N. 157 SENTENZA 8 - 10 maggio 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Tutela dell' - Regione Lombardia e Veneto - Incendi boschivi sul territorio nazionale - Intesa con le regioni interessate per la gestione delle aree naturali protette - Estensione - Omessa previsione - Impiego degli operatori volontari antincendio - Riserva del potere di impiego alla regione cui questi siano stati destinati - Omessa previsione - Erogazioni di finanziamenti finalizzati a piani di rilevamento degli incendi - Partecipazione della regione - Omessa previsione - Violazione di competenza regionali - Illegittimita' costituzionale - Realizzazione di un sistema di monitoraggio elettronico - Revoca dei contributi per la parte non utilizzata nel caso di regioni che non abbiano definito gli atti di consegna dei lavori entro i termini di legge - Ragionevole giustificazione della previsione di revoca quale conseguenza dell'inutile decorso del termine - Non fondatezza. (D.-L. 15 giugno 1994, n. 377, art. 1, secondo comma, lett. c), convertito in legge 8 agosto 1994, n. 497; d.-l. 15 giugno 1994, n. 377, art. 2, secondo comma; d.-l. 15 giugno 1994, n. 377, artt. 1, secondo comma, lett. b), e 3, primo comma). (Cost., artt. 3, 97, 117 e 118).(GU n.20 del 12-5-1995 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 1, 2 e 3,
comma 1, del decreto-legge 15 giugno 1994, n. 377 (Disposizioni
urgenti per fronteggiare gl'incendi boschivi sul territorio
nazionale) e degli artt. 1 e 2 del decreto-legge 15 giugno 1994, n.
377, convertito in legge 8 agosto 1994, n. 497 (Conversione in legge,
con modificazioni, del decreto-legge 15 giugno 1994, recante
disposizioni urgenti per fronteggiare gli incendi boschivi sul
territorio nazionale), promossi con ricorsi della Regione Veneto,
della Regione Lombardia e della Regione Veneto, notificati il 14
luglio 1994, il 15 luglio 1994 e il 7 settembre 1994, depositati in
cancelleria il 20 luglio 1994, il 23 luglio 1994 e il 13 settembre
1994 ed iscritti ai nn. 51, 52 e 67 del registro ricorsi 1994;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 4 aprile 1995 il Giudice relatore
Cesare Ruperto;
Uditi gli avvocati Guido Viola per la Regione Veneto e Giuseppe F.
Ferrari per la Regione Lombardia e l'avvocato dello Stato Plinio
Sacchetto per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con un primo ricorso notificato il 14 luglio 1994 (Reg. Ric.
51/94), la Regione Veneto ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 1 e 2 del decreto-legge 15 giugno 1994, n.
377, recante "Disposizioni urgenti per fronteggiare gl'incendi
boschivi sul territorio nazionale", per violazione degli artt. 117 e
118 della Costituzione, in relazione all'art. 69, terzo comma, del
d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, alla legge 1 marzo 1975, n. 47
(Difesa dei boschi dagl'incendi), alla legge 4 dicembre 1993, n. 491
(Riordino delle competenze regionali in materia agricola e forestale
e istituzione del nuovo Ministero delle risorse agricole, alimentari
e forestali), al d.P.R. 15 marzo 1994, n. 197 (Regolamento di
organizzazione del Ministero delle risorse agricole) ed alla legge 6
dicembre 1991, n. 394 (Legge-quadro sulle aree protette).
Espone la ricorrente che su uno stanziamento complessivo di
sessantacinque miliardi di lire, trenta miliardi sono stati destinati
al Ministero delle risorse agricole per la gestione dei mezzi aerei e
terrestri antincendio, di centri operativi e stazioni forestali, per
il potenziamento delle strutture, nonche' per il reclutamento di
operatori antincendio volontari da distribuire in relazione alla
superficie terrestre, a quella forestale ed a quella percorsa dal
fuoco nell'ultimo triennio. Cinque miliardi sono poi destinati
all'avvio di un piano di rilevamento degl'incendi da realizzarsi
d'intesa tra il predetto Ministero e quello dell'ambiente mediante
sistemi aventi requisiti di rapidita' e rilocabilita' nell'ambito dei
parchi nazionali, delle riserve naturali a rischio ed in altre aree,
parimenti a rischio, ad elevato pregio naturalistico ed ambientale.
La selezione e la decisione dell'impiego degli operatori e'
attribuita al Corpo forestale dello Stato, mentre le regioni
risulterebbero coinvolte come meri enti di erogazione del
finanziamento statale relativo al reclutamento degli operatori
stessi.
Tali previsioni si porrebbero in contrasto con le competenze
regionali in materia di agricoltura e foreste ed anche con la
normativa statale in materia di servizio antincendi nei boschi; il
Governo sarebbe intervenuto in un settore gia' abbondantemente
disciplinato sotto il profilo della competenza regionale, come se la
motivazione del finanziamento assolvesse dall'obbligo del rispetto
del riparto di competenza tra Stato e regioni e dall'osservanza del
necessario rapporto di collaborazione.
