N. 310 SENTENZA 28 giugno - 12 luglio 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Enasarco - Agenti e rappresentanti di commercio - Trattamento pensionistico integrativo - Criteri di calcolo - Meccanismo di adeguamento degli scaglioni in riferimento alla svalutazione monetaria - Omessa previsione - Introduzione di nuova tutela per le pensioni di importo piu' basso - Non fondatezza. (Legge 2 febbraio 1973, n. 12, art. 25). (Cost., artt. 3 e 38).(GU n.33 del 9-8-1995 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 25 della legge
2 febbraio 1972 (recte: 1973), n. 12 (Natura e compiti dell'Ente
nazionale di assistenza per gli agenti e rappresentanti di commercio
e riordinamento del trattamento pensionistico integrativo a favore
degli agenti e dei rappresentanti di commercio), promosso con
ordinanza emessa il 24 maggio 1994 dal Pretore di Torino nel
procedimento civile vertente tra Scala Renato e l'Ente nazionale di
assistenza per gli agenti e rappresentanti di commercio (Enasarco)
iscritta al n. 554 del registro ordinanze 1994 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 40, prima serie speciale,
dell'anno 1994;
Visto l'atto di costituzione dell'Enasarco nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 30 maggio 1995 il Giudice relatore
Renato Granata;
Uditi l'avv. Bartolo Spallina per l'Enasarco e l'Avvocato dello
Stato Stefano Onufrio per il Presidente del Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso da Scala Renato, titolare
di pensione di vecchiaia a carico dell'Enasarco con decorrenza 1
settembre 1981, al fine di ottenere da quest'ultimo ente il ricalcolo
della pensione senza le riduzioni previste dall'art. 25 della legge 2
febbraio 1973, n. 12, ma sulla sola base della media delle
provvigioni, il Pretore di Torino con ordinanza del 24 maggio 1994 ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 25 cit.
in riferimento agli artt. 3 e 38 Cost. invocando un riesame di
analoga questione in precedenza sollevata e ritenuta manifestamente
infondata da questa Corte con ordinanza n. 366 del 1989.
Premesso che la disposizione censurata prevede che qualora
l'ammontare annuo della pensione erogata dall'Enasarco, che ha
funzione integrativa di altro trattamento pensionistico (art. 2,
primo comma, legge n. 12 del 1973 cit.), superi determinati importi,
fissati a scaglione da un minimo di L. 5.000.000 fino ad oltre L.
10.000.000, sulle somme in eccedenza a tali importi deve calcolarsi
una detrazione progressivamente crescente da un minimo del 10% per le
somme comprese tra L. 5.000.000 e L. 6.000.000 ad un massimo del 20%
per le somme eccedenti L. 20.000.000, il pretore rimettente dubita
(non della legittimita' in se' di tale automatica riduzione del
trattamento pensionistico integrativo, bensi') della mancata
previsione di un meccanismo di adeguamento degli scaglioni suddetti
in ragione della rilevante svalutazione monetaria intervenuta nel
tempo e della elevazione dei massimali e delle aliquote contributive;
mancato adeguamento che avrebbe incrinato il criterio di razionale
proporzionalita' tra entita' reale del trattamento pensionistico,
versamenti contributivi e aliquote percentuali di riduzione. Ed
infatti - osserva il pretore rimettente - mentre nel 1973 la
riduzione di cui all'art. 25 colpiva la fascia alta di pensioni,
essendo il massimale di contribuzione pari a L. 9.000.000 e
l'aliquota contributiva pari al 6% (art. 6 legge n. 12 del 1973),
successivamente da una parte vi e' stata una ragguardevole perdita di
valore della moneta, d'altra parte il massimale e l'aliquota sono
stati progressivamente incrementati (con d.P.R. 24 giugno 1978, n.
460 il massimale era stato portato a L. 12.000.000 e l'aliquota
all'8% ed ancora, con d.P.R. 31 marzo 1983, n. 277, il massimale
aveva raggiunto l'importo di L. 24.000.000 con aliquota al 10% per
attestarsi infine, ferma l'aliquota, a L. 34.000.000 per gli agenti
monomandatari ed a somme superiori per i plurimandatari). Quindi con
il passare del tempo, la riduzione di cui all'art. 25 cit. era
venuta a colpire non soltanto la fascia di pensioni alte, ma anche la
fascia media e medio-bassa, tenuto anche conto che il trattamento
minimo dell'Enasarco ammonta a circa L. 5.000.000 annue.
