriale, toccando materie di competenza regionale, e
sarebbe priva di base legislativa, giacche' nella nozione di
"materie" e "modalita'" dell'esame, rimesse alla determinazione del
Ministro dell'industria dall'art. 3 della legge n. 39 del 1989, non
potrebbe essere compresa la composizione delle commissioni di esami.
2. - Preliminarmente va rilevato che, anche indipendentemente
dalla diversita' di contesto nel quale le due disposizioni si
collocano, la norma regolamentare ora denunciata come invasiva (art.
1 del decreto ministeriale n. 589 del 1993) si differenzia da quella
in precedenza posta dall'art. 16 del decreto ministeriale n. 452 del
1990 e gia' annullata dalla Corte: la prima si inseriva tra le
disposizioni di attuazione previste, in generale, dall'art. 11 della
legge n. 39 del 1989, mentre la nuova disposizione modifica un
diverso regolamento specificamente destinato a determinare materie e
modalita' degli esami prescritti per l'iscrizione al ruolo degli
agenti di affari in mediazione (decreto ministeriale 21 febbraio
1990, n. 300). La disposizione in precedenza annullata, difatti,
ancorava la commissione di esami a ciascun corso preparatorio, e la
configurava quale elemento finale interno al corso stesso, in quanto
tale compreso nell'ambito di competenza regionale in materia di
formazione professionale. Diversamente la nuova disposizione
regolamentare, che colloca la commissione giudicatrice chiamata ad
accertare l'attitudine e la capacita' professionale dell'aspirante
all'iscrizione nel ruolo dei mediatori del tutto al di fuori
dell'ambito dei corsi, stabilendo sessioni di esami indipendenti
dallo svolgimento dei corsi preparatori: sessioni alle quali sono
ammessi tanto coloro che hanno frequentato i corsi quanto coloro che
hanno maturato la prescritta esperienza professionale lavorando per
almeno due anni presso imprese di mediazione. Gli esami, e la
commissione chiamata a giudicarli, sono dunque riferiti
esclusivamente al momento della verifica dei requisiti per la
iscrizione nel ruolo degli agenti di affari in mediazione.
3. - La delimitazione dei confini tra attribuzioni statali e
regionali in materia di esami collegati all'istruzione ed alle
attivita' professionali segue un criterio di distinzione delle
rispettive competenze collegato alle finalita' che gli esami
adempiono, tenuto conto della contiguita' tra momento formativo ed
accertamento della idoneita' per l'esercizio di una professione. La
verifica del profitto di un corso di qualificazione e' difatti cosa
diversa dall'accertamento dell'idoneita' all'esercizio di una
professione (alla quale pure i corsi possono essere preordinati)
mediante la iscrizione in appositi albi o ruoli. In caso di esami
che, con l'iscrizione, consentono l'esercizio dell'attivita'
sull'intero territorio nazionale, non vi e' dubbio che sia necessaria
una disciplina unitaria, di competenza statale, per quanto attiene
alla verifica della professionalita', anche con riferimento alla
commissione destinata a valutare l'idoneita' (sentenze n. 216 del
1976; 89 del 1977; 165 del 1989; 245 del 1990; 346 del 1991; 341 del
1992; 441 del 1992 e 21 del 1994). Difatti in questo caso l'esame non
costituisce il complemento e il completamento del corso di formazione
professionale, di competenza regionale, ma rappresenta lo strumento
di accertamento di un requisito per l'accesso ad un albo o ruolo ed
il presupposto per l'esercizio di una professione.
4. - Gli esami previsti per l'iscrizione nel ruolo degli agenti
d'affari in mediazione costituiscono, appunto, una particolare
verifica di idoneita' professionale, sostitutiva di un titolo di stu-
dio (laurea o diploma di scuola secondaria di secondo grado)
rilasciato dallo Stato. Non si tratta, quindi, di esami
necessariamente collegati alla frequenza di un corso preparatorio,
che rimane affidato alla competenza regionale: difatti e' egualmente
ammesso agli esami chi, non avendo frequentato alcun corso, ha
tuttavia maturato per un tempo prefissato una specifica esperienza
lavorativa. Inoltre l'iscrizione nel ruolo tenuto presso ciascuna
camera di commercio, cui l'esame consente di accedere, abilita
all'esercizio dell'attivita' di mediazione su tutto il territorio
nazionale (art. 3, primo comma, della legge n. 39 del 1989) e
consente il trasferimento della iscrizione a seguito di variazione
della residenza.
Tanto basta perche' la disciplina degli esami sia compresa nelle
attribuzioni dello Stato.
5. - Non puo' essere accolta l'opinione della Regione ricorrente,
che ritiene la determinazione della composizione della commissione
giudicatrice del tutto estranea alle "modalita'" dell'esame, la cui
disciplina e' demandata dalla legge al Ministro dell'industria,
giacche' la formazione delle commissioni giudicatrici rappresenta un
presupposto organizzativo dell'esame stesso (cfr. sentenza n. 341 del
1992) ed in quanto tale rientra nelle sue "modalita'".
6. - Il ricorso della Regione Lombardia deve essere pertanto
respinto, restando assorbito ogni altro profilo, in particolare
relativo alla forma del provvedimento adottato. Di conseguenza va
dichiarato che spetta allo Stato, e per esso al Ministro
dell'industria, del commercio e dell'artigianato, il potere di
definire la composizione della commissione giudicatrice dell'esame
prescritto per l'iscrizione a ruolo degli agenti d'affari in
mediazione, esercitato con il decreto ministeriale 7 ottobre 1993, n.
589.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che spetta allo Stato, e per esso al Ministro
dell'industria, del commercio e dell'artigianato, il potere di
definire la composizione della commissione giudicatrice dell'esame
prescritto per l'iscrizione a ruolo degli agenti d'affari in
mediazione, esercitato con il decreto ministeriale 7 ottobre 1993, n.
589.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 dicembre 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: MIRABELLI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 30 dicembre 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0006