N. 88 SENTENZA 8 - 17 marzo 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Medici veterinari iscritti all'albo professionale - Svolgimento di attivita' di lavoro dipendente o autonomo - Forma di previdenza obbligatoria - Opzione per la cancellazione dall'E.N.P.A.V. - Ripristino con effetto retroattivo dell'obbligo di iscrizione - Effetti sull'obbligo di versamento dei contributi previdenziali anche per i periodi pregressi - Insussistenza di contraddittorieta' tra la dichiarata finalita' interpretativa della norma di interpretazione autentica e la sua re- ale natura innovativa - Ragionevolezza - Insussistenza di disparita' di trattamento nei confronti di altre categorie professionali nonche' nel caso della doppia iscrizione - Non fondatezza. (Legge 24 dicembre 1993, n. 537, art. 11, ventiseiesimo comma). (Cost., artt. 2, 3, 4, 25, secondo comma, 36, 38, 53, 101, 102 e 104)(GU n.12 del 22-3-1995 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE; Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 11, comma 26,
della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi correttivi di
finanza pubblica), promossi con le ordinanze emesse il 16 aprile 1994
dal pretore di Perugia, il 17 marzo 1994 dal pretore di Vasto, l'11
maggio 1994 dal pretore di Bassano del Grappa, il 18 maggio 1994 dal
pretore di Udine, il 3 giugno 1994 dal pretore di Rovigo, il 25
maggio 1994 dal pretore di Gela, il 16 giugno 1994 e il 22 giugno
1994 dal pretore di Asti, il 18 luglio 1994 dal pretore di Camerino,
il 19 luglio 1994 dal pretore di Campobasso, il 29 luglio 1994 dal
pretore di Prato, il 18 agosto 1994 dal pretore di Perugia, il 20
agosto 1994 dal pretore di Bologna, il 4 agosto 1994 dal pretore di
Piacenza, il 5 settembre 1994 dal pretore di Ascoli Piceno, il 12
ottobre 1994 dal pretore di Como ed il 20 agosto 1994 dal pretore di
Bologna rispettivamente iscritte ai nn. 358, 385, 406, 435, 494, 495,
515, 546, 547, 568, 597, 612, 639, 662, 674, 690, 718 e 721 del
registro ordinanze 1994 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica nn. 26, 27, 28, 30, 38, 40, 42, 44, 47, 48 e 50, prima
serie speciale, dell'anno 1994;
Visti gli atti di costituzione di Dominici Sergio ed altri, di
Bizzotto Franco ed altro, di Fazzini Uberto ed altri e
dell'E.N.P.A.V., nonche' gli atti di intervento del Presidente del
Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 febbraio 1995 il Giudice
relatore Renato Granata;
Uditi gli avv.ti Antonio Bagianti e Antonio Funari per Dominici
Sergio ed altri, Mario Bertolissi e Luigi Manzi per Bizzotto Franco
ed altro, Michele Miscione per Fazzini Uberto ed altri, Giuseppe
Abbamonte e Paolo De Camelis per l'E.N.P.A.V. e l'Avvocato dello
Stato Giuseppe Stipo per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ordinanza del 16 aprile 1994 il pretore di Perugia - nel
corso di un giudizio promosso da Dominici Sergio ed altri medici
veterinari per l'accertamento della inesistenza di qualsiasi obbligo
contributivo nei confronti dell'E.N.P.A.V. (Ente Nazionale di
Previdenza ed Assistenza dei Veterinari) per gli anni 1991, 1992 e
1993 - ha sollevato questione incidentale di legittimita'
costituzionale dell'art. 11, comma 26, legge 24 dicembre 1993 n. 537
per sospetta violazione degli artt. 38, 101, 102, 104 della
Costituzione; questione ritenuta rilevante dovendo farsi applicazione
della disposizione censurata al fine di stabilire se in capo ai
ricorrenti sussista, o meno, l'obbligo contributivo nei confronti
dell'E.N.P.A.V. per gli anni 1991-1993.
Premette il giudice rimettente che in base alla legge 18 agosto
1962, n. 1357 (art. 2, comma 2) l'iscrizione all'E.N.P.A.V. era
obbligatoria per tutti i veterinari (di eta' inferiore agli anni 65)
iscritti negli albi professionali anche se svolgenti esclusivamente
attivita' di lavoro dipendente. Successivamente con la legge n.
136/1991 cit. (di riforma dell'E.N.P.A.V.) e' stato invece introdotto
il contrario principio per cui l'iscritto all'albo professionale, che
svolga esclusivamente attivita' di lavoro dipendente od autonomo con
altra forma di previdenza obbligatoria, ha la facolta' di iscriversi,
o meno, all'E.N.P.A.V. (artt. 24, commi 2 e 3, e 32); contestualmente
e' stato previsto in generale un contributo minimo soggettivo piu'
elevato (art. 11), mentre gli iscritti all'albo e non all'E.N.P.A.V.
sono tenuti a versare soltanto un contributo di solidarieta' (art.
11, comma 4).
Nella specie - prosegue il giudice rimettente - i ricorrenti hanno
esercitato la facolta' di rinuncia all'iscrizione all'E.N.P.A.V., ma
a distanza di tre anni dall'entrata in vigore della legge di riforma,
con l'art. 11 (punto 26) della legge finanziaria per l'anno 1994
(legge n. 537/1993) e' stata introdotta una norma che - nell'intento
di ristabilire il presupposto dell'imposizione contributiva nei
confronti dei veterinari che avevano esercitato l'opzione e con il
ricorso ad una norma interpretativa dell'art. 32, primo comma, della
legge n. 136/91 cit. - ha ripristinato a carico di questi ultimi
l'obbligo di iscrizione all'E.N.P.A.V., disponendo altresi' la
nullita' di diritto dei relativi provvedimenti di cancellazione, ed
il pagamento dei contributi frattanto maturati.
Le censure di incostituzionalita' investono sotto vari profili la
norma impugnata.
