N. 302 SENTENZA 26 giugno - 6 luglio 1995
Giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato. Credito industriale - Corte dei conti - Controllo preventivo - Competenza - Nuovi criteri cui devono conformarsi gli enti e i gruppi creditizi nella detenzione di partecipazioni in imprese - Decreto del Ministro del tesoro 22 giugno 1993, n. 242632 - Presunta natura di atto generale di indirizzo - Sottrazione al controllo - Esclusione, in base alle norme vigenti, del decreto quale atto generale di indirizzo nonche' di atto generale attuativo di norme comunitarie - Non spettanza alla Corte dei conti(GU n.33 del 9-8-1995 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Corte dei conti notificato il
27 gennaio 1995, depositato in Cancelleria il 2 febbraio 1995, per
conflitto di attribuzione sorto in relazione alla sottrazione del
decreto del Ministro del tesoro 22 giugno 1993, n. 242632, al
controllo preventivo della Corte dei conti, in violazione dell'art.
100, secondo comma, della Costituzione e dell'art. 7, comma 1, del
decreto-legge 15 maggio 1993, n. 143 e dell'art. 7, comma 10, del
decreto-legge 17 luglio 1993, n. 232, nonche' al connesso
comportamento del Governo consistente nella modifica del citato art.
7, comma 10, del decreto-legge 17 luglio 1993, n. 232, in violazione
dell'art. 77, secondo comma, e dell'art. 100, secondo comma, della
Costituzione e alla connessa illegittimita' costituzionale, sotto
vari profili e in subordine, degli artt. 3, comma 13, e 8, comma 1,
della legge 14 gennaio 1994, n. 20 ed iscritto al n. 2 del registro
conflitti 1995;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 30 maggio 1995 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi l'avv. Alessandro Pace per la Corte dei conti e l'Avvocato
dello Stato Antonino Freni per il Presidente del Consiglio dei
ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso del 14 ottobre 1994 la Corte dei conti, in
persona del Presidente pro-tempore - in forza dei poteri conferitigli
con la determinazione della Sezione del controllo sugli atti del
Governo del 12 agosto 1993, n. 135 - ha sollevato conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato nei confronti del Governo, in
persona del Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione alla
sottrazione del decreto del Ministro del tesoro 22 giugno 1993, n.
242632, al controllo preventivo della Corte dei conti, in violazione
dell'art. 100, secondo comma, della Costituzione e degli artt. 7,
comma 1, del decreto-legge 15 maggio 1993, n. 143, e 7, comma 10, del
decreto-legge 17 luglio 1993, n. 232, nonche' al connesso
comportamento del Governo, consistente nella modifica del citato art.
7, comma 10, in violazione degli artt. 77, secondo comma, e 100,
secondo comma, della Costituzione ed alla connessa illegittimita'
costituzionale degli artt. 3, comma 13, e 8, comma 1, della legge 14
gennaio 1994, n. 20, per violazione degli artt. 77, secondo e terzo
comma, e 100 secondo comma, della Costituzione. Nel ricorso si
espone che con il decreto n. 242632 del 22 giugno 1993 il Ministro
del tesoro, in attuazione del decreto legislativo 14 dicembre 1992,
n. 481 (art. 22, comma 1, lettere a) e c)), ha fissato i nuovi
criteri cui devono uniformarsi gli enti e i gruppi creditizi nella
detenzione di partecipazioni in imprese. Tale decreto si verrebbe a
configurare sia come "atto generale di indirizzo", sia come "atto
generale attuativo delle norme comunitarie" contenute nella direttiva
n. 89/646, risultando, di conseguenza, assoggettabile al controllo
preventivo della Corte dei conti, ai sensi dell'art. 7, comma 1,
lettere c) ed e), del decreto-legge n. 232 del 1993, che ha dettato
nuove norme in tema di controlli. Ciononostante - prosegue il
ricorso - il Ministro del tesoro non ha ritenuto di dover sottoporre
l'atto in questione al controllo preventivo, ma ha invece ritenuto di
potervi dare esecuzione per il tramite della Banca d'Italia, che ha
provveduto ad impartire agli enti e gruppi creditizi le istruzioni di
propria competenza. Inoltre, lo stesso Ministero non ha aderito
all'invito dell'Ufficio di controllo di astenersi da ulteriori atti
di esecuzione e, a spiegazione del proprio comportamento, ha
affermato - dapprima con la nota n. 242771 del 27 luglio 1993 e poi
con una memoria richiamata nell'intervento orale all'adunanza del 12
