N. 149 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 ottobre 1994
N. 149 Ordinanza emessa il 13 ottobre 1994 dal tribunale amministrativo regionale per il Veneto sul ricorso proposto da Rizzato Maria Teresa ed altri contro l'E.N.P.A.S. ed altri Impiego pubblico - Dipendenti statali - Computo della indennita' integrativa speciale nella determinazione della indennita' di buonuscita - Prevista automatica estinzione dei giudizi in corso con declaratoria di compensazione delle spese - Compressione della funzione giurisdizionale - Limitazione della garanzia giurisdizionale contro gli atti illegittimi della p.a. Impiego pubblico - Computo dell'indennita' integrativa speciale nell'indennita' di buonuscita - Obbligo della presentazione della domanda - Mancata esclusione per i dipendenti gia' cessati dal servizio i quali abbiano promosso azione giudiziaria al fine del computo predetto - Irrazionalita' e disparita' di trattamento. Impiego pubblico - Computo dell'indennita' integrativa speciale nella determinazione della indennita' di buonuscita - Limitazione al 60 per cento della indennita' integrativa speciale della quota computabile ai fini del calcolo della indennita' di buonuscita - Incidenza sul principio di uguaglianza nonche' sul principio della retribuzione (anche differita) proporzionata ed adeguata. Impiego pubblico - Computo dell'indennita' integrativa speciale - Somme dovute - Corresponsione di interessi e rivalutazione - Prevista esclusione - Disparita' di trattamento tra dipendenti collocati in pensione in passato e quelli pensionati nel corrente anno (1994) - Incidenza sul principio della retribuzione (anche differita) proporzionata ed adeguata - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 243/1993. (Legge 29 gennaio 1994, n. 87, artt. 1, lett. b), 2, quarto comma, 3 e 4). (Cost., artt. 3, 24, primo e secondo comma, 25, primo comma, 36, 103 e 113).(GU n.12 del 22-3-1995 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 2683/1983 proposto da Rizzato Maria Teresa, Dalla Fina Maria Teresa, Resentera Giampaolo, Masiero Luisella, Alunni Rosaria e Cerato Ada, rappresentati e difesi dell'avv. Angelo Foletto, con elezione di domicilio presso la segreteria del tribunale amministrativo regionale, come mandato in calce al ricorso, contro l'Ente nazionale della previdenza e assistenza per i dipendenti statali - E.N.P.A.S., in persona del suo legale rappresentante pro-tempore; il Ministero del tesoro ed il Ministro della pubblica istruzione, in persona dei Ministri pro-tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale dello Stato domiciliataria ex legge; il provveditore agli studi di Vicenza pro-tempore e la direzione provinciale del Tesoro di Vicenza, non costituiti in giudizio; per l'annullamento della mancata riliquidazione di buonuscita E.N.P.A.S. con indennita' integrativa speciale e con rivalutazione monetaria e interessi legali; Visto il ricorso, notificato il 28 luglio 1993 e depositato presso la segreteria il 31 luglio 1993 con i relativi allegati; Visti i motivi aggiuntivi notificati anche al neoistituto I.N.P.D.A.P., Istituto nazionale di previdenza per i dipendenti dell'amministrazione pubblica, non costituito in giudizio; Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione del Tesoro; Visti gli atti tutti della causa; Uditi alla pubblica udienza del 13 ottobre 1994, relatore la dott.ssa Settesoldi, l'avv. Foletto per le ricorrenti e l'avvocato dello Stato Gasparini; Ritenuto e considerato quanto segue; F A T T O Le parti ricorrenti espongono di aver ricevuto l'indennita' di buonuscita E.N.P.A.S., per il servizio svolto in qualita' di docenti alle dipendenze del provveditorato agli studi di Vicenza, senza che nell'importo venisse inclusa anche l'indennita' integrativa speciale maturata con l'ultimo stipendio. Il ricorso afferma il diritto ad ottenere la riliquidazione della buonuscita E.N.P.A.S. con l'inclusione dell'indennita' integrativa speciale per la recente sentenza n. 243 del 1993 della Corte costituzionale e deduce i seguenti motivi: 1. - Illegittimita' degli