Innanzi tutto secondo il giudice rimettente non e' possibile dare
all'art. 11, comma 26, un'interpretazione diversa da quella seguita
in sede amministrativa dell'E.N.P.A.V., non potendo ritenersi che
essa disponga solo per il futuro, ovvero che operi limitatamente ai
veterinari che si trovino in condizioni comunque diverse da quella di
chi, svolgendo attivita' di lavoro dipendente, ha provveduto a
cancellarsi dall'E.N.P.A.V. Quindi emerge il carattere falsamente
interpretativo dell'art. 11, comma 26 (ad onta della
autoqualificazione formale), finalizzato a produrre l'effetto
retroattivo di una disciplina sostanzialmente innovativa. Cio'
comporta un difetto di razionalita', e quindi il contrasto con l'art.
3 della Costituzione, nel senso che il legislatore, utilizzando lo
strumento tecnico dell'interpretazione autentica al di la' della sua
funzione propria, ha oltrepassato i limiti della ragionevolezza.
Ritiene ancora il giudice rimettente che tale intervento
legislativo, sovrapponendo la norma censurata alla precedente, che ne
risulta sostituita con eccesso dai limiti della ragionevolezza, ha
operato una sottrazione al giudice del compito istituzionale di
interpretare ed applicare la norma di legge in modo autonomo ed
indipendente da ogni altro potere con conseguente vizio dello
sviamento della funzione legislativa.
Ove poi anche si ritenesse l'art. 11 cit. essere norma
autenticamente interpretativa, sussisterebbe pur sempre la non
manifesta infondatezza della questione di legittimita' costituzionale
in ordine alla rinnovata obbligatorieta' dell'iscrizione
all'E.N.P.A.V. per coloro che, iscritti in epoca antecedente alla
legge n. 136/1991, si trovano pur tuttavia nella condizione
lavorativa prevista dall'art. 24, comma 2, della stessa legge. In
particolare, l'obbligatorieta'dell'iscrizione all'E.N.P.A.V. anche
per i medici veterinari gia' avvalentisi di altre forme di previdenza
obbligatoria determina la violazione del principio di eguaglianza per
disparita' di trattamento sia nei confronti dei veterinari "libero-
professionisti" (tenuti a pagare solo i contributi per l'E.N.P.A.V.
mentre sui veterinari "assicurati" grava una doppia previdenza), sia
nei confronti dei veterinari, che trovandosi nelle medesime
condizioni previste dall'art. 24, comma 2, della legge n. 136/1991,
ma essendosi iscritti per la prima volta agli albi professionali dopo
la data di entrata in vigore della legge da ultimo indicata, sono
sottratti in forza dell'art. 11, comma 26, della legge n. 537/93,
all'obbligatorieta' dell'iscrizione all'E.N.P.A.V.
Ad avviso del giudice rimettente la norma censurata viola anche
l'art. 38 della Costituzione, da cui non e' dato desumere
l'obbligatorieta' di una "doppia previdenza", tanto piu' che
nell'ordinamento la facoltativita' dell'iscrizione e' espressione di
una tendenza legislativa indirizzata nel senso della unicita' della
posizione assicurativa pubblica nell'ambito del pluralismo
previdenziale. Inoltre la norma in esame incidendo con effetto
retroattivo sulle gia' esistenti situazioni sostanziali, frustra
l'affidamento di una determinata categoria di cittadini nella
precedente disciplina con conseguente violazione anche sotto questo
profilo dell'indicato parametro.
Il difetto di razionalita' della norma censurata riguarda poi
anche - secondo il giudice rimettente - quella parte della
disposizione che sancisce la "nullita' di diritto" dei provvedimenti
di cancellazione adottati dall'E.N.P.A.V. nei confronti dei
veterinari.
2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato chiedendo
che la questione sia dichiarata manifestamente infondata, rilevando
in particolare che, pur ammesso che la norma possa avere natura
innovativa e non gia' interpretativa, l'irretroattivita' non e'
comunque un valore costituzionalmente protetto fuori del campo del
diritto penale. Ulteriori argomentazioni sono state poi sviluppate in
una memoria comune anche agli altri giudizi (v. infra).
3. - Si e' costituito l'E.N.P.A.V. chiedendo che pregiudizialmente
la questione di costituzionalita' sia dichiarata inammissibile per
difetto di rilevanza, non sussistendo l'interesse ad agire dei
veterinari ricorrenti in relazione alla domanda di accertamento
negativo del debito contributivo.
Nel merito la difesa ritiene infondata la questione stessa,
osservando che la necessita' di assicurare l'equilibro finanziario
delle gestioni previdenziali delle categorie professionali
costituisce la ragione giustificatrice della disciplina censurata, la
quale poi e' realmente (e non gia' solo formalmente) di
interpretazione autentica. Comunque deve tenersi conto del principio
giurisprudenziale secondo cui la legge di interpretazione autentica
non si distingue dalla legge innovativa con efficacia retroattiva e
non interferisce di per se' con la sfera riservata al potere
giudiziario: il legislatore puo' conferire efficacia retroattiva alle
sue disposizioni mediante una apposita norma, ovvero,
indifferentemente, mediante l'autodefinizione di interpretazione
autentica.
Deve poi escludersi la violazione del principio di eguaglianza,
atteso che i veterinari gia' iscritti agli albi all'entrata in vigore
della legge n. 136/91 non solo erano gia' tenuti all'iscrizione
all'E.N.P.A.V. per effetto delle disposizioni della legge n. 1357/62,
ma fruivano e fruiscono, a fronte della "doppia" contribuzione, di
benefici previdenziali differenti che si concretano in una "doppia"
pensione.
Ne' vi e' disparita' di trattamento tra i veterinari dipendenti
gia' iscritti e quelli che si iscrivono per la prima volta all'albo
dopo l'entrata in vigore della legge n. 136/91, atteso che i primi si
trovavano in una situazione diversa proprio perche' gia'
obbligatoriamente iscritti alla data di entrata in vigore della detta
legge e, anzi, tenuti all'iscrizione sin da quando, con la legge n.
