N. 2 SENTENZA 11 - 12 gennaio 1995
Giudizio sulla ammissibilita' della richiesta di referendum popolare. Costituzione della Repubblica italiana - Referendum - Sanita' pubblica - Servizio sanitario nazionale - Obbligo di iscrizione dei cittadini - Obbligo di versamento annuale del contributo per l'assistenza sanitaria - Richiamo alla giurisprudenza della Corte (cfr. sentenze nn. 26/1982, 63/1990 e 534/1989) - Contributo richiesto ai cittadini a titolo solidaristico e non a titolo di corrispettivo di un servizio reso - Inammissibilita'. (Legge 23 dicembre 1978, n. 833, art. 63, secondo, terzo, quinto e ottavo comma)(GU n.3 del 18-1-1995 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof.
Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI,
prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare
RUPERTO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di ammissibilita', ai sensi dell'art. 2, primo comma,
della legge costituzionale 11 marzo 1953, n. 1, della richiesta di
referendum popolare per l'abrogazione dell'art. 63 della legge 23
dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale)
nel testo risultante dalle successive modificazioni e integrazioni,
limitatamente a:
comma 2, limitatamente alle parole: "che, secondo le leggi
vigenti", alle parole: "ad un istituto mutualistico di natura
pubblica sono assicurati" e alle parole: "nel limite delle
prestazioni sanitarie erogate agli assicurati del disciolto INAM";
comma 3: "A partire dalla data di cui al primo comma i cittadini
di cui al comma precedente soggetti all'obbligo della presentazione
della dichiarazione dei redditi ai fini dell'imposta sul reddito
delle persone fisiche (IRPEF), sono tenuti a versare annualmente un
contributo per l'assistenza di malattia, secondo le modalita' di cui
ai commi seguenti, valido anche per i familiari che si trovino nelle
condizioni indicate nel precedente comma. Gli adempimenti per la
riscossione ed il recupero in via giudiziale della quota di cui al
precedente comma sono affidati all'INPS che vi provvedera' secondo le
norme e le procedure che saranno stabilite con decreto del Ministro
della sanita', di concerto con il Ministro del lavoro e della
previdenza sociale e del Ministro delle finanze. Con lo stesso
decreto sara' stabilita la procedura di segnalazione all'INPS dei
soggetti tenuti al pagamento. Per il mancato versamento o per
l'omessa od infedele denuncia dei dati indicati nel decreto di cui al
comma precedente si applicano le sanzioni previste per i datori di
lavoro soggetti alle procedure di cui al D.M. 5 febbraio 1969";
comma 4: "Il contributo dovuto dai cittadini italiani all'estero
anche se non soggetti all'obbligo della predetta dichiarazione dei
redditi e' disciplinato dal decreto di cui all'articolo 37 della
presente legge";
comma 5: "Con decreto del Ministro della sanita', da emanarsi
entro il 30 ottobre di ogni anno di concerto con il Ministro del
tesoro, sentito il Consiglio sanitario nazionale, e' stabilita la
quota annuale da porre a carico degli interessati per l'anno
successivo. Detta quota e' calcolata tenendo conto delle variazioni
previste nel costo medio pro-capite dell'anno precedente per le
prestazioni sanitarie di cui al secondo comma";
comma 8: "Per il mancato versamento o per omessa o infedele
dichiarazione, si applicano le sanzioni previste per tali casi nel
titolo V del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600", iscritto al n. 75 del
registro referendum;
Vista l'ordinanza del 30 novembre 1994 con la quale l'Ufficio
Centrale per il referendum popolare presso la Corte di cassazione ha
dichiarato legittima la richiesta;
Udito nella Camera di consiglio del 9 gennaio 1995 il Giudice
relatore Antonio Baldassarre;
Udito l'avvocato Achille Chiappetti per i presentatori Giuseppe
Calderisi, Lorenzo Strik Lievers e Elio Vito.
Ritenuto in fatto
1. - L'Ufficio Centrale per il referendum, costituito presso la
Corte di cassazione, in applicazione della legge 25 maggio 1970, n.
352, e successive modificazioni, ha esaminato la richiesta di refer-
endum popolare, presentata da Giuseppe Calderisi, Rita Bernardini,
Ottavio Lavaggi, Sergio Augusto Stanzani Ghedini, Elio Vito, Lorenzo
Strik Lievers e Paolo Vigevano, concernente l'abrogazione dell'art.