Secondo la ricorrente, la legge n. 491 del 1993, nel sopprimere il
Ministero dell'agricoltura e foreste, nell'ambito della generale e
principale competenza regionale in materia di foreste, avrebbe
lasciato allo Stato soltanto attribuzioni speciali, non attuabili
senza specifiche modalita' di coordinazione con la competenza
regionale. La stessa costituzione del Ministero delle risorse
agricole si sarebbe attuata con riguardo ad un assetto normativo che
vedeva gia' attribuita alle regioni, ex d.P.R. n. 616 del 1977, la
difesa dei boschi dagl'incendi attraverso il trasferimento ad esse
delle funzioni di cui alla legge n. 47 del 1975, che gia' esprimeva a
sua volta, una necessita' di difesa dagl'incendi articolata su piani
regionali ed interregionali (si' che le competenze statali dovevano
esercitarsi in collaborazione con le regioni).
Ma esplicita salvezza delle competenze regionali sarebbe altresi'
contenuta nel regolamento di organizzazione del Ministero delle
risorse agricole, che non si occupa peraltro del servizio antincendi.
Le descritte competenze - ex legge n. 47 del 1975, d.P.R. n. 616
del 1977, ed ex art. 1 della legge n. 491 del 1993 - risulterebbero
negate dal denunciato decreto-legge, che, seppure concernente in
sostanza il finanziamento dei servizi di spegnimento, colliderebbe
anche con il principio - cardine della cooperazione con le regioni,
espressamente investite del compito di costituire servizi boschivi
antincendi. In materia lo Stato sarebbe sempre tenuto all'intesa con
le regioni stesse, anche se il servizio di difesa aerea dagl'incendi
parrebbe evocare un'esigenza unitaria collocandosi sul piano
dell'interesse nazionale. L'impugnato decreto-legge, nel rivolgersi
al solo Ministero come destinatario della erogazione di trenta
miliardi, ne farebbe in realta' il centro d'imputazione di tutte le
strutture afferenti i servizi antincendi, nominando le regioni - con
intento svalutativo e per allontanarne ogni pretesa attiva - come
sede territoriale ovvero come ubicazione dei servizi stessi.
Viceversa, in base all'art. 7, terzo comma, della legge n. 47 del
1975, sia i volontari che l'utilizzazione delle opere sarebbero di
competenza regionale, residuando la competenza dello Stato
esclusivamente per il servizio aereo e per l'impiego dei vigili del
fuoco, di talche' l'aver unitariamente considerato tali profili
risulterebbe lesivo della competenza regionale. Quest'ultima parrebbe
addirittura eliminata con riguardo al piano di rilevamento
degl'incendi delineato dall'art. 1, comma 2, lettera c), in quanto
risultante da un'intesa non gia' con le regioni bensi' tra i
Ministeri delle risorse agricole e dell'ambiente. Ma le dedotte
violazioni sarebbero anche riscontrabili nella distrazione
dall'a'mbito riservato alla regione della selezione e dell'impiego
degli operatori antincendi e nel collegamento instaurato tra il piano
di rilevamento e i parchi, le riserve naturali e le aree di elevato
pregio naturalistico e culturale a rischio (materia, quest'ultima,
riservata alla regione ex legge n. 394 del 1991).
Con l'impugnato decreto-legge, quindi, oltre ad articolare il
testo normativo in modo da comprendere oggetti diversi, delineando
una struttura statale che esclude le regioni, si sarebbe operato la
compressione delle competenze di queste con il pretesto di una
disposizione di finanziamento, tradottasi in un mezzo di
stravolgimento ovvero d'illecita intrusione nelle competenze
medesime.
2. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha chiesto la
declaratoria d'infondatezza della questione, qualificata come frutto
della tendenza della ricorrente a porre il problema nei piu' ampi
termini della delimitazione di competenza tra Stato e regioni, la'
dove la soluzione sarebbe individuabile circoscrivendo la norma alla
sua ratio.
La gravita' e la frequenza degl'incendi boschivi e la diffusione
degli stessi sul territorio nazionale - secondo l'Avvocatura generale
- richiedono una strategia globale ed un coordinamento unitario
degl'interventi, in ragione della loro immediatezza nonche' della
limitata disponibilita' di uomini e mezzi. Per questa ragione non
sarebbe possibile ritenere che l'attribuzione alle regioni di
costituire servizi antincendi boschivi integri un trasferimento delle
relative funzioni; anzi lo Stato avrebbe sempre considerato le
competenze volte allo spegnimento degl'incendi nei boschi, unitamente
a quelle relative al Corpo forestale ed a quelle dei vigili del
fuoco, sicche' sarebbe giustificata l'erogazione disposta a favore di
quest'ultimo, come pure lo stanziamento previsto per il Ministero
delle risorse agricole. Anche il reclutamento di operatori
antincendio facenti capo al Corpo forestale assumerebbe una funzione
strumentale rispetto alle attribuzioni del Corpo stesso per
salvaguardare l'efficienza, senza con cio' incidere in senso negativo
sulle competenze regionali in materia o sulle possibilita' d'intesa.