atti impugnati per violazione e falsa applicazione degli artt. 3 e 38 dell d.P.R. n. 1032 del 29 dicembre 1972, dell'art. 1, terzo comma, lettere b) e c) della legge n. 324 del 27 maggio 1959, degli artt. 13 e 26 della legge 20 marzo 1975, n. 70, ed eccesso di potere per carente ed illogica motivazione e per contrasto a disposizioni di legge. Si assume che la mancanta inclusione dell'I.I.S. nell'indennita' di buonuscita penalizza i pubblici dipendenti di cui alla legge n. 70/1975 nei confronti di quelli iscritti all'I.N.A.D.E.L. e dei dipendenti privati. L'indennita' integrativa speciale avrebbe ormai acquisito carattere di retribuzione differita, analogamente all'indennita' di contingenza corrisposta ai lavoratori privati. 2. - Applicabilita' della sentenza n. 243 del 19 maggio 1993 della Corte Costituzionale; nell'assunto che tale sentenza avrebbe riconosciuto la natura retributiva dell'indennita' di fine rapporto dei dipendenti statali e la sua obbligatoria inclusione nell'indennita' di buonuscita, ancorche' non sia stata disposta la caducazione integrale della normativa impugnata, suggerendo invece criteri al legislatore per una organica determinazione della indennita' di fine rapporto che faccia cessare qualsiasi sperequazione fra i lavoratori. 3. - Prescrizione quinquennale del credito e rivalutazione monetaria ed interessi legali sulla somma rivalutata dalla data di cui all'art. 7 della legge n. 75/1980. Si precisa che, avendo la buonuscita E.N.P.A.S. natura di retribuzione differita, il credito derivante dalla mancata inclusione dell'indennita' integrativa speciale si prescrive in cinque anni a decorrere dalla data in cui si matura obbligo del pagamento, come derivante dall'art. 7 della legge n. 75/1980. Spetta anche la rivalutazione monetaria e gli interessi legali sulla somma rivalutata. Si e' costituito in giudizio il Ministero del Tesoro e quello della Pubblica Istruzione il quale ha chiesto che il ricorso venga dichiarato estinto ai sensi dell'art. 4 della legge n. 87/1994. Con i motivi aggiuntivi, notificati anche all'I.N.P.D.A.P., i ricorrenti hanno sollevato le seguenti ulteriori censure: 1) computo della indennita' integrativa speciale del (rectius: al) 60% quale acconto di quanto dovuto dall'I.N.P.D.A.P. per determinazione della buonuscita dei dipendenti pubblici e statali in particolare. Assumono i ricorrenti che, non essondosi ancora verificata la globale revisione normativa della materia secondo i principi indicati dalla sentenza n. 243 del 5-19 maggio 1992 della Corte costituzionale, la legge n. 87/1994, con cui e' stato incluso nel computo dell'indennita' di liquidazione il 60% dell'indennita' integrativa speciale, non puo' essere considerata che come statuente un acconto sul dovuto e anche l'art. 4 della legge in questione, che prevede l'estinzione d'ufficio delle cause pendenti alla data di entrata in vigore della legge, non puo' essere applicato, se non limitatamente alla parte che sara' liquidata e dopo la avvenuta liquidazione; 2) Illeggittimita' costituzionale dell'art. 1, comma prima, lett. b) della legge n. 8 del 29 gennaio 1994 in contrasto ad indicazione della Corte costituzionale ed ai principi di cui agli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione. La nuova legge non rispetterebbe gli orientamenti costituzionali, essendo rimasta ferma per i lavoratori degli enti locali l'inclusione nel computo della liquidazione del 100% dell'indennita' integrativa speciale mentre questa e' stata inclusa nella liquidazione degli statali solo in ragione del 60%. Rimane quindi la disparita' di trattamento ancor piu' evidente da quando e' stato istituito un unico ente pubblico, l'I.N.P.D.A.P, per la liquidazione del trattamento di fine rapporto sia agli statali che al personale degli enti locali e di altri enti pubblici; 3) Illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma quarto della legge n. 87/1994 con riferimento all'esclusione di corresponsione di interessi e rivalutazione monetaria, in contrasto ai principi della Costituzione di cui agli