63 della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio
sanitario nazionale) nel testo risultante dalle successive
modificazioni e integrazioni, limitatamente a:
comma 2, limitatamente alle parole: "che, secondo le leggi
vigenti", alle parole: "ad un istituto mutualistico di natura
pubblica sono assicurati" e alle parole: "nel limite delle
prestazioni sanitarie erogate agli assicurati del disciolto INAM";
comma 3: "A partire dalla data di cui al primo comma i cittadini
di cui al comma precedente soggetti all'obbligo della presentazione
della dichiarazione dei redditi ai fini dell'imposta sul reddito
delle persone fisiche (IRPEF), sono tenuti a versare annualmente un
contributo per l'assistenza di malattia, secondo le modalita' di cui
ai commi seguenti, valido anche per i familiari che si trovino nelle
condizioni indicate nel precedente comma. Gli adempimenti per la
riscossione ed il recupero in via giudiziale della quota di cui al
precedente comma sono affidati all'INPS che vi provvedera' secondo le
norme e le procedure che saranno stabilite con decreto del Ministro
della sanita', di concerto con il Ministro del lavoro e della
previdenza sociale e del Ministro delle finanze. Con lo stesso
decreto sara' stabilita la procedura di segnalazione all'INPS dei
soggetti tenuti al pagamento. Per il mancato versamento o per
l'omessa od infedele denuncia dei dati indicati nel decreto di cui al
comma precedente si applicano le sanzioni previste per i datori di
lavoro soggetti alle procedure di cui al D.M. 5 febbraio 1969";
comma 4: "Il contributo dovuto dai cittadini italiani all'estero
anche se non soggetti all'obbligo della predetta dichiarazione dei
redditi e' disciplinato dal decreto di cui all'articolo 37 della
presente legge";
comma 5: "Con decreto del Ministro della sanita', da emanarsi
entro il 30 ottobre di ogni anno di concerto con il Ministro del
tesoro, sentito il Consiglio sanitario nazionale, e' stabilita la
quota annuale da porre a carico degli interessati per l'anno
successivo. Detta quota e' calcolata tenendo conto delle variazioni
previste nel costo medio pro-capite dell'anno precedente per le
prestazioni sanitarie di cui al secondo comma";
comma 8: "Per il mancato versamento o per omessa o infedele
dichiarazione, si applicano le sanzioni previste per tali casi nel
titolo V del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600".
2. - Con ordinanza emessa il 30 novembre 1994, l'Ufficio Centrale
per il referendum, verificati i risultati delle operazioni di
riscontro compiute dal Centro elettronico di documentazione della
Corte di cassazione, ha dichiarato legittima la richiesta di referen-
dum.
3. - Con memoria depositata in prossimita' della Camera di
consiglio, la difesa del comitato promotore sostiene l'ammissibilita'
della richiesta di referendum abrogativo, avente ad oggetto l'art. 63
della legge n. 833 del 1978, affermando che il quesito si presenta
chiaro e uniforme, e che la normativa da sottoporre alla
consultazione popolare non costituisce ne' una norma a contenuto
costituzionalmente vincolato, ne' una norma costituzionalmente
obbligatoria, ne' una norma tributaria.
Dopo aver ricordato che lo scopo del referendum sull'art. 63 della
legge n. 833 del 1978 e' quello di consentire ai cittadini di
ricorrere a forme di assicurazione contro la malattia diverse da
quella costituita dall'iscrizione al servizio sanitario nazionale,
mantenendo fermo il principio cardine - per l'attuazione dell'art. 32
della Costituzione - dell'assicurazione obbligatoria contro le
malattie, il comitato promotore afferma che la chiarezza e la
uniformita' del quesito non sono pregiudicate dall'esclusione
dall'oggetto del referendum di alcune disposizioni legislative che
regolano le modalita' per la determinazione del contributo sanitario
e che stabiliscono l'entita' dello stesso (art. 1 della legge n. 421
del 1992, art. 4 della legge n. 413 del 1991, art. 31 della legge n.
41 del 1986, art. 6 della legge n. 438 del 1992). Secondo il comitato
promotore tali disposizioni, infatti, dovrebbero continuare a trovare
applicazione nei confronti dei cittadini che sceglieranno di rimanere
iscritti al servizio sanitario nazionale.