3. - Con un successivo ricorso (Reg. Ric. 67/94) notificato il 7
settembre 1994, la Regione Veneto ha riproposto integralmente le
medesime censure gia' formulate nei confronti del decreto- legge n.
377 del 1994, avverso la legge di conversione di quest'ultimo 8
agosto 1994, n. 497, specificando che le integrazioni apportate dalla
legge non intaccano le disposizioni a suo tempo impugnate,
limitandosi a corredarle di mezzi tecnici e finanziari e a precisare
la finalizzazione.
4. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, costituitosi a
mezzo dell'Avvocatura dello Stato, ha parimenti riproposto le stesse
considerazioni difensive di cui sub 2, sottolineando pero' l'avvenuto
prolungamento del termine (da 30 a 180 giorni) accordato alle regioni
per la realizzazione degl'interventi voluti dalle leggi in materia
(v. infra sub 6).
5. - Con ricorso (Reg. Ric. 52/94) notificato il 15 luglio 1994,
la Regione Lombardia ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale, per violazione degli artt. 117, 118, 3 e 97 della
Costituzione, in relazione all'art. 69, terzo comma, del d.P.R. n.
616 del 1977, ed alla legge n. 491 del 1993, degli artt. 1, comma 2,
lettera b), e 3, comma 1, del decreto-legge 15 giugno 1994, n. 377.
Quest'ultima disposizione prevede che entro 30 giorni dalla data di
entrata in vigore del decreto- legge, le regioni che non abbiano
ancora realizzato gl'interventi previsti dalle leggi 28 febbraio
1990, n. 38 (di conversione del decreto-legge 28 dicembre 1989, n.
415) e 3 luglio 1991, n. 195 (di conversione del decreto-legge 3
maggio 1991, n. 142), debbano definire gli atti di consegna dei
relativi lavori. Trascorso inutilmente detto termine, l'art. 3
prevede la revoca per la parte non utilizzata dei contributi di cui
alle predette normative.
A differenza della Regione Veneto, la Lombardia ritiene pienamente
legittimo lo stanziamento di cui all'art. 1, in ragione della
competenza statale in materia di servizio aereo di spegnimento
degl'incendi. Invece il reclutamento di operatori antincendio - i
quali risulterebbero alle dipendenze del Corpo forestale -
comporterebbe il ritrasferimento allo Stato delle competenze relative
all'organizzazione delle squadre volontarie (gia' costituite nella
regione ricorrente con migliaia di addetti), con la conseguente
duplicazione di funzioni e strutture, e con gravi disfunzioni opera-
tive.
Di qui il vulnus degli evocati parametri costituzionali, che
risulterebbero altresi' violati in relazione alla legge n. 491 del
1993, attuativa della volonta' referendaria nel senso della
soppressione del Ministero dell'agricoltura e foreste, che avrebbe
riservato al nuovo Ministero delle risorse agricole, ambientali e
forestali soltanto competenze di carattere generalissimo, concernenti
i rapporti con l'ordinamento internazionale o comunitario, ovvero la
definizione di politiche di indirizzo e coordinamento e
l'elaborazione e diffusione di informazioni e dati, fermo restando
che tutte le funzioni in materia di agricoltura e foreste sono ora di
competenza regionale. Tra queste ultime risulterebbe la prevenzione
degl'incendi boschivi senza possibilita' di distinguerla dalle altre;
dalla legge citata sarebbe pertanto mutuabile un ulteriore
rafforzamento del principio autonomistico in tema di agricoltura e
foreste.
Con l'art. 3 del decreto-legge n. 415 del 1989, convertito in
legge n. 38 del 1990, e con l'art. 6, comma 3, del decreto-legge n.
142 del 1991, convertito in legge n. 195 del 1991, era stata disposta
l'erogazione ad alcune regioni - tra cui la ricorrente - di
finanziamenti per la realizzazione di opere finalizzate
all'avvistamento di incendi boschivi. Ma la generale prefissione di
un termine di 30 giorni, ora introdotta dall'impugnato art. 3, per la
consegna dei lavori con la relativa sanzione della perdita di
contributi, oltre a violare gli artt. 117 e 118, introducendo un
potere sostitutivo dello Stato ed un'automatica revoca-sanzione del
finanziamento senza alcuna formalita' procedimentale, si porrebbe in
contrasto con la giurisprudenza di questa Corte che ha sempre
richiesto una puntuale comunicazione, ritenendo insufficiente la mera
prefissione di un termine ad integrare l'esigenza di un intervento
statale sostitutivo. Sul piano pratico la ricorrente segnala che
numerosi decreti ministeriali (da ultimo il d.m. n. 979 del 1993)
hanno gia' impegnato i relativi fondi a favore della regione.
L'elevata complessita' delle opere renderebbe evidente l'esiguita'
del termine e la sostanziale natura di automatico esproprio
realizzato dalla norma.
6. - Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei Ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello Stato, che ha chiesto
dichiararsi infondate le proposte questioni, con argomentazioni in
parte identiche a quelle riportate sub 2. A tali tesi difensive
l'Avvocatura aggiunge che la censurata previsione di cui all'art. 3,
e' connessa con l'urgenza degl'interventi e si giustifica quindi come
azione di stimolo nel quadro unificante dell'intervento dello Stato.