1357/62, e' stata riformata la previdenza dei veterinari; d'altra
parte il principio solidaristico consente che il lavoratore sia
tenuto a sostenere oneri previdenziali anche in assenza di un proprio
beneficio previdenziale diretto.
4. - Si sono costituiti i ricorrenti chiedendo - anche con una
successiva memoria - la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale della disposizione censurata.
In particolare sottolineano il carattere sostanzialmente
innovativo dell'art. 11, comma 26, legge 24 dicembre 1993 n. 537, che
- ripristinando l'obbligo di iscrizione all'E.N.P.A.V. per i
veterinari - difetta di ragionevolezza ed e' fonte di disparita' di
trattamento.
Inoltre il carattere retroattivo della norma frustra l'affidamento
degli assicurati nel nuovo regime previdenziale introdotto dalla
legge 12 aprile 1991, n. 136, che - correttamente interpretata -
aveva introdotto la facoltativita' dell'iscrizione per i veterinari
dipendenti.
5. - Successivamente il pretore di Vasto con ordinanza del 17
marzo 1994 ha sollevato analoga questione di legittimita'
costituzionale (con riferimento agli artt. 3, 38 e 53 della
Costituzione) in un giudizio avente ad oggetto l'accertamento
negativo dei contributi dovuti da medici veterinari dipendenti.
In particolare lamenta la disparita' di trattamento fra la
categoria dei veterinari dipendenti ed altre categorie di liberi
professionisti anche essi dipendenti per i quali non e' previsto
l'obbligo di iscrizione alle rispettive casse di previdenza qualora
non esercitino anche l'attivita' libero-professionale con carattere
di continuita'. Inoltre difetta il necessario presupposto economico
derivante dall'esercizio continuativo dell'attivita' professionale
corrispondente venendo cosi' meno il necessario collegamento con la
capacita' contributiva.
6. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato chiedendo
che la questione sia dichiarata manifestamente infondata, insistendo
in particolare sul carattere realmente interpretativo della
disposizione censurata.
7. - Si e' costituito l'E.N.P.A.V. chiedendo che la questione di
costituzionalita' sia dichiarata inammissibile od infondata.
8. - In analogo giudizio il pretore di Bassano del Grappa con
ordinanza dell'11 maggio 1994 ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale (con riferimento agli artt. 3 e 38 della Costituzione)
della stessa disposizione. In particolare - come ulteriore profilo
rispetto a quelli gia' esaminati - sottolinea che nei sistemi
previdenziali riguardanti altri professionisti intellettuali
l'iscrizione alla Cassa o Ente e' prevista come meramente
facoltativa, se non addirittura esclusa, per i soggetti che siano
obbligatoriamente iscritti ad altre forme di previdenza. Rileva poi
che il principio della unicita' della posizione assicurativa pubblica
costituisce espressione di una linea di tendenza del nostro
ordinamento giuridico (art. 1, comma 33, legge 24 dicembre 1993, n.
537).
9. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato chiedendo
che la questione sia dichiarata manifestamente infondata.
10. - Si e' costituito l'E.N.P.A.V. chiedendo che la questione di
costituzionalita' sia dichiarata inammissibile od infondata.
11. - Si sono costituiti i ricorrenti chiedendo - anche con
successiva memoria - la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale della disposizione censurata, ribadendo il carattere
meramente apparente di norma di interpretazione autentica dell'art.
11, comma 26. Hanno poi ulteriormente evidenziato che sussiste la
disparita' di trattamento tra "vecchi" e "nuovi" veterinari
dipendenti perche' il mero discrimine temporale non e' sufficiente a
differenziare le due posizioni atteso che si tratta di un obbligo che
e' destinato a ripetersi nel futuro. Inoltre la disparita' e'
ravvisabile anche se si compara la posizione dei veterinari
dipendenti con quella di altri professionisti per i quali - in caso
di svolgimento unicamente di prestazione lavorativa subordinata -
l'iscrizione all'ente previdenziale di categoria e' meramente
facoltativa.
12. - In ulteriori analoghi giudizi il pretore di Udine con
ordinanza del 18 maggio 1994, il pretore di Rovigo con ordinanze del
3 giugno 1994, il pretore di Gela con ordinanza del 25 maggio 1994,
il pretore di Asti con ordinanza del 16 giugno 1994, il pretore di
Camerino con ordinanza del 18 luglio 1994, il pretore di Campobasso
con ordinanza del 19 luglio 1994, il pretore di Prato con ordinanza
del 29 luglio 1994, (ancora) il pretore di Perugia con ordinanza del
18 agosto 1994, il pretore di Bologna con ordinanze del 20 agosto
1994, il pretore di Piacenza con ordinanza del 4 agosto 1994, il pre-
tore di Ascoli con ordinanza del 5 settembre 1994, il pretore di Como
con ordinanza del 23 ottobre 1994 hanno sollevato questione di
legittimita' costituzionale (con riferimento ai gia' citati
parametri, oltre che agli artt. 2, 4, 25, comma 2, e 36 della
Costituzione) della stessa disposizione.
In particolare - limitatamente ai profili nuovi ed ulteriori - il
pretore di Asti osserva che il recesso dall'E.N.P.A.V. operato dai
ricorrenti per gli anni 1991-1993 ed il conseguente sgravio
contributivo hanno fatto si' che per gli anni in questione i
ricorrenti medesimi sono stati esclusi da qualsiasi prestazione a
carico dell'ente assicuratore; sicche' a fronte dell'obbligo di
pagare, ora, i contributi arretrati che sarebbero stati dovuti se il
recesso non vi fosse stato non sussiste piu' alcun diritto degli
iscritti di pretendere le prestazioni assicurative ed assistenziali
collegate con una iscrizione per cosi' dire d'ufficio che avviene
retroattivamente. Analogamente il pretore di Camerino considera che
l'E.N.P.A.V. non provvede soltanto all'erogazione di pensioni di
vecchiaia, alle quali avrebbero, comunque, diritto i ricorrenti e
quanti altri si trovino nelle medesime condizioni, ma anche di
indennita' una tantum e di provvidenze straordinarie alle quali non
avrebbero piu' diritto, ove relative al periodo 1991-1993, pur
avendone maturato i requisiti. Il pretore di Como poi ritiene
ulteriormente violati l'art. 25, comma 2, della Costituzione (perche'
l'efficacia retroattiva della norma lede i diritti acquisiti degli
assicurati) e l'art. 4 della Costituzione (per lesione del diritto al
lavoro e alla tutela previdenziale). Inoltre viola il principio di
uguaglianza il fatto che tutti i cittadini versino contributi
previdenziali ad un unico ente, per poi ricevere dallo stesso il
trattamento pensionistico; laddove il ricorrente dovrebbe versare
contributi a due enti per poi ricevere un unico trattamento di
quiescenza.
13. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione sia dichiarata manifestamente infondata.
14. - Si e' costituito l'E.N.P.A.V. chiedendo che la questione di
costituzionalita' sia dichiarata inammissibile od infondata.
15. - Si sono costituiti alcuni ricorrenti chiedendo - anche con
successiva memoria - la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale della disposizione censurata.
16. - L'Avvocatura dello Stato ha poi presentato una memoria,
comune a tutti i giudizi, concludendo per la manifesta infondatezza
delle questioni di costituzionalita'. Preliminarmente l'Avvocatura
prospetta l'opportunita' della restituzione degli atti ai giudici a
quibus in ragione della normativa sopravvenuta relativamente alle
modalita' di pagamento dei contributi in questione (art. 20 d.-l. 23
dicembre 1994 n. 723) e alla disposta trasformazione dell'E.N.P.A.V.
a partire dal 1 gennaio 1995 (d.lgs. 30 giugno 1994 n. 509), che
peraltro ribadisce l'obbligatorieta' della iscrizione e della
contribuzione. Nel merito insiste nel ribadire il carattere
autenticamente interpretativo della disposizione censurata. Osserva
poi in ordine ai singoli parametri che il riferimento all'art. 2
della Costituzione (contenuto nella sola ordinanza del pretore di
Ascoli) e' del tutto generico; che non sussiste la denunciata
disparita' (art. 3 della Costituzione) (avendo opportunamente il
legislatore previsto che il passaggio, per i veterinari dipendenti,
dall'obbligatorieta' dell'iscrizione alla facoltativita' avvenga con
gradualita' a partire dalla data di entrata in vigore della legge n.
136/91, tenendo anche conto delle esigenze finanziarie dell'ente,
ancora gravato dalle pensioni spettanti a tutti i veterinari
dipendenti gia' in quiescenza); che il riferimento all'art. 4 della
Costituzione (contenuto nella sola ordinanza del pretore di Como) e'
inconferente e generico (non senza considerare che comunque la
contemporanea iscrizione a due casse rafforza, e non gia'
indebolisce, la tutela previdenziale); che l'irretroattivita' della
legge non e' un valore costituzionalmente protetto fuori dal campo
del diritto penale (art. 25, comma 2, della Costituzione); che il
riferimento all'art. 36 della Costituzione (contenuto nella sola
ordinanza del pretore di Como) e' generico ed immotivato; che la
doppia previdenza vale a rafforzare e non certo a comprimere il
precetto costituzionale (art. 38 della Costituzione) che ha inteso
assicurare ai lavoratori mezzi adeguati in caso di vecchiaia, e che
comunque il principio di iscrizione ad uno o piu' sistemi di
previdenza professionale rientra tra le scelte discrezionali del
legislatore; che i contributi previdenziali non hanno natura
tributaria e quindi il parametro dell'art. 53 della Costituzione non
e' invocabile; che l'emanazione della legge interpretativa rientra
nella discrezionalita' del legislatore senza che vi sia interferenza
con il potere giudiziario (artt. 101, 102 e 104 della Costituzione).
17. - Anche la difesa dell'E.N.P.A.V. ha poi presentato una
memoria in tutti i giudizi con cui insiste nelle conclusioni gia'
rassegnate. In particolare sottolinea che non vi e' disparita' di
trattamento tra veterinari dipendenti e veterinari liberi
professionisti, attesa la diversita' delle situazioni poste in
comparazione, e che la disposizione censurata ha carattere
autenticamente interpretativo, anche perche' - ove la disposizione
interpretata avesse effettivamente reso facoltativa l'iscrizione dei
veterinari dipendenti - il legislatore avrebbe dovuto anche prevedere
mezzi finanziari sostitutivi delle prevedibili mancate entrate per
effetto dell'esercizio dell'opzione. Infatti le entrate devono essere
assicurate facendo leva sul principio della solidarieta' categoriale,
che postula appunto l'obbligatorieta' dell'iscrizione tendenzialmente
estesa a tutti i componenti della categoria interessata. Infine
osserva che i veterinari dipendenti, essendo assoggettati ad una
doppia contribuzione, maturano due trattamenti pensionistici ( ex
art. 1, comma 5, legge n. 136/91).