agosto 1993 della Sezione del controllo della Corte dei conti - che
il decreto ministeriale in questione doveva ritenersi esente
dall'assoggettamento al controllo preventivo in ragione della
clausola derogatoria prevista dall'art. 7, comma 10, del
decreto-legge n. 232 del 1993, secondo la quale le disposizioni sul
controllo preventivo di cui all'art 7, comma 1, del medesimo decreto
non si applicano nei confronti degli enti che svolgono la loro
attivita' nelle materie contemplate nell'art. 1 del decreto
legislativo del Capo provvisorio dello Stato 17 luglio 1947, n. 691
(cioe' nelle materie relative alla tutela del risparmio,
all'esercizio del credito ed alla valuta). Ad avviso del Ministero
gli "enti" cui si fa riferimento nella clausola derogatoria di cui al
citato art. 7, comma 10, non sarebbero - come ritenuto dalla Sezione
del controllo della Corte dei conti - gli enti e i gruppi creditizi,
bensi' il complesso apparato politico-amministrativo costituito dal
Comitato interministeriale per il credito ed il risparmio, dal
Ministero del tesoro e dalla Banca d'Italia, titolare dei poteri di
indirizzo e vigilanza nel settore del credito. Nel ricorso si espone
poi che in epoca successiva all'adunanza della Sezione del controllo
del 12 agosto 1993, il Governo, nel reiterare il decreto-legge n. 232
del 1993, adottava il decreto-legge 14 settembre 1993, n. 359, che
seppure di contenuto pressoche' identico, modificava il testo della
clausola derogatoria prevista dall'art. 7, comma 10, riferita non
piu' agli "enti che svolgono la loro attivita' nelle materie
contemplate nell'art. 1 del decreto legislativo del Capo provvisorio
dello Stato 17 luglio 1947, n. 691", ma agli "atti ed ai
provvedimenti emanati nelle materie monetaria, creditizia, mobiliare
e valutaria": con l'evidente conseguenza, ad avviso della ricorrente,
di rendere legittimo, a partire dall'entrata in vigore del
decreto-legge n. 359, il rifiuto del Governo di sottoporre a
controllo preventivo il decreto in questione. La narrativa dei fatti
esposta nel ricorso si completa con il richiamo all'ulteriore
reiterazione avvenuta con l'emanazione del decreto-legge 15 novembre
1993, n. 453, pedissequamente ripetitivo del precedente, che per una
parte veniva convertito nella legge 14 gennaio 1994, n. 19, mentre
per la parte restante veniva trasformato in disegno di legge
governativo approvato come legge 14 gennaio 1994, n. 20. Questa legge
contiene, all'art. 3, comma 13, una previsione identica a quella
prevista dall'art. 7, comma 10, dei decreti-legge nn. 359 e 453 del
1993, e, all'art. 8, comma 1, una clausola di sanatoria di tutti gli
effetti prodotti medio-tempore dai decreti non convertiti.
2. - Per quanto concerne i presupposti soggettivi del conflitto,
il ricorso richiama le sentenze di questa Corte nn. 406 del 1989 e
466 del 1993, che hanno riconosciuto alla Sezione del controllo della
Corte dei conti la legittimazione a proporre conflitto di
attribuzione, mentre la legittimazione passiva del Governo viene
affermata in relazione al fatto che i comportamenti dei ministri
connessi all'interpretazione di un decreto-legge vanno imputati alla
responsabilita' collegiale del Governo (ord. n. 242 del 1993).
Inoltre, nel caso di specie, il Governo ha fatto propria la posizione
del Ministro del tesoro, modificando in via d'urgenza con i
decreti-legge nn. 359 e 453 del 1993, l'art. 7, comma 10, del
decreto-legge n. 232 del 1993. In riferimento ai presupposti
oggettivi si rileva poi che la lesione lamentata attiene alla
funzione di controllo preventivo di legittimita' sugli atti del
Governo, prevista dall'art. 100, secondo comma, della Costituzione.
3. - Passando all'esame del merito, nel ricorso si osserva che il
comportamento omissivo del Governo risulta fondato sull'assunto
secondo il quale gli enti che svolgono la loro attivita' nelle
materie indicate all'art. 1 del decreto legislativo n. 691 del 1947
(cui si riferisce la deroga espressa nell'art. 7, comma 10, del
decreto-legge n. 232 del 1993) sarebbero le autorita' che esercitano
poteri pubblicistici nella materia del credito (Ministro del tesoro,
Comitato interministeriale per il credito ed il risparmio, Banca
d'Italia), mentre la ricorrente sostiene che con il termine "enti" la
norma ha inteso riferirsi alle banche e agli intermediari finanziari.
