N. 36 SENTENZA 6 - 13 febbraio 1995
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Paesaggio - Regione Campania - Redazione e approvazione del piano territoriale paesistico - Sostituzione dell'amministrazione regionale con il Ministero per i beni culturali e ambientali - Inattivita' degli organi regionali - Persistenza - Potere spettante allo Stato - Insufficienza della forma dell'atto di disposizione - Ritiro da parte della amministrazione statale - Cessazione della materia del contendere(GU n.8 del 22-2-1995 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA; Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi promossi con ricorsi della Regione Campania notificati
l'11 giugno e il 3 settembre 1994, depositati in Cancelleria il 23
giugno e l'11 settembre 1994, per conflitti di attribuzione sorti a
seguito del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 31
marzo 1994 e del decreto del Presidente della Repubblica del 15
giugno 1994, con i quali e' stata disposta la sostituzione
dell'amministrazione regionale della Campania con il Ministro per i
beni culturali ed ambientali nel compimento degli atti necessari per
la redazione e l'approvazione del piano territoriale paesistico nella
Regione Campania, ed iscritti ai nn. 21 e 33 del registro conflitti
1994;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 24 gennaio 1995 il Giudice
relatore Enzo Cheli;
Uditi l'avvocato Michele Scudiero per la Regione Campania e
l'avvocato dello Stato Pier Giorgio Ferri per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - La Regione Campania, con ricorso notificato l'11 giugno 1994
(n. 21/94), ha sollevato nei confronti dello Stato conflitto di
attribuzione - con richiesta di sospensione dell'esecutivita'
dell'atto nelle more del giudizio - in relazione al decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri del 31 marzo 1994, con il quale
e' stata disposta la sostituzione dell'amministrazione regionale
della Campania con il Ministero per i beni culturali e ambientali nel
compimento degli atti necessari per la redazione e l'approvazione del
piano territoriale paesistico nella Regione Campania.
La ricorrente lamenta la lesione delle proprie competenze in
materia urbanistica e ambientale, in quanto l'atto impugnato sarebbe
stato adottato in assenza del presupposto della persistente
inattivita' degli organi regionali, necessario per l'esercizio nel
settore in esame del potere di sostituzione da parte dello Stato. Dal
che' la violazione degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione e del
principio di leale cooperazione tra Stato e Regione.
2. - Si e' costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, deducendo che l'atto impugnato e' stato ritirato a seguito
del rilievo formulato dalla Corte dei conti, secondo cui tale atto,
ai sensi dell'art. 1, primo comma, lett. ii), della legge 12 gennaio
1991, n. 13, doveva rivestire la forma di decreto del Presidente
della Repubblica.
Il resistente fa, quindi, presente che sullo stesso oggetto e con
identico contenuto e' stato successivamente emanato il decreto del
Presidente della Repubblica 15 giugno 1994.
3. - In relazione a quest'ultimo decreto la Regione Campania, con
ricorso notificato il 3 settembre 1994 (n. 33/94), ha sollevato un
nuovo conflitto di attribuzione, con richiesta di sospensione
dell'esecutivita' del provvedimento nelle more del giudizio.
La Regione espone che l'art. 1- bis della legge 8 agosto 1985, n.
431, di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 27
giugno 1985, n. 312 (Disposizioni urgenti per la tutela delle zone di
particolare interesse ambientale) ha imposto alle Regioni, con
riferimento ai beni e alle aree elencati all'art. 82, quinto comma,
del decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616
(come integrato dall'art. 1 della stessa legge n. 431), di sottoporre
il loro territorio a specifica normativa d'uso e di valorizzazione
ambientale mediante piani paesistici o piani urbanistico-territoriali
da approvarsi entro il 31 dicembre 1986. La stessa normativa -
richiamando l'art. 4 del d.P.R. n. 616 citato, e, attraverso di esso,
l'art. 2 della legge 22 luglio 1975, n. 382 - ha riservato al
Ministro per i beni culturali e ambientali l'esercizio del potere
sostitutivo in ordine all'adozione dei suddetti atti, in caso di
inerzia regionale protrattasi oltre il citato termine del 31 dicembre
1986.
Ora, a giudizio della ricorrente, il decreto oggetto del presente
conflitto sarebbe stato emanato in assenza del requisito fondamentale
della persistente inattivita' degli organi regionali e, quindi, in
violazione del presupposto legale per l'esercizio del potere
surrogatorio.
