N. 320 SENTENZA 28 giugno - 13 luglio 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Mezzogiorno - Provvedimenti per il - Sgravi contributivi e fiscalizzazione degli oneri sociali - Rimborso di somme a favore di imprese operanti nel Mezzogiorno - Effetti della sentenza della Corte costituzionale n. 261/1991 - Criteri di rateizzazione - Giustificazione della discrezionalita' legislativa in materia di scelte di politica economica - Non fondatezza. (D.-L. 22 marzo 1993, n. 71, art. 1, n. 3, convertito in legge 20 maggio 1993, n. 151). (Cost., artt. 3, 23, 24, 41, 53, 97 e 113).(GU n.33 del 9-8-1995 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano
VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof.
Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,
dott. Riccardo CHIEPPA;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, n. 3, del
decreto-legge 22 marzo 1993, n. 71 (Disposizioni in materia di sgravi
contributivi nel Mezzogiorno e di fiscalizzazione degli oneri
sociali), convertito in legge 20 maggio 1993, n. 151, promossi con le
seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 10 novembre 1993 dal Pretore di Bari nel
procedimento civile vertente tra la Gestione commissariale
governativa per le Ferrovie del Sud-Est e servizi automobilistici e
l'INPS iscritta al n. 370 del registro ordinanze 1994 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 26, prima serie
speciale, dell'anno 1994;
2) ordinanza emessa il 10 ottobre 1994 dal Pretore di Avellino
nel procedimento civile vertente tra l'Azienda Trasporti Irpini (ATI)
e l'INPS iscritta al n. 734 del registro ordinanze 1994 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51, prima serie
speciale, dell'anno 1994;
Visti gli atti di costituzione dell'INPS e dell'ATI, nonche' gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 30 maggio 1995 il Giudice relatore
Fernando Santosuosso;
Uditi gli avvocati Vittorio Benevento e Lucio Valerio Moscarini
per l'ATI, Fabio Fonzo per l'INPS e l'Avvocato dello Stato Giuseppe
Stipo per il Presidente del Consiglio dei Ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio civile vertente tra la Gestione
commissariale governativa per le Ferrovie del Sud-Est e servizi
automobilistici e l'INPS, il Pretore di Bari, con ordinanza emessa il
10 novembre 1993, pervenuta alla Corte costituzionale il 1 giugno
1994, ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 24, 41, 97 e 113
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 3 della legge 20 maggio 1993, n. 151 (recte: art. 1, n. 3,
del decreto-legge 22 marzo 1993, n. 71 "Disposizioni in materia di
sgravi contributivi nel Mezzogiorno e di fiscalizzazione degli oneri
sociali", convertito in legge 20 maggio 1993, n. 151), nella parte in
cui prevede che il rimborso delle somme dovute a titolo di sgravi
degli oneri sociali in favore delle imprese operanti nel Mezzogiorno
a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 261 del 1991
e' effettuato dall'INPS, previa presentazione di domanda, in dieci
rate annuali di pari importo, senza alcun aggravio per rivalutazione
e interessi e senza la possibilita' di compensare con le suddette
somme i debiti dell'imprenditore nei confronti dell'Istituto.
Osserva il giudice a quo che la norma impugnata violerebbe l'art.
3 della Costituzione sotto un duplice profilo: in primo luogo perche'
attribuisce all'INPS una posizione di privilegio rispetto agli altri
debitori, tenuti al pagamento della rivalutazione e degli interessi;
in secondo luogo perche' discrimina le aziende che si giovano della
sentenza n. 261 del 1991 rispetto a quelle che hanno potuto
beneficiare degli sgravi fin dall'inizio.
Sussisterebbe altresi' la violazione degli artt. 24 e 113 della
Costituzione dal momento che, per effetto della norma denunciata, il
cittadino viene privato della potesta' di chiedere la tutela in
giudizio delle sue posizioni di diritto soggettivo scaturenti dalla
citata sentenza n. 261 del 1991; inoltre, discriminante apparirebbe
l'avere subordinato l'esercizio del diritto alla presentazione di una
domanda all'Istituto volta ad ottenere la restituzione delle somme
dovute. Anche l'art. 97 della Costituzione sarebbe violato, sotto il
profilo dell'obbligo di imparzialita' della pubblica amministrazione,
a causa della lunghissima rateizzazione prevista unitamente alla non
consentita possibilita' di opporre in compensazione i debiti
dell'imprenditore; infine, la norma sarebbe in contrasto con i
principi sanciti dall'art. 41 della Costituzione.