Considerato in diritto
1. - E' stata sollevata questione incidentale di legittimita'
costituzionale, in riferimento agli artt. 2, 3, 4, 25, comma 2, 36,
38, 53, 101, 102, 104 della Costituzione, dell'art. 11, comma 26,
legge 24 dicembre 1993 n. 537 (Interventi correttivi di finanza
pubblica) nella parte in cui - nei confronti dei veterinari (iscritti
all'albo professionale, ma che svolgevano esclusivamente attivita' di
lavoro dipendente od autonomo con altra forma di previdenza
obbligatoria), i quali avevano optato per la cancellazione
dall'E.N.P.A.V. - ripristina con effetto retroattivo - mediante una
disposizione (solo) formalmente interpretativa dell'art. 32, comma 1,
della legge n. 136/91, ma in realta' innovativa - l'obbligo di
iscrizione all'E.N.P.A.V. con conseguente nullita' di diritto dei
provvedimenti di cancellazione gia' adottati a seguito
dell'esercitata rinuncia e conseguenziale obbligo di versare i
contributi previdenziali anche per il periodo pregresso. Si sospetta
dai giudici remittenti: a) la violazione del principio di
ragionevolezza (art. 3 della Costituizone), oltre che dell'art. 2
della Costituzione, per il carattere falsamente interpretativo
dell'art. 11, comma 26, cit.; b) lo sviamento della funzione
legislativa con indebita interferenza in quella giurisdizionale
(artt. 101, 102 e 104 della Costituzione); c) la disparita' di
trattamento (art. 3 della Costituzione) tra i veterinari dipendenti
(soggetti alla doppia contribuzione) ed i veterinari libero-
professionisti o iscritti dopo l'entrata in vigore della legge n. 136
del 1991 (soggetti ad una sola contribuzione) ovvero tra i primi ed
altre categorie di liberi-professionisti (quali gli avvocati ed i
procuratori) per i quali non e' previsto l'obbligo di iscrizione alle
rispettive casse di previdenza qualora non esercitino anche con
carattere di continuita' l'attivita' libero-professionale ovvero
ancora tra i primi, assicurati presso due enti previdenziali, e tutti
coloro che sono assicurati presso un unico ente previdenziale perche'
entrambe le categorie percepiscono un'unica pensione; d) la
violazione del diritto alla tutela previdenziale (art. 38 della
Costituzione) sia perche' questa si realizza con l'unicita' della
posizione previdenziale e non gia' con la "doppia previdenza", sia
perche' - essendo prevista una contribuzione con efficacia
retroattiva - il veterinario assicurato ha definitivamente perso la
possibilita' di alcune prestazioni previdenziali (una tantum e
provvidenze straordinarie); e) (ancora) la violazione del principio
di ragionevolezza (art. 3 della Costituzione) per aver previsto ex
post la nullita' di diritto dei provvedimenti di cancellazione
dall'E.N.P.A.V. gia' emessi sulla base dell'interpretazione opposta
di quella poi formalmente riconosciuta come autentica; f) la
insussistenza della capacita' contributiva (art. 53 della
Costituzione) perche' l'obbligo contributivo e' imposto in assenza di
svolgimento di attivita' libero-professionale; g) la violazione dei
diritti quesiti (art. 25, comma 2, della Costituzione) in ragione
dell'efficacia retroattiva della disposizione che ha travolto le
opzioni gia' esercitate; h) la lesione del diritto al lavoro (art. 4)
e alla retribuzione (art. 36 della Costituzione).
2. - I giudizi vanno preliminarmente riuniti in ragione
dell'identita' della norma censurata e della evidente connessione tra
le plurime censure mosse dai giudici rimettenti.
3. - Premesso che non sussiste ragione per restituire gli atti ai
giudici a quibus a causa della normativa sopravvenuta, in quanto da
una parte la proroga dei termini per il pagamento dei contributi
arretrati (art. 20 d.-l. 25 febbraio 1995) non incide sull' an del
debito, che invece costituisce oggetto delle censure di
costituzionalita', e che la trasformazione dell'E.N.P.A.V. a partire
dal 1 gennaio 1995 (d.lgs. 30 giugno 1994 n. 509) non incide sulla
(non modificata) obbligatorieta' dell'iscrizione all'ente nei casi
previsti dalla legge, va pregiudizialmente respinta l'eccezione di
inammissibilita' della questione di costituzionalita' per difetto di
rilevanza, sollevata dall'Avvocatura di Stato. Ed infatti in tutti i
giudizi i ricorrenti (veterinari che operano esclusivamente in regime
di rapporto di lavoro subordinato senza svolgere libera attivita'
professionale in forma autonoma) domandano l'accertamento negativo
della debenza dei contributi previdenziali (in vari casi) richiesti
in via stragiudiziale dall'E.N.P.A.V. sull'asserito presupposto della
perdurante obbligatorieta' della loro iscrizione. In ordine a tale
domanda tutti i giudici rimettenti, con motivazione non implausibile,
ritengono sussistere l'interesse ad agire (art. 100 c.p.c.) sicche',
dovendo essi fare applicazione della disposizione censurata per la
decisione di merito (di mero accertamento), risulta rilevante il
dubbio di costituzionalita' della stessa.
4. - Nel merito tutte le censure sono infondate.
Va premesso che il legislatore, nell'istituire con legge 15
febbraio 1958 n. 91 l'ente nazionale di previdenza ed assistenza dei
veterinari (E.N.P.A.V.), aveva originariamente previsto che
partecipassero all'ente medesimo tutti i veterinari iscritti agli
albi professionali provinciali (art. 1); il finanziamento dell'ente
era costituito da un contributo fisso mensile, periodicamente
rivalutabile.
Successivamente in sede di riordino dell'E.N.P.A.V. (con legge 18
agosto 1962, n. 1357) il legislatore confermava il generalizzato
obbligo di iscrizione dei veterinari all'ente per il solo fatto di
essere iscritti negli albi professionali introducendo unicamente una
soglia di eta' (sessantacinque anni) al di la' della quale
l'iscrizione non era piu' obbligatoria (art. 2). A carico degli
stessi veniva posto un contributo diretto obbligatorio in misura
fissa rivalutabile ed un contributo integrativo pari all'un per cento
sul reddito imponibile accertato per l'anno precedente per l'imposta
di ricchezza mobile categoria C1; un'ulteriore contribuzione derivava
dall'applicazione di marche su certificazioni ed attestati.
La generalita' dell'obbligo di iscrizione comportava che i
veterinari, i quali svolgessero la loro attivita' nell'ambito di un
rapporto di lavoro subordinato e pertanto fossero iscritti al
relativo ente previdenziale, avevano una doppia posizione
contributiva, di per se' pienamente compatibile con la garanzia di
tutela previdenziale prescritta dall'art. 38 della Costituzione in
favore di ogni lavoratore essendovi semmai un rafforzamento della
tutela stessa anche se a fronte di un doppio obbligo contributivo.