7.1. - Nell'imminenza dell'udienza entrambe le ricorrenti hanno
presentato memorie. In particolare, la Regione Veneto ha sottolineato
come l'istituzione del Ministero delle risorse agricole abbia
rafforzato la competenza regionale in materia d'incendi boschivi,
onde il relativo regolamento di organizzazione dovrebbe essere letto
con criterio restrittivo di fronte alle competenze stesse. Invece
l'impugnato decreto-legge non ripartisce i finanziamenti per regioni,
ne' affida a queste il reclutamento dei volontari, ma si rapporta
alla superficie terrestre percorsa dal fuoco, sottendendo la tesi per
cui quest'ultimo, non conoscendo confini, dovrebbe comportare la
cancellazione delle attribuzioni regionali.
Inoltre, dietro la presunta generalita' ultraregionale
dell'interesse da tutelare, sarebbe ravvisabile la manomissione della
disciplina dei parchi e delle aree di pregio naturalistico. Infatti,
prevedendo un'intesa tra Ministero delle risorse agricole e Ministero
dell'ambiente, ed accorpando parchi nazionali ed aree protette, si
escluderebbero di fatto le regioni, in contrasto con le attribuzioni
loro riconosciute dalla legge-quadro sulle aree protette.
In sostanza intorno alla competenza - sicuramente statale, ma
speciale - del servizio aereo, sarebbero state raccolte materie e
interessi appartenenti alle regioni, cosi' violando il principio
cooperativo. Anche l'urgenza dichiarata nell'intitolazione e nel
primo articolo del provvedimento impugnato non sarebbe giustificata,
anzitutto perche' non vi sarebbero materie ontologicamente
suscettibili di essere trattate in via di urgenza, in secondo luogo
perche' i finanziamenti de quibus non sarebbero inediti o imposti da
particolari situazioni, ma compatibili con la precedente disciplina
(e con la competenza regionale).
7.2. - La regione Lombardia, premessa l'irrilevanza delle
modificazioni apportate in sede di conversione ai fini del
trasferimento delle censure dal decreto-legge alla legge, osserva
come in nome di un'urgenza determinata proprio dall'amministrazione
centrale si cerchi di reintrodurre un'unitarieta' di interventi in
capo allo Stato, eufemisticamente definita "strategia globale".
Inoltre la ricorrente contesta la ricostruzione del riparto di
competenza offerta dall'Avvocatura e sottolinea come l'assunzione di
volontari da parte dello Stato rappresenti un fatto creativo di
duplicazione, concretizzando una sorta di nazionalizzazione
dell'urgenza e di trasformazione della stessa in emergenza.
Conclude la Regione Lombardia ribadendo come il recupero delle
somme per effetto del mero decorso di un breve termine, configuri
nella sostanza un vero e proprio intervento sostitutivo. Infatti la
sottrazione di risorse (al di fuori di ogni garanzia procedurale),
altro non starebbe a significare che l'automatico subentro dello
Stato nello svolgimento delle stesse attribuzioni cui si riferiscono
le risorse avocate.
8. - Anche l'Avvocatura dello Stato ha presentato ulteriore
memoria, sostenendo anzitutto che al nuovo Ministero delle risorse
agricole spetterebbero in materia funzioni d'indirizzo e
coordinamento, si' che nel settore in esame permarrebbe una
"circoscritta ma essenziale competenza statale". Il finanziamento di
cui all'impugnato decreto-legge risulterebbe giustificato da un
preciso interesse nazionale, ed analogamente dovrebbe argomentarsi
con riguardo al reclutamento ed all'impiego degli operatori, si' che
sarebbe da escludere la lamentata marginalizzazione delle regioni.
Quanto all'impugnativa concernente l'art. 3, si sostiene che il
termine (poi prorogato dalla legge di conversione) avrebbe una
funzione d'impulso per la realizzazione "di interventi da tempo
previsti e finanziati che avrebbero dovuto essere gia' stati
completati e consegnati".
L'Autorita' intervenuta conclude richiamandosi alla necessita', in
materia, di una strategia globale e di un coordinamento rigorosamente
unitario.
Considerato in diritto
1.1. - La regione Veneto solleva questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 1 e 2 del decreto-legge 15 giugno 1994, n.
377, per violazione degli artt. 117 e 118 della Costituzione, in
relazione all'art. 69, terzo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616, nonche' alle leggi 1 marzo 1975, n. 47, 4 dicembre 1993, n.
491, 6 dicembre 1991, n. 394, ed al d.P.R. 15 marzo 1994, n. 197.
A parere della ricorrente l'art. 1, comma 2, lettera b),
nell'erogare un finanziamento di trenta miliardi in favore del
Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali,
individuerebbe tale amministrazione quale centro d'imputazione delle
strutture del servizio antincendi, in tal modo relegando la regione
al ruolo di mera sede territoriale. Viceversa, per effetto della
normativa indicata, quest'ultima sarebbe la sola responsabile della
costituzione dei servizi antincendi, dell'utilizzo delle opere e
dell'impiego degli operatori volontari, i quali sono invece reclutati
ai sensi della norma impugnata, nonche' selezionati ed impiegati dal
Corpo forestale dello Stato a' termini del successivo art. 2,
parimenti impugnato.