2. - Nel giudizio avanti alla Corte costituzionale si e'
costituito l'INPS concludendo per la non fondatezza della questione.
La difesa dell'INPS, nel riportarsi a quanto gia' dedotto
nell'analogo giudizio incidentale di legittimita' costituzionale
sollevato dal Pretore di Crotone, ha in particolare osservato che e'
erroneo parificare la pretesa delle aziende che hanno diritto agli
sgravi a seguito della sentenza n. 261 del 1991 a quella di un
normale creditore, dovendo tenersi conto della natura dello sgravio,
che ha funzione incentivante e di sostegno delle aziende che operano
nel Mezzogiorno, funzione questa, che non puo' essere assolta dal
riconoscimento ex tunc del diritto agli sgravi.
3. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
insistendo per la manifesta infondatezza della questione, e
riportandosi a quanto dedotto nell'analogo giudizio di legittimita'
costituzionale sollevato dal Pretore di Crotone.
4. - Analoga questione e' stata sollevata dal Pretore di Avellino
con ordinanza emessa il 10 ottobre 1994 nel corso di un procedimento
civile vertente tra ATI e INPS.
Rileva il giudice a quo che l'art. 1, comma 3, del decreto-legge
22 marzo 1993, n. 71, convertito in legge 20 maggio 1993, n. 151,
nella parte in cui prevede che le somme dovute dall'INPS a titolo di
sgravi degli oneri sociali per effetto della sentenza n. 261 del 1991
della Corte costituzionale, sono rimborsate in dieci rate annuali
senza alcun aggravio per rivalutazione ed interessi, si pone in
contrasto con gli artt. 3, 23 e 53 della Costituzione, in quanto
"produce un irragionevole pregiudizio nei confronti del soggetto che
ha indebitamente pagato e si trova a subire la decurtazione della
rivalutazione ed interessi che pure costituiscono componenti del
complesso credito previdenziale".
5. - Nel giudizio relativo all'ordinanza del Pretore di Avellino
si sono costituiti sia l'INPS che la parte privata.
La difesa dell'INPS ha osservato che la questione dovrebbe in
primo luogo essere ritenuta inammissibile, sia in quanto l'ordinanza
di rimessione difetta di motivazione in punto di non manifesta
infondatezza della questione, sia perche' analoga questione e' stata
gia' dichiarata inammissibile dalla Corte con la sentenza n. 362 del
1994.
Nel merito la questione sarebbe infondata, in quanto la disciplina
della cui legittimita' si dubita e' di per se' transitoria e limitata
nel tempo e come tale perfettamente legittima sotto il profilo della
costituzionalita', atteso che, secondo la costante giurisprudenza
della Corte, lo stesso fluire del tempo costituisce elemento
differenziatore; a tal proposito sarebbe invero sufficiente
considerare che le aziende interessate al rimborso hanno impostato il
loro esercizio finanziario senza fare affidamento su tale
sopravvenienza attiva. Ne' sarebbe possibile imputare all'INPS il
ritardo nel conseguimento del beneficio dal momento che, se la
normativa consentiva fin dall'origine di avvalersi dello sgravio e le
imprese non se ne sono avvalse, non possono ora pretendere la
rivalutazione e gli interessi, tanto piu' che non sussiste un diritto
costituzionalmente protetto alla rivalutazione ed agli interessi
quali "componenti del complesso credito previdenziale". Non
pertinente sarebbe infine il denunciato contrasto con gli artt. 23 e
53 della Costituzione.
La difesa dell'ATI ha insistito per l'accoglimento della questione
rilevando che la norma denunciata non solo si pone in contrasto con
l'art. 3 della Costituzione, ma finisce con il mortificare, ed anzi
con l'obliterare quelle finalita' indicate dalla Corte costituzionale
nella richiamata sentenza, disattendendo altresi' "il principio di
equo concorso alla spesa pubblica imponendo al privato, leso da un
atto illegittimo della pubblica amministrazione, un sacrificio in
evidente contrasto con gli artt. 23 e 53 della Costituzione".
6. - Anche in tale giudizio e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, concludendo per l'inammissibilita' o
l'infondatezza della questione. La questione sarebbe inammissibile
sia per carenza di adeguata motivazione in punto di non manifesta
infondatezza, sia per il fatto che in base alla sentenza n. 362 del
1994, gli sgravi contributivi riguardano solo le "imprese
industriali" operanti nel Mezzogiorno.