La Regione, infatti, avrebbe adempiuto agli obblighi di intervento
imposti dalla legge, dapprima con la delibera adottata dalla Giunta
regionale il 5 dicembre 1986, n. 200, recante la proposta di piano
territoriale regionale per la tutela paesistico-ambientale (che,
peraltro, non ha avuto seguito); poi, con l'approvazione della legge
regionale 27 giugno 1987, n. 35, recante il piano urbanistico-
territoriale dell'area sorrentino-amalfitana; infine, con
l'elaborazione dei piani paesistici di vari ambiti territoriali, fino
all'adozione degli stessi da parte della Giunta regionale nel
febbraio 1993.
Non sarebbe, invece, imputabile alla volonta' della Regione la
mancata conclusione dell'iter di approvazione di questi piani,
causata dal sopravvenuto sequestro dei relativi atti disposto, nel
marzo 1993, dall'autorita' giudiziaria nell'ambito di un'inchiesta
concernente la convenzione stipulata dalla Regione con la societa'
IRITECNA, per consulenza nella elaborazione dei piani stessi.
Solo tale evento - ed il successivo rigetto dell'istanza di
dissequestro avanzata dalla Regione - avrebbe, infatti, impedito alla
Regione stessa di ottemperare alle diffide inviate dallo stesso
Ministro il 15 settembre 1993 ed il 16 febbraio 1994, sempre ai fini
dell'approvazione del piano paesistico regionale.
Pertanto, a giudizio della ricorrente, nella fattispecie non
sussisterebbe l'elemento della inattivita' degli organi regionali e
sarebbe, di conseguenza, illegittimo, in quanto privo del presupposto
legale, l'intervento sostitutivo disposto con il decreto
presidenziale di cui al conflitto in esame.
Lo stesso decreto presidenziale - sempre secondo la ricorrente -
risulterebbe, altresi', illegittimo sotto un diverso profilo.
La Regione sostiene, infatti, che - a seguito della mancata
registrazione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
del 31 marzo 1994, con il quale era stato originariamente disposto
l'intervento sostitutivo poi attuato con il decreto presidenziale
oggetto del presente conflitto - si sarebbe chiuso il procedimento di
sostituzione avviato con la diffida del 15 settembre 1993 e
proseguito con la diffida del 16 febbraio 1994. L'emanazione del
successivo decreto del Presidente della Repubblica del 15 giugno 1994
avrebbe, pertanto, richiesto - a giudizio della ricorrente - una
integrale rinnovazione del procedimento, mediante una nuova
istruttoria ed una nuova diffida ad adempiere, in conformita' con il
principio costituzionale di leale cooperazione.
4. - Si e' costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, per chiedere il rigetto del ricorso.
Il resistente deduce che il decreto impugnato e' stato adottato in
conseguenza della perdurante assenza degli strumenti regionali di
pianificazione, imposti dalla legge n. 431 del 1985, ben oltre la
scadenza del termine del 31 dicembre 1986.
La mancata adozione dei piani regionali avrebbe determinato una
grave situazione di pericolo per i valori paesistici del territorio
campano nonche' diffusi fenomeni di abusivismo edilizio, stante la
difficolta' di prolungare per un cosi' lungo periodo di tempo la
rigida misura cautelare disposta con il decreto del Ministro per i
beni culturali e ambientali del 28 marzo 1985 e consistente nel
divieto assoluto di modificazione, fino alla adozione dei piani
regionali, dei luoghi tutelati. Tanto che - insiste l'Avvocatura
dello Stato - la stessa Regione Campania avrebbe in piu' occasioni
rilasciato autorizzazioni illegittime - annullate poi dal Ministro
per i beni culturali e ambientali - ad eseguire opere in violazione
del suddetto divieto.
Risulterebbe, percio', evidente - conclude l'Avvocatura - che il
decreto impugnato ha promosso l'intervento sostitutivo dello Stato
non tanto per sanzionare un prolungato inadempimento della Regione
agli obblighi di legge, quanto per rimuovere gli effetti gravemente
pregiudizievoli conseguenti alla omessa pianificazione paesistica
regionale. E questo porterebbe ad escludere che l'intervento dello
Stato si sia svolto in violazione del principio di leale cooperazione
affermato dalla giurisprudenza costituzionale.