E' inoltre censurata la previsione di cui alla lettera c), nella
parte in cui eroga finanziamenti finalizzati ad un piano di
rilevamento degl'incendi, da realizzarsi d'intesa tra il Ministero
citato e quello dell'ambiente, senza partecipazione alcuna della
regione: piano che prevede installazioni in riserve naturali, parchi
ed aree d'interesse naturalistico, oggetto di specifica competenza
regionale.
1.2. - Identiche censure vengono rivolte nei confronti delle
medesime norme, dopo la conversione dell'impugnato decreto nella
legge 8 agosto 1994, n. 497, sulla premessa che le integrazioni e
modificazioni apportate da detta legge non intaccherebbero la
sostanza delle disposizioni.
1.3. - Anche la regione Lombardia ha impugnato per violazione
degli artt. 117, 118, 3 e 97 della Costituzione, in relazione
all'art. 69, terzo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 ed alla legge n.
491 del 1993, l'art. 1, comma 2, lettera b), del decreto-legge n. 377
del 1994, nella parte in cui prevede il reclutamento di volontari, i
quali risulterebbero sostanzialmente alle dipendenze del Corpo fore-
stale, con conseguente duplicazione di competenze rispetto alle
squadre di operatori volontari gia' costituite ed operanti nel
territorio della ricorrente.
Infine la medesima regione censura l'art. 3 del decreto-legge in
esame, la' dove prevede che entro 30 giorni dalla data di entrata in
vigore del decreto stesso, le regioni che non abbiano ancora
realizzato alcune opere di avvistamento degl'incendi boschivi gia'
individuate da precedenti disposizioni, debbano "definire gli atti di
consegna dei lavori", a pena di revoca della parte non utilizzata dei
contributi previsti dalle dette normative. La norma e' impugnata in
quanto realizzerebbe, attraverso la mera prefissione di un termine e
al di fuori di qualsiasi procedimento, un intervento sostanzialmente
sostitutivo.
2. - Le questioni riguardano temi identici od affini; i relativi
ricorsi possono quindi essere riuniti e trattati congiuntamente.
Va premesso tuttavia che le denunce della Regione Lombardia nei
confronti del decreto-legge si estendono alle corrispondenti
disposizioni della legge di conversione, secondo la costante
giurisprudenza in materia di questa Corte (v. sentenze n. 742/1988 e
n. 151/1986, nonche' ordinanza n. 1035/1988).
3.1. - Va anzitutto considerato il profilo attinente al
finanziamento di trenta miliardi di lire - disposto dall'art. 1,
comma 2, lettera b) - in favore del Ministero delle risorse agricole,
alimentari e forestali con riferimento alla gestione operativa e
logistica degli aeromobili antincendio, alla gestione e al
potenziamento degli elicotteri in dotazione al Corpo forestale dello
Stato, alla gestione dei centri operativi e stazioni forestali di
avvistamento, al potenziamento delle strutture, attrezzature,
equipaggiamenti e mezzi terrestri.
La questione, proposta dalla sola Regione Veneto, e' infondata.
Nella disposizione sono enucleabili due distinti profili
d'imputazione della spesa ivi prevista: l'uno attinente alla gestione
del servizio aereo e l'altro connesso al potenziamento di strutture e
mezzi operanti sul territorio.
3.2. - L'art. 69 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, ha trasferito
alle regioni le funzioni di cui alla legge 1 marzo 1975, n. 47,
recante norme integrative per la difesa dei boschi dagl'incendi. Tale
legge fissava alcuni strumenti di programmazione, definiva opere e
mezzi per la prevenzione degl'incendi, individuava nel Corpo fore-
stale dello Stato lo strumento attraverso cui il Ministero
dell'agricoltura e foreste avrebbe costituito il servizio antincendi
boschivo (cfr. art. 5): attivita', quest'ultima, specificatamente
menzionata come di competenza regionale dal citato art. 69. La stessa
norma dell'art. 69 (terzo comma), peraltro, ha riservato allo Stato
l'organizzazione e la gestione, d'intesa con le regioni, del servizio
aereo di spegnimento degli incendi e dell'impiego dei vigili del
fuoco.
Sul piano organizzativo detto servizio si avvale del Centro
operativo aereo unificato (COAU), il quale costituisce
un'articolazione dell'ufficio emergenze del Dipartimento della
protezione civile istituito dal d.P.C.M. 13 febbraio 1990, n. 11.
Attraverso tali strutture vengono assicurati i rapporti con il centro
operativo aeromobili del Corpo forestale dello Stato e con le Forze
armate, volti a garantire la disponibilita' degli aeromobili, del
personale e del supporto logistico.