artt. 3, 36, 38 e 97; nell'assunto che dalla natura retributiva ormai pacificamente riconosciuta al trattamento di fine rapporto, deriverebbe automaticamente, per principi costituzionali ormai consolidati, l'obbligo di pagamento di rivalutazione monetaria e interessi legali. La lesione dell'art. 38 sarebbe evidente con particolare riferimento ai dipendenti statali andati in pensione nell'ultimo decennio e che hanno avuto una liquidazione di buonuscita molto minore di quelli dell'ultimo anno, in rapporto all'indennita' integrativa speciale che era modestissima nel 1984 ed e' divenuta sempre maggiore. La riliquidazione della buonuscita E.N.P.A.S. senza rivalutazione monetaria e interessi legali vedrebbe i pensionati 1984 in condizione ancora sperequata, visto che hanno dovuto attendere oltre un decennio per il riconoscimento del loro diritto; 4) Illeggittimita' costituzionale dell'art. 2, comma terzo, e dell'art. 3 della legge n. 87/1994 in contrasto ai principi degli artt. 3, 36 e 97 della Costituzione; L'art. 2, comma terzo, prevede che il nuovo trattamento si applichi ai dipendenti cessati dal servizio dopo il 30 novebre 1984, cosi' attuando una sperequazione ai danni del personale della scuola il quale, a differenza degli altri statali, cessa obbligatoriamente dal servizio a far tempo dal 1 settembre dell'anno scolastico successivo all'ultimo anno scolastico in cui ha prestato servizio; i pensionati 1984 del settore scuola sono quindi necessariamente cessati dal servizio con il 1 ottobre 1984 anche se hanno poi ricevuto la liquidazione nel dicembre 1984 o nel gennaio 1985 e non sarebbero quindi inclusi nella previsione di una liquidazione decennale, con la conseguenza che nel loro caso la prescrizione avrebbe una durata novennale anziche' decennale; 5) Applicabilita' limitata dall'art. 4 legge n. 87/1994 con riferimento ai giudizi pendenti ed illegittimita' costituzionale ai sensi degli artt. 24 e 113 della Costituzione. Per non ledere i citati principi costituzionali l'art. 4 dovrebbe essere interpretato nel senso di determinare l'estinzione della cause pendenti solo una volta materialmente ottenuta la riliquidazione dell'indennita' di buonuscita e solo limitatamente all'importo liquidato, dovendo le cause continuare per il residuo 40%. Diversamente opinando si determinerebbe una incostituzionale limitazione di quella tutela giurisdizionale dei propri diritti e interessi legittimi tutelata dalla Costituzione. D I R I T T O 1. - Nel corso del presente giudizio e' entrata in vigore la legge 29 gennaio 1994, n. 87, recante "Norme relative al computo della indennita' integrativa speciale nella determinazione della buonuscita dei pubblici dipendenti", la quale, in attesa della omogeneizzazione dei trattamenti retributivi e pensionistici per i lavoratori dei vari comparti della pubblica amministrazione e per i lavoratori privati conseguente all'applicazione del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni, e ferma restando la disciplina del trattamento di fine servizio in essere per i dipendenti degli enti locali (art. 1) dispone che, a decorrere dal 1 dicembre 1994, l'indennita' integrativa speciale, di cui alla legge 27 maggio 1959, n. 324 e successive modificazioni viene computata nella base di calcolo della indennita' di buonuscita e di analoghi trattamenti di fine servizio determinati in applicazione delle norme gia' vigenti con riferimento allo stipendio ed agli altri elementi contributivi considerati utili: " b) per i dipendenti delle altre pubbliche amministrazioni (e cioe' per i dipendenti pubblici diversi da quelli degli enti di cui alla legge 20 marzo 1975, n. 70, e successive modificazioni), nonche' per gli iscritti all'Opera di previdenza e assistenza per i ferrovieri dello Stato (O.P.A.F.S.), nella misura di una quota pari al 60 per cento dell'indennita' integrativa speciale annua in godimento alla data della cessazione dal servizio con riferimento agli anni utili ai fini del calcolo dell'indennita' di buonuscita o analogo trattamento". Il successivo art. 3, primo comma, dispone poi che "Il trattamento di cui alla presente legge viene applicato anche ai dipendenti che siano cessati dal servizio dopo il 30 novembre 1984 ed ai loro superstiti .." e l'art. 4 prevede che "i giudizi pendenti alla data di entrata in vigore della presente legge aventi ad oggetto la riliquidazione del trattamento di fine servizio comunque denominato con l'inclusione dell'indennita' integrativa speciale sono dichiarati estinti d'ufficio con compensazione delle spese tra le parti". 