Sotto il profilo del limite delle norme a contenuto
costituzionalmente vincolato, il comitato promotore ritiene che
l'eventuale abrogazione dell'art. 63 della legge n. 833 del 1978,
lungi dal violare l'art. 32 della Costituzione, sarebbe in armonia
con i principi che da esso derivano, secondo le piu' recenti
interpretazioni date a tale articolo dalla Corte costituzionale. La
necessita' di razionalizzare il servizio sanitario nazionale e di
migliorare la sua efficienza, richiamata dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 408 del 1994, non sarebbe certo ostacolata
dall'eventuale esito positivo del referendum, che, al contrario,
contribuirebbe a ridurre le dimensioni del servizio sanitario
nazionale, anche dal punto di vista dell'entita' della spesa
pubblica, secondo una linea di tendenza diffusa all'estero e
soprattutto nel diritto comunitario, gia' parzialmente attuata dalla
legge n. 421 del 1992. Il comitato promotore afferma inoltre che
l'art. 32 della Costituzione, secondo la costante giurisprudenza
costituzionale, ha carattere programmatico e che, di conseguenza,
lascia al legislatore la possibilita' di scegliere liberamente i
moduli organizzativi del sistema sanitario, onde consentire la
concorrenza tra assicurazione pubblica e privata.
In conclusione, secondo i promotori, il contenuto essenziale
dell'art. 32 della Costituzione non sarebbe pregiudicato, perche'
rimarrebbe comunque l'obbligo per tutti i cittadini di assicurarsi
contro la malattia e perche' non sarebbe intaccata la struttura del
servizio sanitario nazionale per i cittadini che desiderassero fruire
delle sue prestazioni.
Per quanto riguarda il limite delle norme costituzionalmente
obbligatorie, si osserva che l'effetto abrogativo del referendum non
pregiudicherebbe la possibilita' di funzionamento del servizio
sanitario nazionale. Il comitato promotore ritiene, anzitutto, che la
normativa risultante da una eventuale abrogazione referendaria
diverrebbe operativa solo a seguito di un successivo intervento
legislativo, che stabilisca le modalita' per l'esercizio
dell'opzione, da parte dei cittadini, tra servizio pubblico e
assicurazioni private e che istituisca una forma di contribuzione
solidale che rimarrebbe comunque a carico dei cittadini che optano
per l'assistenza sanitaria privata. Inoltre, il comitato promotore
osserva che la riduzione dei contributi sanitari non paralizzerebbe
il servizio sanitario nazionale, dato che anche oggi essi bastano a
coprire solo una parte (cinquanta per cento) dei costi correnti del
servizio.
La normativa oggetto della richiesta di referendum non ha, secondo
il comitato promotore, natura tributaria. A sostegno di questa
affermazione, si richiamano alcune pronunce della Corte
costituzionale secondo le quali il contributo sanitario non ha natura
tributaria certa (sentt. n. 167 del 1986, n. 431 del 1987, n. 408 del
1994). Anzi, precisa il comitato, cosi' come nel 1990 (sent. n. 63)
la Corte costituzionale aveva ammesso un referendum sulla caccia
sulla base del fatto che eliminando la possibilita' di emettere i
provvedimenti cui era collegato l'onere tributario - licenza di
caccia - non poteva non discendere anche l'eliminazione dei relativi
oneri, allo stesso modo, nel caso del servizio sanitario nazionale,
poiche' si elimina l'erogazione di prestazioni sanitarie per i
cittadini che optino per le assicurazioni private, deve
conseguentemente essere eliminato l'obbligo di contribuire alle spese
sanitarie.
Da ultimo, il comitato osserva che nessun dubbio di ammissibilita'
puo' derivare dal ritaglio operato dalla richiesta di referendum
sulle norme contenute nell'art. 63 della legge n. 833 del 1978, dato
che tale tipo di intervento referendario e' stato pacificamente
ammesso dalla Corte nella sentenza n. 32 del 1993.
4. - Nel corso della Camera di consiglio del 9 gennaio 1995,
l'avvocato Achille Chiappetti, intervenuto in rappresentanza dei
promotori e presentatori del referendum abrogativo, ha insistito per
l'ammissibilita' della proposta referendaria con argomenti analoghi a
quelli espressi nella memoria.
Considerato in diritto
1. - La richiesta di referendum abrogativo, sulla cui
ammissibilita' la Corte e' chiamata a pronunciarsi a seguito
dell'ordinanza dell'Ufficio Centrale per il referendum del 30
novembre 1994, che ne ha dichiarato la legittimita', investe i commi
secondo, terzo, quarto, quinto e ottavo dell'art. 63 della legge 23
dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale).