Dopo oltre trent'anni di collaudata operativita' di questo sistema
previdenziale di categoria fondato sulla generalita' dell'obbligo di
iscrizione all'E.N.P.A.V. il legislatore, nel por mano alla riforma
dell'ente (con la legge 12 aprile 1991 n. 136), ha compiuto una
scelta diversa, che si inquadra in una piu' generale tendenza diretta
a contenere il fenomeno della "doppia previdenza", ed ha previsto
(all'art. 24) un doppio regime di iscrizione: quella obbligatoria
(per tutti i veterinari iscritti agli albi professionali che
esercitano la libera professione o svolgono attivita' professionale
come lavoratori autonomi convenzionati con associazioni, enti o
soggetti pubblici e privati) e quella facoltativa (per i veterinari
parimenti iscritti negli albi professionali, ma che esercitano
esclusivamente attivita' di lavoro dipendente o attivita' di lavoro
autonomo per le quali siano iscritti ad altre forme di previdenza
obbligatoria, oltre che per i veterinari che al compimento del
sessantacinquesimo anno di eta' non possano far valere trenta anni di
contribuzione). I primi sono tenuti (ex artt. 11, commi 1, 2 e 3, e
12) al pagamento dei contributi previdenziali (distinti in contributo
soggettivo, in misura proporzionale al reddito professionale prodotto
nell'anno precedente a partire da un importo minimo in ogni caso
dovuto, e contributo integrativo, parametrato sull'attivita'
professionale e di certificazione); i secondi, ancorche' fuori dal
sistema previdenziale di categoria, partecipano non di meno al suo
finanziamento con un contributo di solidarieta' anch'esso
proporzionale al reddito professionale prodotto nell'anno precedente
a partire da un importo minimo in ogni caso dovuto (art. 11, comma
4).
5. - Puo' subito rilevarsi che nel transitare da un unico regime
di iscrizione obbligatoria generalizzata ad uno bimodale che
all'iscrizione obbligatoria affianca ipotesi di iscrizione
facoltativa il legislatore - in tesi - avrebbe potuto determinarsi
sia nel senso di operare una netta e radicale frattura con il passato
applicando immediatamente a tutti (i veterinari) il nuovo regime, sia
nel senso di prevedere una qualche gradualita', variamente disegnata,
per assicurare un progressivo passaggio modulato nel tempo.
Accantonando, per ora, il problema interpretativo di individuare i
termini in cui tale ulteriore scelta poteva trovarsi espressa gia'
nella legge di riforma n. 136 del 1991, deve subito considerarsi che
l'adozione della seconda delle due possibili opzioni prima ipotizzate
risulta sancita in modo inequivocabile nella norma censurata (art.
11, comma 26, legge 24 dicembre 1993 n. 537) che - interpretando
autenticamente l'art. 32 della cit. legge n. 136/91 - ha precisato
che l'iscrizione all'E.N.P.A.V. non e' piu' obbligatoria soltanto per
i veterinari che si iscrivono per la prima volta agli albi
professionali successivamente alla data di entrata in vigore della
predetta legge, ed ha coerentemente previsto, da un lato, la nullita'
di diritto dei provvedimenti di cancellazione adottati dall'ente nei
confronti dei veterinari gia' obbligatoriamente iscritti all'ente
medesimo in forza della precedente normativa e, dall'altro, l'obbligo
di corrispondere i contributi nel frattempo maturati.
Il legislatore del 1993 ha quindi chiarito di volere una
accentuata gradualita' del passaggio dalla vecchia alla nuova
disciplina nel senso che, riservandosi la facoltativita'
dell'iscrizione soltanto ai "nuovi" veterinari dipendenti, si viene
di conseguenza a prevedere un ampio arco di tempo nel corso del quale
e' destinata progressivamente ad aumentare la percentuale dei
veterinari dipendenti che possono fare l'opzione e
corrispondentemente a ridursi la percentuale di quelli che sono
mantenuti nel vecchio regime della generalizzata iscrizione
obbligatoria.
6. - In questo contesto normativo possono esaminarsi distintamente
le singole censure mosse all'art. 11, comma 26, cit., delle quali la
piu' radicale e' quella che - con riferimento all'art. 3 della
Costituzione (ma anche all'art. 2 della Costituzione) - si fonda sul
suo asserito carattere solo apparentemente di interpretazione
autentica, ma in realta' "innovativo". Circostanza questa che di per
se' non indirizza univocamente lo scrutinio di costituzionalita'.
Quando il legislatore utilizza leggi che qualifica come interpreta-
tive per introdurre una normativa "innovativa" a carattere
retroattivo, la legittimita' di queste va valutata secondo i canoni
consueti con riferimento sia alla nuova disciplina in se', sia, piu'
limitatamente, al suo ambito di applicabilita' in quanto esteso
retroattivamente a fatti, condotte o rapporti pregressi.
Parallelamente l'eventuale riscontro del carattere sostanziale della
(dichiarata funzione di) interpretazione autentica non assolve di per
se' la disposizione da ogni censura atteso che e' pur sempre
retroattivamente che la norma dichiarata nella disposizione di
interpretazione autentica si salda alla norma enucleabile dalla
disposizione censurata; e di tale operazione normativa, diversa e
distinta dalla interpretazione compiuta dal giudice, questa Corte,
quando investita, puo' verificare la costituzionalita' anche sotto il
profilo della ragionevolezza (ex art. 3 della Costituzione).
Al fine di riconoscere o negare il carattere interpretativo o
innovativo della disposizione deve verificarsi, con giudizio riflesso
retrospettivamente e tenendo conto del contesto normativo di
riferimento, se la disposizione interpretata poteva, tra i vari
significati plausibili secondo gli ordinari canoni ermeneutici,
esprimere anche il dato precettivo successivamente meglio esplicitato
dalla disposizione di interpretazione.