2. - L'eccezione relativa all'incostituzionalita' dell'art. 3 primo comma per aver disposto l'applicabilita' delle norme sulla riliquidazione del trattamento di fine rapporto ai dipendenti cessati dal servizio dopo il 30 novembre 1984, cosi' automaticamente e discriminatoriamente escludendo fra tutti i pensionati statali quelli che hanno lasciato l'impiego nel 1984 ed erano dipendenti dell'amministrazione scolastica, non e' rilevante in causa dal momento che nessuno dei ricorrenti e' cessato dal servizio anteriormente al 1989. Le altre due disposizioni citate sono invece rilevanti nel presente giudizio e pongono dubbi per la loro costituzionalita' come gia' rilevato dal Consiglio di Stato con l'ordinanza di rimessione alla Corte costituzionale emessa il 20 maggio 1994 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 40 del 28 settembre 1994, le cui argomentazioni la Sezione testualmente condivide e di seguito ripropone. 3. - L'art. 4 della legge considerata determina la dichiarazione di estinzione d'ufficio del giudizio con compensazione delle spese tra le parti. In tale suo disposto esso sembra porsi in contrasto con gli artt. 3, 24, primo e secondo comma, 25, primo comma, 103 e 113 della Costituzione e la questione relativa non appare manifestamente infondata. 3.2. - La legge in esame, nel prescrivere che il trattamento con essa previsto si applica anche ai dipendenti cessati dal servizio dopo il 30 novembre 1994 ed ai loro superstiti nonche' a quelli per i quali non siano ancora giuridicamente esauriti i rapporti attinenti alla liquidazione dell'indennita' di buonuscita o analogo trattamento (art. 3, primo comma), dispone poi che l'applicazione del trattamento ai dipendenti gia' cessati dal servizio avviene a domanda, che deve essere presentata all'ente erogatore su apposito modello nel termine perentorio del 30 settembre 1994 (art. 3, secondo comma). In tale contesto normativo la disposizione contenuta nel successivo art. 4 incide direttamente sul diritto di difesa quale garantito dall'art. 24, primo e secondo comma, della Costituzione. Se e' vero infatti che i precetti ivi sanciti non vietano che il legislatore ordinario possa variamente disciplinare il diritto di difesa, quale espressione della tutela giurisdizionale, in funzione di superiori interessi di giustizia, eventualmente condizionandone l'esercizio all'esperimento di una procedura amministrativa, cio' non toglie tuttavia che esistono limiti ad una siffatta discrezionalita', fra cui il principale e' rappresentato dalla condizione che il diritto di difesa sia garantito in modo effettivo ed adeguato alle circostanze. In relazione a tale principio, piu' volte affermato dalla Corte Costituzionale, il limite anzidetto risulta ampiamente superato allorche', come nella specie, il legislatore intervenga successivamente all'esercizio dell'azione con disposizioni preclusive intese a vanificare la tutela giurisdizionale. E' appena il caso di ricordare, infatti, che la disciplina sopravvenuta, che consente sia pure entro certi limiti, il computo dell'indennita' integrativa speciale nel trattamento di fine rapporto, fra l'altro, dei dipendenti statali, e' solo in parte frutto della scelta discrezionale del legislatore ordinario, dal momento che consegue alla pronuncia di illegittimita' costituzionale delle norme previgenti e nasce dalla esigenza, sottolineata dalla stessa Corte, di provvedere con adeguata tempestivita' a "reintegrare l'ordine costituzionale violato" (v. sentenza 19 maggio 1993, n. 243). E' dunque chiaro che, quanto meno sul piano della