Nel merito, ha osservato la difesa erariale, la norma denunciata
rientra nell'ambito di una scelta discrezionale del legislatore,
ampiamente giustificata dalla posizione di vantaggio nella quale
vengono a trovarsi le aziende per una sopravvenienza attiva non
prevista nei bilanci degli esercizi pregressi.
Inconferente, ancorche' del tutto carente di qualsiasi
motivazione, sarebbe, infine, la asserita violazione degli artt. 23 e
53 della Costituzione riferendosi tali norme alla materia tributaria,
estranea alla fattispecie in argomento.
Considerato in diritto
1. - La questione sottoposta all'esame di questa Corte e' se
l'art. 1, n. 3, del decreto-legge 22 marzo 1993, n. 71 (Disposizioni
in materia di sgravi contributivi nel Mezzogiorno e di
fiscalizzazione degli oneri sociali), convertito in legge 20 maggio
1993, n. 151, nella parte in cui prevede che le somme dovute
dall'INPS a titolo di sgravi contributivi per effetto della sentenza
della Corte costituzionale n. 261 del 1991 siano rimborsate
ratealmente in 10 anni senza oneri per l'Istituto di rivalutazione
monetaria ed interessi e senza la possibilita' di compensazione con i
debiti dell'imprenditore nei confronti dell'INPS, sia in contrasto:
a) con l'art. 3 della Costituzione per l'ingiustificato privilegio
accordato all'INPS rispetto ad ogni altro debitore e per la
discriminazione in danno delle imprese aventi titolo al rimborso per
effetto della citata sentenza rispetto a quelle che hanno
originariamente e regolarmente fruito dello sgravio in questione; b)
con gli artt. 24 e 113 della Costituzione perche' la non completa
reintegrazione patrimoniale, conseguente alla prevista modalita' di
rimborso, comporta l'impossibilita' di ottenere esaustiva tutela
giurisdizionale; c) con l'art. 41 della Costituzione per la
limitazione della propria liberta' di iniziativa economica che le
imprese, come sopra discriminate, sono costrette a subire; d) con
l'art. 97 della Costituzione perche' il privilegio accordato all'INPS
si risolve in un fattore ostacolante rispetto al perseguimento dei
fini di imparzialita' e buon andamento dell'azione amministrativa
dell'Istituto; e) con gli artt. 23 e 53 della Costituzione.
2. - I due giudizi vanno riuniti e decisi con unica sentenza
avendo ad oggetto sostanzialmente la stessa questione, ancorche' in
ordine a parametri costituzionali non del tutto coincidenti.
3. - Sia la difesa dell'INPS che quella dello Stato hanno dedotto
preliminarmente l'inammissibilita' delle questioni sollevate
sostenendo che l'ordinanza del Pretore di Bari difetta di motivazione
in punto di rilevanza, non essendosi il giudice a quo espresso sulla
qualificazione industriale delle imprese interessate agli sgravi,
mentre quella del Pretore di Avellino appare del tutto immotivata
sotto il profilo della non manifesta infondatezza della sollevata
questione di incostituzionalita'.
Tali eccezioni vanno disattese, sia considerando che il carattere
di industrialita' delle imprese richiedenti il rimborso - presupposto
essenziale della pretesa (v. sentenze di questa Corte nn. 362 del
1994 e 261 del 1991) - costituisce la premessa delle ordinanze di
rimessione che impostano la loro motivazione partendo proprio dalla
prima delle sentenze ora ricordate, sia perche', se pur concisamente,
l'ordinanza del Pretore di Avellino non manca di osservare che la
norma impugnata "produce un irragionevole pregiudizio nei confronti
del soggetto che ha indebitamente pagato e si trova a subire la
decurtazione della rivalutazione e degli interessi che pur
costituiscono componenti del compresso credito previdenziale".
4. - Nel merito la questione e' infondata con riferimento a tutti
gli invocati parametri costituzionali.
Per sgombrare subito il campo dalle censure sollevate in
riferimento ai parametri meno conferenti alla sollevata questione, e'
appena il caso di osservare che, con riguardo agli artt. 24 e 113
della Costituzione, le esigenze di tutela giurisdizionale non
appaiono violate dal momento che la norma denunziata non attiene ai
limiti processuali di detta tutela; che la denunziata violazione
degli artt. 23 e 53 della Costituzione si appalesa immotivata e
comunque infondata poiche' i richiamati principi costituzionali
riguardano la diversa materia tributaria; che, infine, per essere
ritenuto sussistente il contrasto con gli artt. 41 e 97 della
Costituzione e' necessario verificare se le scelte discrezionali del
legislatore nel modulare gli incentivi alle diverse imprese, tenendo
conto delle risorse dei pubblici bilanci, siano state o meno
irragionevolmente esercitate.