A supporto di questa interpretazione nel ricorso si richiama l'art. 1
del decreto legislativo n. 385 del 1993, recante il testo unico delle
leggi in materia bancaria e creditizia, che qualifica il Ministro del
tesoro, il Comitato interministeriale per il credito ed il risparmio
e la Banca d'Italia come "autorita' creditizie" e non come "enti".
Ne' potrebbe condividersi il diverso assunto del Governo secondo il
quale gli enti cui fa riferimento l'art. 7, comma 10, non possono
essere quelli creditizi, dal momento che la Corte dei conti non ha
mai esercitato il controllo su tali enti. Questa obbiezione del
Governo - sempre secondo la ricorrente - non terrebbe conto della
collocazione sistematica della clausola limitativa prevista dall'art.
7, comma 10, del decreto-legge n. 232, dal momento che tale clausola
e' riferita all'insieme delle disposizioni contenute nell'articolo e
quindi non necessariamente a quelle concernenti i controlli
preventivi e successivi sugli atti, i quali risultano circoscritti
alla sfera provvedimentale del Governo e della pubblica
amministrazione statale (art. 7, commi 1 e 4). Dopo aver osservato
che, nell'ambito della riforma dei controlli voluta dal legislatore,
accanto alla nuova disciplina del controllo sugli atti, assume
particolare rilievo il controllo sulla gestione (art. 7, commi 5-9),
nel ricorso si sostiene che in tale contesto sarebbero agevolmente
individuabili occasioni e ragioni di verifiche, accertamenti e
valutazioni da parte della Corte dei conti anche nei riguardi di enti
e gruppi creditizi, al fine di verificare l'efficacia degli
investimenti azionari pubblici e lo stato patrimoniale degli enti
bancari partecipati. Pertanto, neppure la clausola di sanatoria
prevista dall'art. 8, comma 1, della successiva legge n. 20 del 1994
- che ha sancito la validita' degli atti adottati e delle attivita'
poste in essere in base ai decreti-legge nn. 54, 143, 232, 359 e 453
del 1993 - potrebbe convalidare il contestato comportamento omissivo
del Governo, dal momento che tale clausola non potrebbe comunque
sanare un comportamento che deve considerarsi illegittimo in quanto
in contrasto con un decreto-legge non convertito, ma vigente
all'epoca del comportamento medesimo. Nella seconda parte del
ricorso, esaminando la fase successiva all'entrata in vigore del
decreto-legge 14 settembre 1993, n. 359, si osserva che durante
questa fase il comportamento omissivo del Governo si e' fondato sul
nuovo testo della clausola derogatoria di cui all'art. 7, comma 10,
dove si prevede la non applicabilita' del controllo preventivo "agli
atti ed ai provvedimenti emanati nelle materie monetaria, creditizia,
mobiliare e valutaria". Tale clausola e' stata riprodotta nel
decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453, e, infine, nell'art. 3, comma
13, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, attualmente in vigore.
Secondo la ricorrente, questa modifica della clausola derogatoria non
farebbe venir meno il conflitto in esame, ma ne cambierebbe
semplicemente il parametro di riferimento: infatti se, inizialmente,
l'illegittimita' lamentata nel ricorso consisteva nella violazione
sia dell'art. 100, secondo comma, della Costituzione, sia dell'art.