sussistenza del diritto, non puo' riconoscersi alla legge in esame alcun carattere innovativo e che, con riguardo alla posizione sostanziale dedotta nei giudizi, soltanto la determinazione della misura, dei modi e dei tempi di computo dell'indennita' integrativa trova risposta nella nuova legge, rinvenendosi nella previgente normativa siccome emendata dalla pronuncia costituzionale, il riconoscimento della titolarita' del diritto ad un adeguato computo dell'indennita' medesima. La norma non si sottrae quindi al sospetto di incostituzionalita' sotto il profilo della perdurante disparita' di trattamento e della gravissima compromissione del diritto di difesa in relazione ai tempi lunghi previsti per la realizzazione della pretesa e, in definitiva, per il riconoscimento del diritto, dal momento che tale estinzione potrebbe consentire all'amministrazione di rimettere in discussione, caso per caso, l'esistenza stessa del diritto, anche in relazione a quelle ipotesi che per tale aspetto potrebbero gia' pervenire a pronta soluzione. 3.3 - L'illegittimita' della norma e' ancora piu' aggravata dalla previsione di una domanda da proporsi entro un determinato termine di decadenza da parte di quei soggetti che avevano gia' proposto la loro pretesa in sede giurisdizionale, si' da attrarre nello stesso profilo di illegittimita' costituzionale anche la disposizione contenuta nell'art. 3, secondo comma, della stessa legge, nella parte in cui non esonera dalla proposizione della domanda in sede amministrativa tali soggetti. 3.4. - La violazione delle garanzie costituzionali poste dagli artt. 24, primo e secondo comma, 25, primo comma della Costituzione, investe l'art. 4 della legge n. 87/1994, non solo per la parte in cui dispone l'estinzione dei giudizi pendenti ma anche la' dove dispone la compensazione delle spese di giudizio, sottraendo al giudice naturale della pretesa sostanziale dedotta in giudizio tale parte accessoria della controversia, che per principio costituzionale non puo' essere distolta. 3.5. - Il sospetto di illegittimita' dell'art. 4 della legge citata si estende poi alla violazione dell'art. 113 della Costituzione, in un ambito che vede come giudice naturale delle rela- tive controversie il giudice amministrativo. 3.6. - La lesione delle posizioni soggettive costituzionalmente garantite si accompagna nella specie all'illegittima interferenza dell'esercizio del potere amministrativo nella sfera di attribuzioni del potere giurisdizionale, per quanto spettante al giudice amministrativo a norma dell'art. 103 della Costituzione, ampliando il sospetto di incostituzionalita' della norma anche per tale profilo. 4. - L'incostituzionalita' dell'art. 4, se dichiarata dalla Corte costituzionale, pone in evidenza, poi, il sospetto di incostituzionalita' dell'art. 1, primo coma, lett. b) della stessa legge, nella parte in cui stabilisce che per i dipendenti statali il computo dell'indennita' integrativa speciale nella base di calcolo della indennita' di buonuscita o analogo trattamento sia effettuato "nella misura di una quota pari al 60 per cento dell'indennita' integrativa speciale annua in godimento alla data di cessazione dal servizio con riferimento agli anni utili ai fini del calcolo dell'indennita' di buonuscita o analogo trattamento". La questione relativa e' anch'essa non manifestamente infondata. Pur tenendo presente l'indicazione della Corte costituzionale, la quale non ha escluso la possibilta' che la complessiva omogeneizzazione delle prestazioni di fine rapporto possa essere realizzata secondo moduli improntati al principio di gradualita', appare irrazionale il criterio che ha indotto il legislatore a contenere nella misura del 60 per cento anzidetto la quota di computabilita' dell'indennita' integrativa speciale nella base di calcolo dell'indennita' di anzianita' e analoghi trattamenti di fine servizio spettanti ai dipendenti pubblici e, segnatamente, a quelli statali, specie in considerazione del mantenimento della diversa posizione dei lavoratori degli enti locali e tenuto conto del