Cio' premesso, appare chiaro come l'erogazione di somme per un
incremento del numero e il potenziamento dell'efficienza dei mezzi
aerei corrisponda a materia di competenza dello Stato, e della quale
sarebbe comunque arduo concepire una gestione non centralizzata, sol
che si ponga mente alla molteplicita' delle autorita' impegnate, alla
morfologia del territorio, alla dislocazione delle basi, all'utilizzo
degli spazi aerei.
Peraltro, come meglio si dira' in seguito, anche tale servizio non
puo' prescindere dalla necessita' di un'intesa con le regioni
interessate e va inserito in un indispensabile quadro unitario.
3.3. - Quanto al finanziamento di centri operativi ed al
potenziamento di strutture e mezzi terrestri, la norma si inserisce
in uno schema non nuovo, costituito dall'intervento diretto dello
Stato, che si aggiunge a quanto le regioni gia' hanno predisposto in
una materia che, in virtu' del richiamato contesto normativo, e'
stata loro integralmente trasferita (vedasi ad esempio quanto
disposto con il decreto-legge 30 agosto 1993, n. 332, recante
disposizioni urgenti per fronteggiare il rischio di incendi nelle
aree protette, convertito con modificazioni in legge 29 ottobre 1993,
n. 428).
A riguardo va ricordato che questa Corte ha in piu' occasioni
(cfr., da ultimo, sentenze nn. 462 e 36 del 1992) escluso
l'illegittimita' d'interventi statali attinenti a materie di
competenza delle regioni, allorche' essi presentino il carattere
della straordinarieta' ed i relativi finanziamenti risultino
aggiuntivi rispetto ai trasferimenti ordinari. Nella specie e'
notorio il carattere di eccezionale emergenza assunto recentemente
dal devastante fenomeno degl'incendi boschivi, si' da doversi
considerare imperativo ed urgente l'interesse a intervenire. Inoltre
la successione e, spesso, la concomitanza degli eventi calamitosi
postulano l'esigenza di rendere unitario e non dispersivo l'impulso
al potenziamento delle strutture (cfr. sentenza n. 418/1992),
finalizzando la disciplina al superamento dell'emergenza ed al
contenimento dei rischi nel limitato arco temporale in cui si
sviluppano gl'incendi. L'efficienza dei mezzi e' dunque direttamente
strumentale all'efficacia della lotta agl'incendi boschivi, ed il
concorso dello Stato non e' in tale ottica lesivo delle attribuzioni
della ricorrente; una migliore dotazione non puo' che giovare ai
singoli piani regionali ed interregionali, volti al contenimento di
un fenomeno per sua natura idoneo a valicare a'mbiti territoriali
definiti.
4. - Entrambe le ricorrenti censurano la previsione - contenuta
nell'ultima parte dell'art. 1, comma 2, lettera b) - del reclutamento
di operatori antincendio volontari da distribuire in relazione alla
superficie terrestre, a quella forestale ed a quella percorsa dal
fuoco come media dell'ultimo triennio. La Regione Veneto denuncia
altresi' l'art. 2, il cui comma 2 si collega a quanto sopra, la' dove
consente al Corpo forestale dello Stato di provvedere "alla selezione
ed all'impiego" degli operatori in parola.
La questione e' fondata, nei limiti di cui appresso.
Il gia' esposto quadro normativo deve essere completato con l'art.
71, lettera g), del d.P.R. n. 616 del 1977, che, nel riservare allo
Stato il reclutamento, l'addestramento e l'inquadramento del Corpo
forestale, chiarisce che questo e' impiegato anche dalle regioni
secondo l'art. 11, ultimo comma, del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 11.
Tale ultima norma, nel trasferire alle regioni a statuto ordinario
alcuni uffici periferici del Ministero dell'agricoltura e delle
foreste, aveva appunto stabilito l'impiego del Corpo forestale da
parte delle regioni stesse. Successivamente sono intervenuti il gia'
citato art. 5 della legge n. 47 del 1975 e l'art. 10 della legge 4
dicembre 1993, n. 491 (istitutiva del nuovo Ministero delle risorse
agricole, alimentari e forestali), secondo il quale sino
all'emanazione di apposite leggi di riforma continuano ad applicarsi
le norme in vigore concernenti il Corpo forestale dello Stato, del
quale permane l'utilizzazione funzionale, sulla base di convenzioni,
da parte delle regioni.
A riguardo va inoltre ricordato che questa Corte, nel riconoscere
al Corpo forestale una sua peculiarita', anche in ragione delle
funzioni di polizia forestale (cfr. sentenza n. 142/1972), ha
sottolineato come l'assetto che scaturisce in materia dal d.P.R. n.