Questa situazione - rileva conclusivamente il pretore rimettente -
evidenzia una vulnerazione degli artt. 3 e 38, secondo comma, Cost.
in quanto sono trattate in modo eguale situazioni diseguali; inoltre
e' violato il principio di effettivita' delle prestazioni
assistenziali e previdenziali, per le quali deve tenersi conto anche
di un rapporto di proporzionalita' tra quanto l'assicurato e'
chiamato a versare e quanto andra' poi a percepire come trattamento
pensionistico.
2. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato chiedendo
che la questione sollevata sia dichiarata inammissibile o
manifestamente infondata in quanto gia' dichiarata manifestamente
infondata con ordinanza n. 366 del 1989 di questa Corte.
3. - Si e' costituito l'Enasarco chiedendo parimenti - anche con
una successiva memoria - che la questione sia dichiarata
inammissibile perche' non esiste nell'ordinamento positivo un
principio che valga ad assicurare in maniera diretta il meccanismo di
adeguamento ipotizzato dal Pretore rimettente, potendo tale risultato
essere raggiunto in forme e con articolazioni differenziate e
variamente modulate.
Comunque - secondo la difesa dell'Enasarco - la questione e'
infondata. Nel sottolineare il carattere integrativo della pensione
erogata dall'ente, osserva la difesa che l'elevazione nel tempo
dell'aliquota contributiva e del massimale annuo provvigionale da
sottoporre a contribuzione determinano l'innalzamento dell'ammontare
delle pensioni annue, in nulla incidendo nel rapporto tra prestazione
liquidata e versamenti contributivi eseguiti; sicche' quindi le
riduzioni previste dall'art. 25 censurato trovano applicazione sui
piu' elevati importi, senza che possa ritenersi sussistente la
prospettata maggiore e sfavorevole incidenza sul nuovo pensionato
rispetto al vecchio pensionato. Mentre la individuazione dei limiti
annui pensionistici entro i quali deve operare la riduzione rientra
nella discrezionalita' del legislatore.
Considerato in diritto
1. - E' stata sollevata questione incidentale di legittimita'
costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 38 Cost., dell'art. 25
della legge 2 febbraio 1973, n. 12 (Natura e compiti dell'Ente
nazionale di assistenza per gli agenti e rappresentanti di commercio
e riordinamento del trattamento pensionistico integrativo a favore
degli agenti e dei rappresentanti di commercio) - in forza del quale,
quando l'ammontare annuo della pensione erogata dall'Enasarco,
integrativa di altro trattamento pensionistico, supera determinati
importi (fissati a scaglione da un minimo di L. 5.000.000 fino ad
oltre L. 10.000.000) deve calcolarsi, sulle somme eccedenti, una
detrazione progressivamente crescente (da un minimo del 10% per le
somme comprese tra L. 5.000.000 a L. 6.000.000 fino ad un massimo del
20% per le somme eccedenti L. 10.000.000) - in quanto violerebbe il
combinato disposto degli artt. 3 e 38 Cost. nella parte in cui non
prevede un meccanismo di adeguamento degli scaglioni suddetti in
ragione della rilevante svalutazione monetaria intervenuta nel tempo
e della elevazione dei massimali e delle aliquote contributive (per
effetto delle quali attualmente la detrazione colpisce anche le
pensioni di importo vicino al trattamento minimo); e cio' per
contrasto sia con il principio di effettivita' delle prestazioni
assistenziali e previdenziali, per le quali deve tenersi conto anche
di un rapporto di "razionale proporzionalita'" tra entita' reale del
trattamento pensionistico, versamenti contributivi ed aliquote
percentuali di riduzione, sia con il principio di eguaglianza
sostanziale, non potendo tale rapporto essere ingiustificatamente
sfavorevole per il nuovo pensionato rispetto al vecchio, costretto a
versare piu' contributi per percepire poi una pensione nominalmente
piu' alta, ma in effetti maggiormente decurtata, in virtu'
dell'applicazione dell'art. 25 censurato.