fatto che ormai sia gli uni che gli altri sono iscritti e gestiti da un medesimo ente, e' cioe' l'I.N.P.D.A.P. La discrezionalita' del legislatore ordinario nella determinazione della base di calcolo ai fini del trattamento di fine rapporto non si puo' ritenere estesa alla previsione di ingiustificate commisurazioni sperequate e inidonee a soddisfare l'esigenza di omogeneita' ed adeguatezza cui la riforma avrebbe dovuto ispirarsi secondo le indicazioni contenute nella sentenza n. 243/1993 della Corte costituzionale, con la conseguenza che l'art. 1, primo comma, lett. b) della legge n. 87/1994 appare in violazione dei principi posti dagli artt. 3 e 36 della Costituzione. 5. - La pretesa dedotta nel presente giudizio e' stata posta anche con riguardo alla rivalutazione monetaria ed agli interessi legali sulle maggiori somme riconosciute dovute. Tale parte della pretesa diviene preclusa dall'art. 2, quarto comma della legge in esame, il quale dispone che le somme dovute in conseguenza del computo nella indennita' di fine servizio dell'indennita' integrativa speciale "non danno luogo a corresponsione di interessi ne' a rivalutazione monetaria". Sembra evidente, la violazione per effetto di una norma siffatta, sia dell'art. 3 che dell'art. 36 della Costituzione in quanto essa espone, da un lato, i crediti considerati, per le conseguenze dell'inadempimento ai debiti correlativi, ad un trattamento risarcitorio deteriore rispetto a quello previsto per ogni altro credito di qualsiasi genere ed anche da lavoro dipendente, senza che sussistano peculiarita' differenziatrici; dall'altro espone tale specifico credito, nel suo carattere di retribuzione differita ormai legislativamente stabilita, alla sminuizione conseguente al decorso del tempo, che ne svilisce la proporzionalita' alla qualita' e quantita' del lavoro prestato e la sufficienza alla esistenza libera e dignitosa del lavoratore. Ne risulta la non manifesta infondatezza anche di tale questione. 6. - Tutte le questioni di illegittimita' costituzionale cosi' de- lineate rigardo alla legge n. 87/1994 sono rilevanti ai fini della definizione del giudizio. Quella concernente l'art. 4, perche' dalla sua risoluzione in un senso o nell'altro dipende se il giudizio stesso possa pervenire a conclusioni di merito o essere dichiarato estinto. Tutte le altre, perche', nel caso di incostituzionalita' dichiarata dell'art. 4, la loro risoluzione condizionera' il giudizio nel merito delle pretese dedotte.
P. Q. M. Visti gli art. 134 della Costituzione, l'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, sospende il giudizio e ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per la risoluzione di legittimita' costituzionale: a) dell'art. 4 della legge 29 gennaio 1994, n. 87, per contrasto con gli artt. 3, 24 primo e secondo comma, 25, primo comma, 103 e 113 della Costituzione; b) dell'art. 3 della legge 29 gennaio 1994, n. 87, per contrasto con l'art. 3 della Costituzione nella parte in cui non esclude dall'obbligo della presentazione della domanda i dipendenti gia' cessati dal servizio i quali abbiano promosso azione giudiziaria per il computo dell'indennita' integrativa speciale nella base di calcolo del trattamento di fine servizio; c) dell'art. 1, lett. b), della legge 29 gennaio 1994, n. 87, nella parte in cui al 60 per cento dell'indennita' integrativa speciale annua in godimento alla data della cessazione dal servizio la quota computabile nella base di calcolo ai fini dell'indennita' di anzianita', per contrasto con gli artt. 3 e 36 della Costituzione; d) dell'art. 2, quarto comma della legge 29 gennaio 1994, n. 87, in quanto esclude che le somme dovute a titolo di prestazione a norma della stessa legge diano luogo a corresponsione di interessi ne' a rivalutazione monetaria, per contrasto con gli artt. 3 e 36 della Costituzione; Dispone che la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Cosi' deciso in Venezia, addi' 13 ottobre 1994 Il presidente: (firma illeggibile) Il segretario: (firma illeggibile) L'estensore: (firma illeggibile) 95C0338