Considerato in diritto
1. - Con ricorso n. 21 del 1994, notificato in data 11 giugno
1994, la Regione Campania ha sollevato conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato in relazione al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 31 marzo 1994, mediante il quale e' stata
disposta la sostituzione dell'amministrazione regionale della
Campania con il Ministero per i beni culturali e ambientali nel
compimento degli atti necessari per la redazione e l'approvazione del
piano territoriale paesistico della stessa Regione.
A seguito del rilievo prospettato dalla Corte dei conti in ordine
alla insufficienza della forma di tale atto, l'atto stesso e' stato
ritirato dall'amministrazione statale e non ha avuto ulteriore corso.
In sua sostituzione e' stato poi emanato, con identico contenuto, il
decreto del Presidente della Repubblica 15 giugno 1994.
Nei confronti del ricorso in esame va, pertanto, dichiarata la
cessazione della materia del contendere.
2. - Con successivo ricorso n. 33 del 1994, notificato il 3
settembre 1994, la Regione Campania ha sollevato un nuovo conflitto,
con istanza di sospensione dell'atto impugnato, in relazione al
decreto del Presidente della Repubblica 15 giugno 1994 che, a sua
volta, - dopo il ritiro del decreto del Presidente del Consiglio
oggetto del precedente conflitto - ha disposto la sostituzione della
Regione con il Ministero dei beni culturali e ambientali, sempre ai
fini del compimento degli atti necessari per la redazione e
l'approvazione del piano territoriale paesistico regionale.
Ad avviso della ricorrente, tale decreto avrebbe leso la sfera
delle attribuzioni regionali per aver disposto la sostituzione
dell'amministrazione regionale con l'amministrazione statale pur in
assenza dei presupposti necessari per l'esercizio di tale potere e
cioe' senza che nella specie si fosse determinata una persistente
inattivita' da parte degli organi regionali: dal che la violazione
degli artt. 5, 117 e 118 della Costituzione e del principio di leale
cooperazione. Pertanto, la Regione ricorrente chiede a questa Corte
di voler dichiarare che non spetta allo Stato, e per esso al
Presidente della Repubblica, di disporre la sostituzione
dell'amministrazione regionale della Campania per la redazione ed
approvazione del piano territoriale paesistico e, per l'effetto,
annullare il d.P.R. 15 giugno 1994.
3. - Il ricorso non e' fondato.
Il potere sostitutivo esercitato con il decreto presidenziale di
cui e' causa trova il suo fondamento nel secondo comma dell'art. 1-
bis della legge 8 agosto 1985, n. 431, dove si stabilisce che -
decorso inutilmente il termine del 31 dicembre 1986, fissato nel
primo comma dello stesso articolo ai fini dell'approvazione da parte
delle Regioni dei piani paesistici o dei piani urbanistico-
territoriali destinati a sottoporre a specifica normativa d'uso e di
valorizzazione ambientale i beni e le aree incluse nel vincolo
paesistico - il Ministero per i beni culturali e ambientali esercita
i poteri di cui agli artt. 4 e 82 del decreto del Presidente della
Repubblica 24 luglio 1977, n. 616.
Tra questi poteri risulta compreso - ai sensi del quarto comma
dell'art. 4 del d.P.R. n. 616 del 1977 - anche il potere di
sostituzione previsto dall'art. 2 della legge n. 382 del 22 luglio
1975, dove si prevede che "in caso di persistente inattivita' degli
organi regionali nell'esercizio delle funzioni delegate, qualora le
attivita' relative alle materie delegate comportino adempimenti da
svolgersi entro termini perentori previsti dalla legge o risultanti
dalla natura degli interventi, il Consiglio dei ministri, su proposta
del Ministro competente, dispone il compimento degli atti relativi in
sostituzione dell'amministrazione regionale".
La ricorrente contesta che, nella specie, fosse maturata una
"persistente inattivita'" degli organi regionali tale da giustificare
l'esercizio del potere sostitutivo e, a questo fine, richiama le di-
verse azioni svolte dalla Regione, a partire dal 1986, in funzione
dell'adempimento dell'obbligo di approvazione di una pianificazione
paesistica. Senonche' tali attivita' o non sono approdate a risultati
conclusivi (come nel caso della delibera di Giunta del 5 dicembre
1986, n. 200) o hanno investito soltanto aree limitate del territorio
regionale (come nelle ipotesi della legge regionale n. 35 del 1987,
concernente il piano urbanistico-territoriale dell'area sorrentino-
amalfitana, o dei piani paesistici relativi a determinati territori
comunali adottati dalla Giunta regionale nel febbraio del 1993).