7, comma 10, del decreto-legge n. 232 del 1993, in seguito tale
l'illegittimita' verrebbe a derivare dall'applicazione dei
decreti-legge nn. 359 e 453 del 1993, nonche' della legge n. 20 del
1994, in quanto atti contrastanti con l'art. 77, secondo e terzo
comma, e con l'art. 100, secondo comma, della Costituzione. La Corte
dei conti, infatti, pur riconoscendo che il comportamento omissivo
tenuto dal Governo in epoca successiva all'entrata in vigore del
decreto-legge n. 359 non sarebbe in contrasto con la disciplina
prevista da tale decreto e da quello che lo ha reiterato, ritiene che
il fondamento della persistente illegittimita' del comportamento
governativo risiederebbe nella illegittimita' costituzionale dei
decreti ora richiamati, nonche' della legge n. 20 del 1994. Pertanto,
la ricorrente sollecita la Corte costituzionale a sollevare dinanzi a
se' la questione di costituzionalita' della disciplina attualmente in
vigore, prevista dall'art. 3, comma 13, e dall'art. 8, comma 1, della
legge n. 20 del 1994, per violazione dell'art. 100, secondo comma,
della Costituzione. Ad avviso della ricorrente la sottrazione al
controllo preventivo non potrebbe discendere altro che dalla
impossibilita' materiale o giuridica di sottoporre a controllo
determinati atti, dal momento che la Costituzione, all'art. 100,
imporrebbe in forma assoluta, senza alcun rinvio alla legge, il
controllo in questione. Dall'inesistenza di sufficienti motivi per la
sottrazione al controllo preventivo deriverebbe, secondo la Corte dei
conti, l'illegittimita', per cattivo uso della discrezionalita'
spettante al legislatore, dell'art. 3, comma 13, della legge n. 20
del 1994. Infine, un ulteriore profilo di illegittimita' della
disposizione ora citata e dell'art. 8 della stessa legge n. 20, e'
sviluppato nell'ultima parte del ricorso, in riferimento all'art. 77,
secondo e terzo comma, della Costituzione, nonche' in relazione
all'art. 15, commi 2, lettera b), e 3 della legge 23 agosto 1988, n.
400. La ricorrente esclude che la legge n. 20 del 1994 possa
considerarsi una legge di conversione, dal momento che il
decreto-legge n. 453 e' formalmente decaduto nella parte considerata,
e pertanto l'approvazione della legge medesima non assolverebbe il
Governo dalla responsabilita' che si e' assunto emanando i
decreti-legge, con l'effetto di lasciare spazio al sindacato della
Corte costituzionale. Nel ricorso viene, infatti, contestata la
sussistenza dei requisiti di necessita' ed urgenza per procedere alla
riforma per decreto-legge della Corte dei conti, nonche' il fatto
che, attraverso piu' decreti-legge reiterati, il Governo sia
intervenuto "in causa propria", al solo scopo di sottrarsi ad un
controllo della stessa Corte. Il che avrebbe determinato uno
sviamento di potere rispetto alla disciplina dell'art. 77 della
Costituzione e la conseguente lesione delle attribuzioni
costituzionali spettanti alla ricorrente.
4. - Con l'ordinanza n. 21 del 1995, questa Corte ha dichiarato
ammissibile il conflitto in esame, affermando che il comportamento
del Ministro del tesoro, oggetto di censura, e' da riferirsi alla
responsabilita' collegiale del Governo, e che va riconosciuta alla
Corte dei conti, nell'esercizio della funzione di controllo
preventivo di legittimita' sugli atti del Governo, la legittimazione
a sollevare conflitto di attribuzione tra poteri.
5. - Nel giudizio si e' costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, per chiedere che il ricorso sia dichiarato inammissibile o,
comunque, infondato. In riferimento all'ammissibilita' del
conflitto, l'Avvocatura osserva che il ricorso e' stato proposto
dalla Corte dei conti, in persona del Presidente pro-tempore, in
forza dei poteri asseritamente conferitigli con la determinazione n.
135 del 12 agosto 1993 della Sezione del controllo della Corte dei
conti. Nella memoria si rileva che, invece, dalla determinazione n.
135 del 1993 risulta che la Sezione, deliberando il ricorso in
oggetto, ha affermato la propria legittimazione a stare in giudizio a
mezzo del proprio Presidente. L'Avvocatura osserva poi che il
contenuto del ricorso in epigrafe non corrisponde al contenuto e alle
conclusioni del ricorso deliberato dalla Sezione del controllo e che,
di conseguenza, dovendosi tener conto solo di quanto affermato nella
citata determinazione della Sezione, il conflitto non sarebbe piu'
attuale a seguito dello ius superveniens. Nella memoria di
costituzione si rileva che, mentre il ricorso si fonda
sull'interpretazione dell'art. 7, comma 10, del decreto-legge n. 232
del 1993, a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 3 della legge 14
gennaio 1994, n. 20 - che ha espressamente escluso dalla categoria
degli atti soggetti al controllo quelli in materia creditizia - il
conflitto sollevato non sarebbe piu' attuale. Ad avviso
dell'Avvocatura deve comunque escludersi che l'interpretazione
dell'art. 7, comma 10, del decreto-legge n. 232 sia quella sostenuta
dalla Corte dei conti, dal momento che dall'esame di tale
disposizione emerge che i primi quattro commi dell'art. 7 riguardano
il controllo preventivo di legittimita' sugli atti del Governo e che
i rimanenti commi si riferiscono al controllo sulla gestione, alla
relazione sull'esito del controllo e ai poteri della Corte dei conti
nell'esercizio del controllo. Nella memoria si osserva che tutte le
citate disposizioni riguardano le amministrazioni pubbliche e, di
conseguenza, risulterebbe arbitrario voler riferire il solo comma 10
agli enti creditizi, che sono in gran parte imprese private.