616 del 1977, nel salvaguardare l'unitarieta' di struttura del Corpo,
rappresenti per le regioni un vincolo nel senso di imporre alle
medesime, allorche' intendano avvalersene, il rispetto
dell'organizzazione del Corpo stesso. Tuttavia - ha rilevato la Corte
- tale sistema non puo' "adeguatamente funzionare senza efficaci
strumenti di cooperazione", per cui, "piu' che opportuno, e'
necessario che fra le due parti si stipulino convenzioni o intese in
ordine all'impiego del personale" (sentenza n. 772/1988). Tali
affermazioni debbono essere ribadite con riguardo all'organico, alle
strutture ed alle dotazioni del Corpo forestale, ma, quanto al
reclutamento ed all'impiego di operatori volontari, esse vanno
necessariamente armonizzate, da un lato con la sopravvenuta,
integrale devoluzione alle regioni di ogni competenza in materia di
servizi antincendi gia' appartenente all' ex Ministero
dell'agricoltura e foreste (attesa la formulazione dell'art. 1 della
legge n. 491 del 1993), e dall'altro lato con la nuova disciplina del
volontariato ex lege 11 agosto 1991, n. 266.
Ebbene, quest'ultima legge, nel dettare i principi cui deve
attenersi la legislazione regionale nella disciplina delle modalita'
per lo svolgimento delle prestazioni (principi qualificabili come
generali, per la loro attinenza a valori costituzionali: cfr.
sentenza n. 75/1992), riserva proprio ad essa la definizione
dell'utilizzo del volontariato all'interno delle strutture pubbliche
e di quelle convenzionate con le regioni. E la legislazione delle
regioni interessate, quando non prevedeva gia' l'utilizzo degli
operatori volontari (come la Regione Lombardia, con l'art. 3, primo
comma, della legge regionale 20 ottobre 1972, n. 33, e, in relazione
specifica ai parchi, attraverso l'art. 10, quinto comma, della legge
regionale 27 gennaio 1977, n. 9), ha esplicitamente disciplinato la
formazione e l'addestramento degli aderenti alle associazioni di
volontariato (cfr. art. 3, lettera m), della legge regionale Veneto
24 gennaio 1992, n. 6). Mentre, piu' in generale, il d.P.R. 21
settembre 1994, n. 613, nel regolare la partecipazione del
volontariato alle attivita' di protezione civile, conferma il
radicamento sul territorio delle associazioni di volontariato.
Alla luce di quanto sopra, se puo' ammettersi che il Corpo fore-
stale provveda alla selezione degli operatori volontari (pur se non
destinati ad essere inclusi fra gli ausiliari del corpo stesso) in
ragione dell'indispensabile apporto tecnico che deve assistere le
valutazioni attitudinali, e' viceversa lesiva della descritta
competenza in materia di gestione del servizio antincendi la
previsione di un impiego di tali operatori non collegato direttamente
alla regione interessata. In altri termini, il Corpo forestale e' una
delle strutture che concorrono alla lotta agl'incendi boschivi
secondo i piani regionali (e interregionali); quindi non puo'
essergli demandata una valutazione dell'impiego dei volontari, che e'
viceversa un'altra componente della complessiva strategia di difesa
dagl'incendi e che, sempre attraverso il piano, la regione gestisce e
coordina.
L'erogazione di somme per il reclutamento e' dunque non
illegittima solo a condizione che gli operatori, sia pur selezionati
dal Corpo forestale, siano impiegati dalle regioni cui vengono
destinati, si' che la loro attivita' si inserisca nell'insieme delle
azioni volte a prevenire e fronteggiare il fuoco senza
sovrapposizioni e duplicazioni. Queste ultime, infatti, se sono
ancora ammissibili sotto l'aspetto finanziario, non possono essere
consentite sul piano operativo, poiche' vengono ad incidere su un
riparto di competenze che prevede la titolarita' della regione nel
servizio antincendi.
Deve essere percio' dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 2, del citato decreto-legge, convertito nella
legge n. 497 del 1994, in quanto non riserva il potere d'impiego
degli operatori antincendio volontari alla regione cui questi sono
stati destinati, nel quadro dei piani regionali ed interregionali
antincendio.
5. - L'art. 1, comma 2, lettera c), e' denunciato nella parte in
cui prevede il finanziamento di cinque miliardi per l'avvio di un pi-
ano di rilevamento, da realizzarsi d'intesa tra i Ministeri delle
risorse agricole e dell'ambiente, mediante "sistemi con requisiti di
rapidita' di installazione e di rilocabilita', nell'a'mbito dei
parchi nazionali, delle riserve naturali a rischio e nelle altre aree
ad elevato pregio naturalistico e culturale a rischio".
La regione Veneto richiama in proposito la legge 6 dicembre 1991,
n. 394, rivendicando le proprie competenze in tema di difesa
dagl'incendi nelle aree protette e dolendosi sostanzialmente di
essere stata totalmente esclusa dall'intesa di cui sopra.
La censura e' fondata.
Nonostante la scarsa intelligibilita' del dettato normativo, e'
tuttavia ragionevole ritenere che i "sistemi" in questione comportino
comunque un intervento in aree naturali protette, nelle quali, ai
sensi del titolo III della legge-quadro 6 dicembre 1991, n. 394, le
regioni esercitano poteri di gestione o vigilanza secondo un riparto
di competenze gia' considerato da questa Corte corrispondente ai
principi costituzionali in materia (sentenza n. 366/1992).
Ed allora non puo' non farsi applicazione del principio,
sottolineato dall'art. 1, comma 5, della legge predetta, che postula
l'attuazione di formule di cooperazione e d'intesa tra Stato e
regione nella tutela e nella gestione delle aree naturali protette.