In ogni caso si e' trattato di attivita' che non sono state in
grado di superare il fatto oggettivo dell'assenza di un piano
paesistico relativo all'intero territorio regionale a piu' di sette
anni di distanza dalla scadenza del termine fissato dalla legge. La
persistenza dell'inattivita' viene, dunque, in questo caso, a
derivare non solo dal comportamento inadeguato tenuto dal soggetto
obbligato, ma anche dall'assenza del risultato che la legge imponeva
di perseguire e che di fatto - nonostante il tempo trascorso - non e'
stato realizzato.
Ne', su questo piano, puo' assumere rilievo il fatto che il
ritardo nello svolgimento dell'attivita' richiesta dalla legge sia
derivato anche dal sequestro degli elaborati di piano disposto dal
giudice penale: a parte il rilievo che il sequestro e' intervenuto
soltanto nel 1993, resta il fatto che tale elemento, se puo'
concorrere a spiegare, non puo' certo giustificare il ritardo
nell'adempimento in cui sono incorsi gli organi regionali. E questo
tanto piu' ove si consideri che la stessa Regione, dopo il rigetto
dell'istanza di dissequestro rivolta al giudice penale ed in risposta
alla prima diffida del Ministero per i beni culturali e ambientali,
forniva allo stesso Ministero "formale assicurazione" che i piani
paesistici della Regione Campania sarebbero stati approvati entro sei
mesi dalla data di adozione della delibera della Giunta regionale n.
6564 del 16 novembre 1993 (v. lettera 15 dicembre 1993 del Presidente
della Regione al Ministro per i beni culturali e ambientali).
D'altro canto, neppure puo' essere ragionevolmente contestata allo
Stato una violazione del principio di leale cooperazione, nei termini
in cui lo stesso e' stato ripetutamente richiamato, anche con
riferimento al settore in esame, nella giurisprudenza di questa Corte
(v. sentt. nn. 151 e 153 del 1986). In proposito basti solo accennare
ai ripetuti solleciti (quali emergono anche dalla corrispondenza
prodotta in giudizio) nonche' al fatto che la Regione e' stata per
due volte diffidata all'adempimento, con atti rispettivamente in data
15 settembre 1993 e 16 febbraio 1994, adottati a distanza di cinque
mesi l'uno dall'altro. Solleciti e diffide che ponevano chiaramente
in luce sia i danni per l'economia e per l'ordinato sviluppo
urbanistico conseguenti alla mancata approvazione del piano
paesistico (in relazione al protrarsi del blocco dell'attivita'
edilizia ed al dilagare dell'abusivismo), sia i gravi problemi di
ordine pubblico collegati al mancato adempimento (segnalati dal
Prefetto di Napoli con nota del 9 agosto 1993).
Ne' si puo', infine, condividere la censura prospettata nel
ricorso, in base alla quale il ritiro del decreto del Presidente del
Consiglio del 3 marzo 1994 e la sua sostituzione con il decreto del
Presidente della Repubblica del 15 giugno 1994 avrebbero richiesto
una nuova istruttoria ed una nuova diffida. In realta', il rinnovo di
tali incombenti procedurali, gia' compiutamente espletati, non si
presentava in alcun modo necessario in relazione ad un atto, quale il
decreto presidenziale di cui e' causa, che, a seguito del rilievo
formulato dalla Corte dei conti, doveva limitarsi semplicemente a
sanare, senza alcuna modifica sostanziale, il vizio formale rilevato
nei confronti del precedente decreto del Presidente del Consiglio,
come atto conclusivo del procedimento.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara:
a) che spetta allo Stato disporre, mediante il decreto del
Presidente della Repubblica del 15 giugno 1994, la sostituzione
dell'amministrazione regionale della Campania con il Ministero per i
beni culturali e ambientali ai fini del compimento degli atti
necessari per la redazione e l'approvazione del piano territoriale
paesistico della Regione Campania;
b) cessata la materia del contendere in ordine al conflitto di
attribuzione sollevato dalla Regione Campania in relazione al decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri del 31 marzo 1994.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 febbraio 1995.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 13 febbraio 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0205