Inoltre, il riferimento alla materia della tutela del risparmio (e
non alla raccolta del risparmio), contenuto nell'art. 7, comma 10,
confermerebbe che tale norma derogatoria riguarda le amministrazioni
che esercitano l'alta vigilanza nelle materie indicate, mentre la
riformulazione della stessa disposizione prevista nel successivo
decreto-legge n. 359 del 1993 conforterebbe ulteriormente questa
interpretazione. Infine, nella memoria si ribadisce che l'art. 100,
secondo comma, della Costituzione deve essere integrato da norme di
legge ordinaria, allo scopo di individuare gli atti soggetti al
controllo, e che tali norme, per la funzione alla quale assolvono,
non incorrono nella illegittimita' costituzionale, salvo che, in
ipotesi estrema, non vengano a comprimere la sfera costituzionalmente
tutelata fino ad essere sostanzialmente elusive del controllo.
L'Avvocatura esclude che questa ipotesi ricorra nel caso di specie e
che la norma in questione possa essere censurata sotto il profilo
della ragionevolezza, sottolineando la funzione di alta
specializzazione tecnica svolta dalle "autorita' creditizie" e la
necessita' di una immediata applicazione delle loro decisioni.
6. - In prossimita' dell'udienza entrambe le parti hanno
depositato memorie illustrative. Nella memoria della Corte dei conti
si eccepisce, in primo luogo, la mancata costituzione in giudizio del
Governo, essendosi costituito solo il Presidente del Consiglio dei
ministri, in persona del Presidente in carica, che, pur potendo
essere parte di taluni conflitti di attribuzione, e' da tenere
distinto dal Governo, identificabile con il Consiglio dei ministri.
In riferimento alle eccezioni di inammissibilita' prospettate
dall'Avvocatura, nella memoria si precisa che ai sensi dell'art. 1,
terzo comma, del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, confermato
dall'art. 3, comma 10, della legge n. 20 del 1994, il Presidente
della Corte dei conti presiede anche la Sezione del controllo sulle
amministrazioni dello Stato. Pertanto, il mandato contenuto nella
determinazione n. 135/93 della Sezione del controllo deve ritenersi
indirizzato al Presidente della Corte dei conti, che si e' costituito
nel presente giudizio. Inoltre, la Corte dei conti osserva che, una
volta sollevato il conflitto, l'indicazione delle motivazioni
giuridiche che lo sostengono spetta al difensore. Nel merito, la
Corte dei conti ribadisce che la lesione delle proprie attribuzioni
non e' venuta meno a causa dell'entrata in vigore dei decreti-legge
di reiterazione del decreto-legge n. 232 del 1993, e che tale lesione
risulta aggravata dal successivo comportamento del Governo, il quale
ha conferito valore normativo alla precedente interpretazione
estensiva dell'art. 7, comma 10, del decreto-legge n. 232.
7. - Nella memoria illustrativa dell'Avvocatura si ribadiscono le
precedenti conclusioni, sottolineando, innanzitutto, che il decreto
del quale la ricorrente rivendica la soggezione al controllo e' stato
emanato durante la vigenza di un decreto-legge non convertito, che ha
quindi perso efficacia ex tunc, e che non puo' essere invocato per
introdurre un controllo non previsto dalla normativa preesistente di
cui al regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214: normativa che, secondo
l'Avvocatura, sarebbe rimasta vigente fino all'entrata in vigore
della legge n. 20 del 1994. Dopo aver ricordato che la Corte dei
conti non aveva mai rivendicato in passato che fossero sottoposte a
controllo preventivo le direttive impartite dalle autorita'
creditizie alla Banca d'Italia, dal momento che tali atti non
rientravano tra quelli elencati agli artt. 17, 18 e 19 del regio
decreto n. 1214 del 1934, l'Avvocatura contesta che il richiamato
decreto del Ministro del tesoro 22 giugno 1993, n. 242632, possa
considerarsi "atto generale di indirizzo" ovvero "atto attuativo di
direttive comunitarie", non trattandosi di atto amministrativo
generale rivolto ad una pluralita' di destinatari, in quanto rivolto
soltanto alla Banca d'Italia, ed avendo le direttive comunitarie in
materia bancaria avuto gia' attuazione con il decreto legislativo n.