In particolare, la richiesta riguarda alcune parole del secondo
comma dell'art. 63 sopra menzionato, di modo che, in seguito
all'eventuale esito positivo del referendum, esso assuma il seguente
contenuto: "I cittadini non sono tenuti all'iscrizione presso il
servizio sanitario nazionale". Inoltre, la richiesta e' vo'lta
all'abrogazione totale dei commi terzo, quarto, quinto e ottavo del
medesimo art. 63, che prevedono l'obbligo per i cittadini di versare
annualmente un contributo per l'assistenza sanitaria, di modo che,
ove la votazione popolare avesse successo, il predetto obbligo, quale
attualmente disciplinato (addossamento dell'obbligo di contribuire al
servizio sanitario nazionale su tutti i cittadini che percepiscono
una retribuzione o un reddito imponibile ai fini fiscali; versamento
annuale commisurato al reddito e indipendente dalle prestazioni
erogate dal servizio sanitario a favore del singolo contribuente;
applicazione per il mancato versamento o per l'omessa o infedele
dichiarazione delle sanzioni previste per l'analogo comportamento in
materia tributaria, etc.), verrebbe abolito. La richiesta di referen-
dum ha, dunque, un duplice oggetto: l'obbligo di iscrizione al
servizio sanitario nazionale e l'obbligo di versare annualmente un
contributo per l'assistenza di malattia.
2. - La proposta referendaria oggetto del presente giudizio va
dichiarata inammissibile.
Ai sensi dell'art. 2 della legge costituzionale 11 marzo 1953, n.
1, e degli artt. 32, secondo comma, e 33 della legge 25 maggio 1970,
n. 352, questa Corte, allorche' e' investita della decisione sulla
ammissibilita' di referendum abrogativi di leggi o di atti aventi
valore di legge, e' tenuta a verificare, innanzitutto, se le
disposizioni che si intende abolire rientrino fra quelle sottratte
alla votazione diretta del corpo elettorale a norma dell'art. 75,
secondo comma, della Costituzione ("leggi tributarie e di bilancio,
di amnistia e di indulto, di autorizzazione a ratificare trattati
internazionali").
Nel definire le "leggi tributarie" nei sensi del ricordato art. 75
e ai fini del giudizio di ammissibilita' del referendum, la Corte ha
costantemente affermato che tale nozione e' caratterizzata dalla
ricorrenza di due elementi essenziali: da un lato, l'imposizione di
un sacrificio economico individuale realizzata attraverso un atto
autoritativo di carattere ablatorio; dall'altro, la destinazione del
gettito scaturente da tale ablazione al fine di integrare la finanza
pubblica, e cioe' allo scopo di apprestare i mezzi per il fabbisogno
finanziario necessario a coprire spese pubbliche (v. sentt. nn. 26
del 1982, 63 del 1990). Tali elementi ricorrono nel caso del
contributo per l'assistenza di malattia disciplinato dall'art. 63,
terzo, quarto, quinto e ottavo comma, della legge n. 833 del 1978, di
cui si chiede l'abrogazione totale. Nella specie, infatti, tutti i
cittadini aventi una retribuzione o un reddito imponibile a fini
fiscali sono tenuti a versare annualmente il contributo e il relativo
gettito e' attribuito alle regioni al fine di finanziare la spesa
pubblica sanitaria.
Ne' vale argomentare in senso contrario che, come nel caso deciso
con la sentenza n. 63 del 1990, l'eliminazione del contributo sarebbe
meramente consequenziale all'abolizione del presupposto (iscrizione
obbligatoria al servizio sanitario nazionale), di modo che, una volta
abrogato quest'ultimo, il relativo onere verrebbe meno in ogni caso,
cioe' anche se non fosse stato ricompreso nella richiesta di referen-
dum. In realta', nell'ipotesi ora esaminata, un legame del genere tra
il presupposto della contribuzione e l'obbligo della stessa non
sussiste, poiche', come questa Corte ha gia' affermato (v. sent. n.
534 del 1989), il contributo disciplinato dalle norme oggetto della
domanda referendaria e' richiesto ai cittadini ivi indicati a titolo
solidaristico, e non gia', come nel precedente caso, a titolo di
corrispettivo di un servizio reso.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la richiesta di referendum popolare per
l'abrogazione dell'art. 63, secondo comma, limitatamente alle parole:
"che, secondo le leggi vigenti", alle parole: "ad un istituto
mutualistico di natura pubblica sono assicurati" e alle parole: "nel
limite delle prestazioni sanitarie erogate agli assicurati del
disciolto INAM", terzo, quarto, quinto e ottavo comma, della legge 23
dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio sanitario nazionale),
richiesta dichiarata legittima, con ordinanza del 30 novembre 1994,
dall'Ufficio Centrale per il referendum, costituito presso la Corte
di cassazione.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 gennaio 1995.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: BALDASSARRE
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 12 gennaio 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0097