2. - Va preliminarmente rilevato che l'eccezione di
inammissibilita' sollevata dalla difesa dell'Enasarco non ha
carattere pregiudiziale, ma implica la valutazione nel merito della
censura di costituzionalita'; solo - infatti - ove si riscontrasse la
denunciata violazione dei parametri allegati si potrebbe porre
utilmente un problema di inammissibilita' della questione in ragione
della (asserita) pluralita' dei rimedi finalizzati alla reductio ad
legitimitatem.
3. - Nel merito la questione non e' fondata.
L'art. 25 censurato - nel piu' ampio contesto della disciplina del
trattamento pensionistico a favore degli agenti e dei rappresentanti
di commercio, trattamento che e' integrativo di quello
dell'assicurazione generale obbligatoria estesa a tale categoria di
assicurati dalla legge 22 luglio 1966, n. 613 - va correlato con il
precedente art. 10 nel senso che il criterio di calcolo dell'importo
delle pensioni di vecchiaia e' fissato da tale combinato disposto
(degli artt. 10 e 25) secondo una sequenza di operazioni che
terminano con quella specificamente indicata nell'art. 25. In
particolare occorre considerare, nell'ultimo decennio, le provvigioni
sulle quali sono stati versati i contributi assicurativi e
individuare la media piu' elevata di quelle calcolate per ognuno dei
periodi di tre anni consecutivi compresi nel decennio; su tale media
si calcolano tanti quarantesimi del settanta per cento quanti sono
gli anni di anzianita' contributiva fino ad un massimo di quaranta;
infine - come ultima operazione - si riduce l'importo cosi' calcolato
secondo un'aliquota progressiva a scaglioni (a partire dal 10% sugli
importi da L. 5.000.000 a L. 6.000.000 fino al 20% per gli importi
eccedenti L. 10.000.000).
Quest'ultima operazione - di c.d. "riduzione" - svolge non solo
una funzione (meramente contabile) di integrare il criterio di
calcolo della pensione di vecchiaia quale previsto dal precedente
art. 10; ma anche (e soprattutto) quella di operare un moderato
effetto di riequilibrio, in chiave solidaristica, tra le pensioni di
maggior importo e quelle di minor importo. Sotto il primo profilo la
funzione della "riduzione" non e' dissimile da quella sottesa al
precedente art. 21 che fissa le aliquote di riduzione della pensione
ai superstiti; in tal modo la pensione di vecchiaia e' anche
differenziata dalla pensione di invalidita' permanente (totale e
parziale), che si calcola sulla base di criteri analoghi, ma senza la
riduzione dell'art. 25. Sotto questo aspetto - puo' subito rilevarsi
- la idoneita' (ex art. 38 Cost.) del trattamento previdenziale
costituito dalla pensione di vecchiaia (a carattere integrativo) non
potrebbe che essere valutata nel suo complesso e non gia' isolando
una singola operazione della sequenza di calcolo dell'importo
spettante all'assicurato per presentarla - suggestivamente ma
impropriamente - come penalizzante compressione del trattamento
stesso, mentre si tratta di un momento del piu' complesso
procedimento di calcolo del trattamento previdenziale.
4. - C'e' poi la funzione riequilibratrice della "riduzione",
conseguente alla previsione di un'aliquota non gia' fissa, ma
proporzionale all'ammontare della stessa pensione di vecchiaia
secondo scaglioni determinati in cifra fissa e rimasti invariati dal
1973. Si ha quindi che il criterio di calcolo in esame, ancorche'
neutro (e quindi uniforme) quanto ai parametri indicati nell'art. 10,
e' invece mirato quanto all'ultima operazione di calcolo (la
"riduzione") in modo da essere piu' favorevole per le pensioni basse
e meno per le pensioni alte.