481 del 1992. In relazione alla legittimita' delle disposizioni
contestate della legge n. 20 del 1994, l'Avvocatura ribadisce che e'
pacifico che l'art. 100, secondo comma, della Costituzione deve
essere integrato dalla legislazione ordinaria al fine di individuare
gli atti del Governo sottoposti al controllo. Nel caso di specie, le
norme di cui all'art. 3, commi 1 e 13, della legge n. 20 del 1994, e
le corrispondenti disposizioni dei decreti precedenti, concorrono a
definire l'area del controllo preventivo, seguendo una ratio analoga
a quella che in passato aveva escluso dall'applicazione delle norme
della legge 21 marzo 1958, n. 259 gli istituti di credito sottoposti
alla vigilanza della Banca d'Italia.
Considerato in diritto
1. - La Corte dei conti, in persona del suo Presidente, solleva
conflitto di attribuzione contro il Governo della Repubblica al fine
di sentir dichiarare: " a) che spetta alla Corte dei conti, Sezione
del controllo sugli atti del Governo, la competenza a controllare il
decreto del Ministro del tesoro 22 giugno 1993, n. 242632, previa, se
necessaria, la proposizione, dinanzi a se stessa, della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 13, e dell'art. 8,
comma 1, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, per violazione dell'art.
100, secondo comma, della Costituzione; b) che, ai sensi degli artt.
77, secondo comma, e 100, secondo comma, della Costituzione, non
spettava al Governo il potere di sostituire l'art. 7, comma 10, del
decreto-legge n. 232 del 1993 con l'art. 7, comma 10, dei
decreti-legge n. 359 e 453 del 1993; c) in subordine alla richiesta
sub b), nella contestata ipotesi che si qualificasse la legge n. 20
del 1994 come legge di conversione, dichiarare l'illegittimita'
costituzionale degli artt. 3, comma 13, e 8, comma 1, della legge n.
20 del 1994 per violazione dell'art. 77, terzo comma, della
Costituzione". Resiste al ricorso il Presidente del Consiglio dei
ministri per chiedere che il ricorso stesso sia dichiarato
inammissibile o, comunque, infondato.
2. - Va preliminarmente verificata, la sussistenza dei presupposti
soggettivi e oggettivi idonei a giustificare, ai sensi dell'art. 37
della legge 11 marzo 1953, n. 87, la proposizione di un conflitto di
attribuzione tra i poteri dello Stato. Come gia' rilevato in sede di
giudizio sulla ammissibilita' del ricorso (ord. n. 21 del 1995), la
presenza di tali presupposti ricorre nel caso di specie. Per quanto
concerne i requisiti soggettivi, da un lato va, infatti, riconosciuta
alla Corte dei conti, nell'esercizio della funzione di controllo
preventivo di legittimita' sugli atti del Governo, la legittimazione
a sollevare conflitto, stante la piena autonomia dell'organo
investito di tale funzione (v. sentt. 406 del 1989 e 466 del 1993);
dall'altro, va individuato nel Governo il soggetto passivo del
conflitto in esame, dal momento che il comportamento omissivo tenuto
dal Ministro del tesoro, che forma l'oggetto principale della
censura, deve intendersi riferito alla responsabilita' collegiale del
Governo in ordine all'interpretazione di atti di normazione primaria
quali il decreto-legge 15 maggio 1993, n. 143 ed il decreto-legge 17
luglio 1993, n. 232 (v. ord. n. 242 del 1993), mentre i comportamenti
consistenti nell'adozione dei decreti-legge 14 settembre 1993, n. 359
e 15 novembre 1993, n. 453, oggetto di ulteriore censura, risultano
anche essi imputabili al Governo nella sua collegialita'. La
presenza dei requisiti oggettivi viene, d'altro canto, a trovare la
sua giustificazione nel fatto che il ricorso contesta la violazione
di una sfera di attribuzioni determinata da norme costituzionali,
quale quella spettante alla Corte dei conti, in tema di controllo
preventivo di legittimita', dall'art. 100, secondo comma, della
Costituzione.
3. - L'Avvocatura dello Stato eccepisce l'inammissibilita' del
ricorso sotto due profili diversi e cioe': a) per essere stato lo
stesso ricorso proposto dalla Corte dei conti in persona del suo
Presidente anziche' - secondo quanto previsto nella determinazione n.