Nella fattispecie la piena plausibilita' dell'interpretazione
successivamente tradotta in chiaro risulta dalla lettura congiunta
degli artt. 24 e 32 della legge di riforma del 1991. L'art. 32, prev-
edendo che soltanto a decorrere dalla data di entrata in vigore della
legge medesima e' abrogato il secondo comma dell'art. 2 della legge
n. 1357/62, ben poteva lasciare intendere che solo a partire da tale
data veniva meno la generale obbligatorieta' dell'iscrizione
all'E.N.P.A.V., cosi' contestualmente confermandosi la connotazione
di obbligatorieta' per quelle iscrizioni effettuate in precedenza,
anche sul rilievo che altrimenti la disposizione sarebbe potuta
apparire priva di utile significato normativo, atteso che, per
effetto della mera successione delle leggi, si sarebbe comunque
dovuto ritenere l'art. 2 abrogato per incompatibilita' dall'art. 24
cit. D'altra parte quest'ultima disposizione nel disciplinare
l'"iscrizione" non poteva che riferirsi ai veterinari che iscritti
non fossero, sicche' anche il "passaggio dalla forma obbligatoria a
quella facoltativa" e la "facolta' di rinuncia", parimenti
contemplati dal secondo comma, ben avrebbero potuto essere riferiti
anch'essi unicamente alle nuove iscrizioni, condizionate (a
differenza delle precedenti iscrizioni "obbligatorie") nella loro
successiva vigenza ad un presupposto variabile nel tempo, quale
appunto l'esercizio della libera professione o dell'attivita'
professionale come lavoratori autonomi convenzionati con
associazioni, enti o soggetti pubblici o privati.
La riscontrata plausibilita' dell'interpretazione recepita nella
disposizione censurata e' sufficiente per riconoscerne il carattere
di interpretazione autentica; non senza considerare che tale
plausibilita' ha di fatto un concreto riscontro (non tanto nella
giurisprudenza che non si e' potuta formare per la brevita' di tempo
tra la riforma e la norma interpretativa, quanto) nella attivita'
amministrativa dell'E.N.P.A.V. che - come emerge dalle ordinanze di
rimessione e dalle difese delle parti - ha posto all'Autorita'
vigilante proprio tale problema interpretativo. Il riconosciuto
carattere di interpretazione autentica conduce di per se' a ritenere
infondata la censura di irragionevolezza, che nella prospettazione
dei giudici rimettenti si regge esclusivamente sull'asserita (ma
insussistente) contraddittorieta' tra la sua dichiarata finalita'
interpretativa e la reale natura "innovativa".
7. Dalle conclusioni appena raggiunte in ordine alla natura della
disposizione censurata consegue poi l'infondatezza anche di altre
censure connesse.
Non fondata, infatti, si appalesa la censura di sviamento della
funzione legislativa per interferenza in quella giurisdizionale con
riferimento agli artt. 101, 102 e 104 della Costituzione avendo
questa Corte gia' ritenuto che diversi e non comparabili sono il pi-
ano dell'intervento legislativo mediante norme di interpretazione
autentica ed il piano della giurisdizione (sentenza n. 402/1993).
Neppure e' leso il principio di ragionevolezza per la prevista
nullita' di diritto delle cancellazioni gia' disposte dall'E.N.P.A.V.
trattandosi di provvedimenti che si fondavano su un erroneo
presupposto conseguente ad una lettura dell'art. 24 cit. contrastata
dalla norma di interpretazione autentica. La natura della quale - in
una al rilievo che il principio di irretroattivita' della legge non
e' costituzionalizzato fuori dalla materia penale - consente anche di
escludere ogni violazione di diritti quesiti.
Ne' la tutela previdenziale dei veterinari dipendenti
obbligatoriamente assicurati puo' dirsi in ipotesi lesa ove questi
stessi non possano piu' beneficiare pienamente - in ragione del
provvedimento di cancellazione prima disposto e poi revocato - delle
prestazioni erogabili medio tempore dall'E.N.P.A.V. Si tratta di
eventuali, ancorche' possibili, inconvenienti di fatto conseguenti
all'affidamento in una determinata interpretazione tra le plurime
plausibili: affidamento che, peraltro, non puo' ritenersi
illegittimamente eluso dalla norma censurata proprio in ragione della
natura interpretativa di questa.
8. - Neppure sussiste la disparita' di trattamento denunciata dai
giudici rimettenti sotto piu' profili.
8.1. - Non sussiste all'interno della stessa categoria
professionale (dei veterinari) tra coloro che in quanto lavoratori
subordinati o autonomi beneficiano gia' di altra assicurazione
obbligatoria e quelli che esercitano la libera professione ovvero
l'attivita' professionale come lavoratori autonomi convenzionati con
associazioni, enti o soggetti pubblici o privati. La struttura di
tipo solidaristico dei sistemi previdenziali (in particolare)
professionali - gia' evidenziata da questa Corte (sentenza n.
133/1984) - giustifica l'onere della contribuzione a carico di tutti
gli appartenenti all'ordine anche in ragione del solo elemento
oggettivo del potenziale esercizio dell'attivita' professionale
connesso all'iscrizione nel relativo albo (ordinanza n. 813 e 707 del
1988). D'altra parte tale principio solidaristico, che giustifica
l'iscrizione (e la contribuzione) anche dei veterinari percettori
soltanto di reddito dipendente (od anche autonomo in presenza di
altro obbligo assicurativo), opera anche per i veterinari non
iscritti all'E.N.P.A.V. (ma iscritti all'albo) alla stregua della
nuova disciplina dettata dalla piu' volte richiamata legge n. 136/91;
anch'essi sono tenuti, per il solo fatto dell'iscrizione all'albo, ad
un contributo di solidarieta' (art. 11, comma 4), la cui minore
entita' rispetto al contributo minimo dovuto (ex art. 11, comma 2)
dai veterinari obbligatoriamente iscritti in ragione della precedente
disciplina pur se non percettori di reddito professionale autonomo e'
giustificata dalla circostanza che questi, a differenza dai primi,
fruiscono - in quanto iscritti all'E.N.P.A.V. - delle prestazioni
previdenziali.