Questa funzione non e' insensibile al fenomeno della svalutazione
monetaria: rimanendo invariati gli scaglioni correlati alle varie
aliquote di riduzione, l'aumento della base imponibile,
congiuntamente peraltro ai massimali, ha comportato che un crescente
numero di pensioni di vecchiaia sia soggetto alle aliquote di
riduzione piu' elevate, piuttosto che a quelle piu' basse. Si e'
quindi verificata una progressiva traslazione di un crescente numero
di pensioni di vecchiaia verso le aliquote piu' elevate sicche' la
finalita' di riequilibrio si e' affievolita (nel senso che mentre
originariamente il favor era per la intera platea delle pensioni
medio-basse, oggi avvantaggiate sono essenzialmente le pensioni al
minimo) ed e' destinata a risultare sempre meno incisiva fino,
eventualmente, ad azzerarsi nel momento in cui il trattamento minimo
di pensione dovesse raggiungere lo scaglione corrispondente
all'aliquota massima, la quale a quel punto sarebbe del tutto neutra
al pari delle aliquote di riduzione di cui all'art. 21.
Ma da una parte tale progressivo svilimento della funzione
riequilibratrice della "riduzione" opera per tutte le pensioni di
vecchiaia indipendentemente dal momento della erogazione del
trattamento previdenziale sicche' non c'e' sotto questo aspetto
violazione del principio di eguaglianza, come gia' ritenuto da questa
Corte (ordinanza n. 366 del 1989). D'altra parte rientra nella
discrezionalita' del legislatore la correzione di tale effetto,
atteso che in un sistema di previdenza integrativa (quale quella
gestita dall'Enasarco), che garantisce comunque il trattamento minimo
di pensione, non sussiste una necessita' costituzionale che il
criterio di calcolo delle pensioni di vecchiaia sia apprezzabilmente
differenziato in ragione dell'importo, piu' o meno elevato, delle
stesse. Correzione questa non necessitata dai parametri evocati ed in
particolare dall'art. 38 Cost., tanto piu' che "il precetto che siano
preveduti ed assicurati mezzi adeguati alle esigenze di vita dei
lavoratori si riferisce principalmente all'organizzazione e alla
gestione della previdenza obbligatoria" (sentenza n. 87 del 1995),
mentre nella fattispecie si tratta di previdenza integrativa.
5. - Va infine pure considerato che la scelta in ordine al grado
di incidenza da attribuire al meccanismo di "riduzione" ex art. 25
della legge n. 12 del 1973 (come in generale "la determinazione del
possibile e necessario sistema di indicizzazione della base di
computo del trattamento pensionistico erogato agli agenti di
commercio": cfr. sentenza n. 265 del 1992) si coniuga, nel contesto
di una piu' complessa valutazione dell'equilibrio finanziario
dell'ente previdenziale gestore dell'assicurazione in questione, con
l'altra scelta concernente la determinazione delle stesse aliquote
contributive e dei massimali progressivamente incrementati nel tempo
atteso che, in un complessivo bilanciamento dei molteplici dati di
riferimento, viene in rilievo anche il progressivo svilimento della
funzione riequilibratrice originariamente sottesa all'art. 25
censurato e la conseguente piu' ampia operativita' della riduzione in
esame, che ha influito come fattore di contenimento e di contrappeso
rispetto alle esigenze di maggiore provvista. D'altra parte proprio
la natura di previdenza integrativa potrebbe giustificare un
atteggiamento del legislatore di graduale abdicazione al meccanismo
riequilibratore, piuttosto che di sua rivitalizzazione, tanto piu'
che, dopo il riordino di tale sistema previdenziale settoriale
operato dalla legge n. 12 del 1973, sono stati estesi ( ex d.l. 23
dicembre 1977, n. 942, convertito in legge 27 febbraio 1978, n. 41)
alle pensioni erogate dall'Enasarco il trattamento minimo previsto
per l'assicurazione generale obbligatoria e la stessa perequazione,
sicche' una nuova tutela e' stata introdotta per le pensioni di
importo piu' basso.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 25 della legge 2 febbraio 1973, n. 12 (Natura e compiti
dell'Ente nazionale di assistenza per gli agenti e rappresentanti di
commercio e riordinamento del trattamento pensionistico integrativo a
favore degli agenti e dei rappresentanti di commercio) sollevata - in
riferimento agli artt. 3 e 38 della Costituzione - dal Pretore di
Torino con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 giugno 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: GRANATA
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 12 luglio 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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