135 della Sezione del controllo del 12 agosto 1993, concernente la
proposizione del conflitto - dalla stessa Sezione in persona del suo
Presidente; b) per il fatto che il contenuto del ricorso non
risulterebbe corrispondente al contenuto di quanto deliberato dalla
stessa Sezione con la suddetta determinazione n. 135. Ne' l'una ne'
l'altra di tali eccezioni meritano di essere accolte. In proposito
va, infatti, rilevato che il conflitto, ancorche' deliberato dalla
Sezione del controllo, non poteva essere sollevato altro che
dall'organo investito della titolarita' del potere di controllo di
cui all'art. 100, secondo comma, della Costituzione, in relazione al
quale la lesione risulta affermata. Tale organo non e' la Sezione del
controllo, ma la Corte dei conti nella sua unita', della cui
rappresentanza e' investito il suo Presidente pro-tempore, cui spetta
anche presiedere la Sezione del controllo (v. art. 1, terzo comma,
regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214 e art. 3, comma 10, legge 14
gennaio 1994, n. 20). Per quanto concerne poi l'asserita mancata
corrispondenza tra il contenuto del ricorso ed il contenuto della
determinazione n. 135 del 1993, cio' che va rilevato e' che, in
relazione ai profili essenziali del conflitto, i due atti vengono a
coincidere nella sostanza, mentre gli svolgimenti ulteriori espressi
nel ricorso possono trovare la loro giustificazione nell'autonomia
che va riconosciuta alla difesa tecnica nello svolgimento delle tesi
affermate dalla parte, autonomia che ha indotto il difensore ad
argomentare anche in ordine alla sopravvivenza dell'interesse al
conflitto pur in presenza di uno ius superveniens.
4. - La Corte dei conti ha sollevato, nella memoria, una eccezione
di inammissibilita' relativa alla costituzione in giudizio del
Presidente del Consiglio dei ministri anziche' del Governo,
identificabile nel Consiglio dei ministri. Tale eccezione non va,
peraltro, presa in esame, avendo la difesa della ricorrente
rinunciato alla stessa nel corso dell'udienza.
5. - Nel merito il ricorso non e' fondato.
La domanda principale proposta dalla ricorrente investe la mancata
sottoposizione del decreto del Ministro del tesoro 22 giugno 1993, n.
242632, al controllo preventivo di legittimita' della Corte dei
conti. Con tale decreto - adottato in relazione all'art. 22, comma 1,
lettere a) e c), del decreto legislativo 14 dicembre 1992, n. 481 -
il Ministro del tesoro, su conforme parere del Comitato
interministeriale per il credito ed il risparmio, ha dettato i
criteri ai quali la Banca d'Italia deve attenersi nel disciplinare,
mediante istruzioni di carattere generale, la materia delle
partecipazioni detenibili da parte degli enti creditizi. Ad avviso
della Corte dei conti (v. nota dell'Ufficio di controllo sugli atti
del Ministero del tesoro n. 463 del 14 luglio 1993), il decreto in
questione doveva essere sottoposto al controllo preventivo di
legittimita' della stessa Corte in quanto "riconducibile alle
categorie degli atti generali di indirizzo e di quelli attuativi di
norme comunitarie" sottoposte al visto di legittimita' ai sensi
dell'art. 7, comma 1, lettere c) ed e), del decreto-legge 15 maggio
1993, n. 143. Opposto l'avviso del Ministero del tesoro che, alla
richiesta della Corte dei conti, replicava (v. nota del direttore
generale del tesoro n. 242771 del 27 luglio 1993), richiamando la
sopravvenienza - dopo la caducazione per mancata conversione del
decreto-legge n. 143 del 1993 - del decreto-legge 17 luglio 1993, n.