Il che vale ancor piu' ove si consideri come il "rilevamento" sia
attivita' strumentale a quell'intervento immediato sul territorio
che, per fronteggiare l'incendio, la regione e' tenuta ad effettuare.
Ne consegue che l'installazione e la rilocazione di qualsiasi
dispositivo atto allo scopo predetto, deve passare attraverso un
momento di coinvolgimento del soggetto titolare del servizio
antincendi. La norma in esame va percio' dichiarata illegittima nella
parte in cui non prevede che all'intesa tra i due Ministeri citati
partecipino anche le regioni interessate.
6. - Dopo quanto sopra ritenuto, non si puo' comunque non
richiamare all'attenzione del legislatore come il problema della
lotta agl'incendi, per la molteplicita' di riferimenti normativi, per
la pluralita' e convergenza di competenze e, soprattutto, per la
gravita' dell'interesse sotteso, esige un'opera legislativa che
riconduca a sistema le svariate attribuzioni oggi esistenti, secondo
un disegno organico e coordinato non limitato ad un rapporto evento-
intervento, bensi' comprensivo di prevenzione, di repressione dei
comportamenti colposi e dolosi, di ripristino dei luoghi, di
coinvolgimento della collettivita', sul modello di quanto realizzato
in tema di difesa del suolo attraverso la legge 18 maggio 1989, n.
183.
7. - Distinta censura viene infine mossa dalla Regione Lombardia
all'art. 3 del decreto-legge in esame.
Va premesso che con l'art. 30- bis del decreto-legge 28 dicembre
1989, n. 415, convertito con modificazioni in legge 28 febbraio 1990,
n. 38, era stato disposto un contributo straordinario per il triennio
1990-1992 in favore di Sardegna, Liguria e Sicilia, al fine della
realizzazione di un sistema di monitoraggio elettronico per la
prevenzione degl'incendi avente determinate caratteristiche tecniche,
da definirsi entro trenta giorni dalla pubblicazione del decreto
citato. Successivamente, con l'art. 6 del decreto-legge 3 maggio
1991, n. 142, convertito con modificazioni in legge 3 luglio 1991, n.
195, un contributo di 10 miliardi di lire per ciascuno degli anni
1991, 1992 e 1993 veniva iscritto nello stato di previsione del
Ministero dell'agricoltura e foreste, da utilizzarsi in altre regioni
a statuto ordinario, tra cui la Lombardia, d'intesa con le stesse,
per i fini e con le modalita' di cui al citato art. 30- bis.
Lamenta la regione Lombardia che l'impugnato art. 3 abbia disposto
la revoca dei contributi ed il recupero degli stessi per la parte non
utilizzata, nel caso in cui le regioni non abbiano definito gli atti
di consegna dei relativi lavori entro trenta giorni dalla data di
entrata in vigore del decreto.
La questione non e' fondata.
Va considerato inesatto il presupposto interpretativo da cui muove
la ricorrente, che ravvisa nella disposizione un'ipotesi di potere
sostitutivo esercitato senza le dovute garanzie procedimentali. Il
vero invece e' che il termine ha una finalita' meramente
sollecitatoria nei confronti della regione per stimolare adempimenti
gia' da tempo dovuti, cui il finanziamento era ab origine
condizionato, legandosi alla realizzazione di un sistema
interconnesso di monitoraggio da programmarsi, come s'e' visto, entro
trenta giorni dalla ormai remota data di erogazione del finanziamento
stesso.
Il termine stabilito nella norma impugnata e' stato portato a
centottanta giorni dalla legge di conversione e poi prorogato di
centottanta giorni dal decreto-legge 16 gennaio 1995, n. 9 ed ancora
di altri centottanta giorni dal decreto-legge 17 marzo 1995, n. 79.
Codeste ripetute proroghe, ancor piu' chiaramente palesano la
finalita' sollecitatoria del termine, atteso che in entrambi i
provvedimenti legislativi citati si dichiara di voler "consentire
alle regioni .. di completare le procedure per la consegna dei
lavori".
Pertanto, pienamente giustificata deve ritenersi la prevista
revoca, quale conseguenza dell'inutile decorso del termine stesso.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2,
lettera c), del decreto-legge 15 giugno 1994, n. 377 (Disposizioni
urgenti per fronteggiare gl'incendi boschivi sul territorio
nazionale), convertito in legge 8 agosto 1994, n. 497, nella parte in
cui non estende l'intesa ivi prevista alle regioni interessate alla
gestione delle aree naturali protette;
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 2, del
decreto-legge 15 giugno 1994, n. 377, nella parte in cui non riserva
il potere d'impiego degli operatori volontari antincendio alla
regione cui questi sono stati destinati;
Dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
degli artt. 1, comma 2, lettera b), e 3, comma 1, del medesimo
decreto-legge, sollevate, in riferimento agli artt. 3, 97, 117 e 118
della Costituzione, dalle regioni Veneto e Lombardia con i ricorsi di
cui in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 maggio 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: RUPERTO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 10 maggio 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0573