8.2. - Ne' sussiste disparita' all'interno della categoria dei
veterinari secondo l'epoca dell'iscrizione all'E.N.P.A.V. La gia'
evidenziata scelta di gradualita' operata dal legislatore nella sua
discrezionalita' per regolamentare il passaggio dal precedente al
nuovo regime rende ragione di tale differenziazione. La non
irragionevolezza di tale scelta risulta poi confermata dalla
necessita' di mantenere l'equilibrio finanziario dell'ente che in via
principale e' preposto ad erogare le prestazioni previdenziali agli
assicurati e parimenti ad approntare a tale scopo l'idonea provvista
di mezzi mediante la percezione di contributi, mentre solo in via
eccezionale puo' essere lo Stato chiamato ad interventi integrativi.
E' quindi giustificato che il legislatore, secondo la scelta
risultante dalla disposizione interpretata integrata dalla
disposizione di interpretazione autentica, si sia preoccupato che non
venisse improvvisamente meno la solidarieta' all'interno della
categoria degli iscritti come si sarebbe potuto verificare se si
fosse accordato a tutti i veterinari dipendenti (o convenzionati) la
facolta' di rinunciare all'iscrizione. La solidarieta' esterna della
collettivita' solo eccezionalmente e sussidiariamente puo' integrare
quella categoriale in ragione del tendenziale autofinanziamento dei
sistemi previdenziali settoriali; principio questo ribadito anche
recentemente da questa Corte (sentenza n. 78/1995) con l'affermazione
che "il precetto che siano preveduti ed assicurati mezzi adeguati
alle esigenze di vita dei lavoratori si riferisce principalmente
all'organizzazione e alla gestione della previdenza obbligatoria,
alla quale deve essere garantito un flusso di contributi degli
assicurati proporzionato ai bisogni da soddisfare, mentre
l'intervento solidaristico della collettivita' generale va limitato a
casi giustificati da particolari condizioni, equamente selezionate, e
comunque contenuto nei limiti delle disponibilita' del bilancio dello
Stato".
D'altra parte mette conto osservare che la contribuzione alla
quale continuano ad essere obbligati i veterinari dipendenti (o
convenzionati) iscritti prima della riforma non e' certo senza causa
atteso che - come gia' rilevato - gli stessi beneficiano delle
prestazioni previdenziali erogate dall'ente. In particolare l'art. 1,
comma 5, legge n. 136/91 espressamente prevede la cumulabilita' del
trattamento di pensione erogato dall'E.N.P.A.V. con la pensione di
guerra o dell'I.N.P.S. o di qualsiasi altra pensione o assegno o
trattamento di natura mutualistica o previdenziale e con le pensioni
statali.
8.3. - Neppure, infine, puo' ravvisarsi disparita' di trattamento
nei confronti di altre categorie professionali per le quali non e'
previsto l'obbligo dell'iscrizione all'ente di categoria anche in
presenza di iscrizione ad altro ente previdenziale. La disciplina
differenziata non e' utilmente comparabile per la piu' volte
affermata autonomia dei diversi sistemi previdenziali di categoria
(sentenza n. 132 e 133 del 1984, n. 259 del 1992, n. 73 del 1992 e,
da ultima, n. 78/1995). Non senza considerare che la gradualita' del
passaggio dal regime di iscrizione obbligatoria generalizzata a
quello che vede coesistere l'iscrizione obbligatoria e quella
facoltativa rende comunque ragione della differenza di disciplina,
destinata progressivamente ad attenuarsi (in termini quantitativi di
concreta applicazione) fino a scomparire (per cancellazione dall'albo
professionale dei veterinari dipendenti o convenzionati gia' iscritti
prima della riforma).
Ne' sul versante delle prestazioni sussiste disparita' per
trattamento uguale di situazioni diverse sotto il profilo che anche
nel caso della doppia iscrizione, come in quello dell'iscrizione
singola, vi sarebbe un'unica pensione, attesa la gia' richiamata
cumulabilita' delle prestazioni prevista dall'art. 1, comma 5, cit. e
quindi la sostanziale erroneita' del presupposto interpretativo sul
quale si regge tale specifica censura.
9. - Infondate poi sono altre censure in vario modo contigue a
quelle esaminate.
Non sussiste violazione del diritto alla tutela previdenziale
perche' - come gia' evidenziato - la "doppia previdenza" non e' in
se' contraria all'art. 38 della Costituzione (cfr. sentenza 133/84
cit.) comportando un'accentuazione del grado di copertura
dell'assicurato, mentre la linea di tendenza, sancita dalla stessa
legge n. 537 del 1993 all'art. 1, commi 32 e 33, diretta a superare
questa situazione, peraltro presente in vari ordinamenti
previdenziali settoriali, esprime una scelta discrezionale del
legislatore di carattere programmatico proiettata verso il futuro,
destinata a realizzarsi, nei tempi e nei modi dal legislatore stesso
ritenuti possibili ed opportuni, anche - in tesi - nello specifico
settore qui considerato, ma non anche una esigenza di adeguamento al
parametro costituzionale.
Non e' infine ipotizzabile una violazione del principio della
capacita' contributiva (art. 53 della Costituzione) non avendo le
contribuzioni previdenziali natura tributaria (sentenza n. 173/1986);
ne' sussiste violazione del diritto al lavoro (art. 4), o di quello
alla retribuzione proporzionata e sufficiente (art. 36 della
Costituzione), venendo in rilievo nella disposizione censurata
unicamente il profilo della tutela previdenziale.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondate le questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 11, comma 26, legge 24 dicembre
1993 n. 537 (Interventi correttivi di finanza pubblica) sollevate -
con riferimento agli artt. 2, 3, 4, 25, comma 2, 36, 38, 53, 101,
102, 104 della Costituzione - dal pretore di Perugia, dal pretore di
Vasto, dal pretore di Bassano del Grappa, dal pretore di Udine, dal
pretore di Rovigo, dal pretore di Gela, dal pretore di Asti, dal pre-
tore di Prato, dal pretore di Camerino, dal pretore di Campobasso,
dal pretore di Bologna, dal pretore di Piacenza, dal pretore di
Ascoli Piceno e dal pretore di Como con le ordinanze indicate in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 marzo 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: GRANATA
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 17 marzo 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0347