232, dove all'art. 7, comma 10, veniva introdotta una deroga al
controllo preventivo di legittimita' della Corte dei conti nei
confronti degli "enti che svolgono la loro attivita' nelle materie
contemplate nell'art. 1 del decreto legislativo del Capo provvisorio
dello Stato 17 luglio 1947, n. 691" (e cioe' nelle materie
concernenti la tutela del risparmio, l'esercizio della funzione
creditizia e la valuta). Sulla base di tale divergenza
interpretativa la Sezione del controllo della Corte dei conti, con la
determinazione n. 135 del 12 agosto 1993, deliberava di sollevare il
conflitto in esame, ma il ricorso relativo veniva proposto soltanto
il 14 ottobre 1994, in presenza di un quadro normativo sensibilmente
mutato a seguito dell'adozione del decreto-legge 14 settembre 1993,
n. 359 (reiterato con il decreto-legge 15 novembre 1993, n. 453),
che, all'art. 7, comma 10, apportava una modifica alla corrispondente
disposizione contenuta nel decreto-legge n. 232 del 1993; nonche' a
seguito dell'approvazione della legge 14 gennaio 1994, n. 20, che,
all'art. 3, comma 13, riproduceva il testo dell'art. 7, comma 10,
del decreto-legge n. 359 del 1993.
6. - Ai fini della soluzione del conflitto in esame - che investe
l'esistenza o meno di un obbligo del Ministro del tesoro di
sottoporre al controllo preventivo di legittimita' della Corte dei
conti il decreto 22 giugno 1993, n. 242632 - la disciplina in tema di
controllo che assume rilievo non puo' essere altro che quella in
vigore alla data dell'emanazione dell'atto in relazione al quale il
conflitto stesso e' stato sollevato: disciplina che, nella specie, va
identificata in quella espressa nel decreto-legge 15 maggio 1993, n.
143, vigente al momento dell'emanazione dell'atto e successivamente
convalidata nei suoi effetti - a seguito della mancata conversione
dello stesso decreto-legge - dall'art. 8, comma 1, della legge n. 20
del 1994. In base a tale disciplina la domanda avanzata dalla Corte
dei conti non puo' essere accolta. In primo luogo va escluso che il
decreto del Ministro del tesoro di cui e' causa possa essere
qualificato, ai sensi dell'art. 7, comma 1, lett. c), del
decreto-legge n. 143, come "atto generale di indirizzo". Il decreto
ministeriale in questione, infatti, non assume i caratteri della
"generalita'", dal momento che non contempla una pluralita' di
destinatari, indeterminati o indeterminabili, ma si indirizza
esclusivamente alla Banca d'Italia, cui vengono indicati i criteri da
seguire nel disciplinare, in conformita' delle direttive del Comitato
interministeriale del credito e del risparmio, la materia delle
partecipazioni detenibili da parte degli enti creditizi. Ne' il
carattere generale delle istruzioni che la Banca d'Italia e' venuta
successivamente ad adottare nei confronti degli enti creditizi, ai
sensi dell'art. 22, comma 1, del decreto legislativo n. 481 del 1992,
puo' essere tale da riflettersi nella natura puntualmente mirata
degli indirizzi impartiti, con il decreto in esame, dal Ministro del
tesoro a tale ente. Parimenti va anche escluso che lo stesso decreto
del Ministro del tesoro possa essere qualificato, ai sensi dell'art.
7, comma 1, lett. e), tra gli "atti generali attuativi di norme
comunitarie". Il decreto in questione, infatti, oltre a non disporre
- per le ragioni gia' richiamate - del carattere della generalita'
non puo' neppure ritenersi "attuativo" di una normativa comunitaria,
quale quella espressa nella direttiva 89/646 CEE, la cui attuazione
e' stata direttamente operata - in esecuzione della delega espressa
con l'art. 25 della legge 19 febbraio 1992, n. 142 - mediante il
decreto legislativo n. 481 del 1992. Va, dunque, riconosciuto che,
alla luce della disciplina in tema di controllo in vigore alla data
dell'adozione dell'atto, non sussistevano le condizioni per affermare
la sottoponibilita' del decreto del Ministro del tesoro 22 giugno
1993, n. 242632, al controllo preventivo di legittimita' della Corte
dei conti.
7. - Sulla base di quanto precede non puo' assumere rilievo, per
la soluzione del conflitto in esame, il richiamo alla normativa
intervenuta successivamente al decreto-legge n. 143 del 1993 e
formulata nei decreti-legge nn. 232, 359 e 453 del 1993 nonche' nella
legge n. 20 del 1994. Le domande avanzate nel ricorso in ordine a
tale normativa, anche con riferimento alle prospettate questioni di
legittimita' costituzionale, non vanno, di conseguenza, prese in
esame.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spettava alla Corte dei conti, Sezione del
controllo sugli atti del Governo, la competenza a controllare il
decreto del Ministro del tesoro 22 giugno 1993, n. 242632.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 giugno 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: FRUSCELLA
Depositata in cancelleria il 6 luglio 1995.
Il cancelliere: FRUSCELLA
95C0871