5. - L'esame della questione va dunque concentrato sulla
denunziata violazione dell'art. 3 della Costituzione, sia perche' la
norma impugnata sarebbe viziata da irragionevolezza, sia soprattutto
perche' essa determinerebbe una doppia disparita' di trattamento: tra
la posizione dell'INPS rispetto a tutti gli altri debitori, e tra le
imprese che hanno potuto pienamente beneficiare degli sgravi e quelle
cui e' dovuta la restituzione dei contributi indebitamente pagati.
Nell'argomentare le rispettive tesi, le parti costituite in questo
giudizio hanno diffusamente esaminato il problema sotto molteplici
aspetti: a) se al predetto rimborso da parte dell'INPS debba
applicarsi la normativa relativa agli altri indebiti oggettivi; b) se
allo stesso possa riconoscersi natura previdenziale, con la
conseguenziale disciplina su rivalutazione e interessi; c) se il
diritto alla rivalutazione e agli interessi debba intendersi effetto
connaturale a qualsiasi debito e quindi anche a quello in oggetto; d)
se alle imprese richiedenti non spettino gli sgravi in discussione in
quanto le aziende di trasporto non avrebbero carattere industriale;
e) se, godendo le imprese in questione del beneficio del "ripiano", a
carico dello Stato, dei disavanzi degli esercizi economici, la
eventuale restituzione dei contributi a titolo di sgravi aumentata
della rivalutazione e degli interessi non si traduca in una ulteriore
sopravvenienza attiva.
6. - Questa Corte ritiene che gli accennati aspetti del problema
risultano assorbiti da altre considerazioni piu' pertinenti alla
presente fattispecie in cui si ravvisa una posizione privilegiata che
la norma riconoscerebbe all'INPS ed alle imprese che hanno gia'
beneficiato pienamente degli sgravi contributivi.
Il principio costituzionale della parita' di trattamento puo'
ritenersi violato solo quando il legislatore tratta senza
giustificazione in modo diverso situazioni omogenee; nel caso di
specie, tuttavia, e' ravvisabile una disomogeneita' con riguardo ad
entrambe le posizioni prospettate.
In casi nei quali, in esecuzione di sentenze di questa Corte, il
legislatore ha apprestato la disponibilita' di mezzi economici
necessari, tenendo anche conto dell'ampiezza dell'onere richiesto, e'
stata ritenuta giustificata l'osservanza di particolari modalita' e
ragionevoli limiti, nonche' la gradualita' corrispondente alle
esigenze di reperimento delle risorse finanziarie (sentenze nn. 103 e
99 del 1995, 243 del 1993).
7. - Nella specie, il legislatore, nelle sue discrezionali scelte
di politica economica, aveva emanato norme di favore per determinate
imprese sgravandole dall'onere di corrispondere contributi sociali
per incentivare la produzione e sviluppare l'occupazione. Le altre
imprese escluse dal beneficio provvidero a realizzare i loro
programmi di produzione ripartendo costi e ricavi secondo
l'impostazione dei rispettivi bilanci. La successiva estensione degli
stessi benefici a queste imprese, conseguente alla sentenza n. 261
del 1991, si differenzia da quella situazione originaria poiche' il
rimborso a distanza di tempo dei contributi gia' versati non consegue
piu' quelle stesse finalita' sociali che giustificavano lo sgravio
contestuale allo sviluppo della produzione ed al corrispondente
livello occupazionale.
La sopravvenuta legge n. 151 del 1993 ha disciplinato gli effetti
derivanti dalla pronuncia della Corte costituzionale tenendo conto,
per un verso, dell'esigenza di ristabilire un certo equilibrio fra le
imprese, e, per altro verso, della mutata logica di erogazione delle
nuove provvidenze, non essendo piu' possibile "ora per allora"
incentivare produzione e occupazione. In questa diversa prospettiva,
e considerate anche le accennate esigenze di reperimento delle
necessarie risorse finanziarie, il legislatore ha giustificatamente
previsto limiti e gradualita' nella concessione di tali sopravvenute
erogazioni.
8. - Se, pertanto, non si ravvisa la lamentata violazione
dell'art. 3 della Costituzione nella previsione del rimborso dei
contributi "senza alcun aggravio per rivalutazione e interessi",
parimenti deve ritenersi - per gli stessi motivi gia' esposti -
giustificato che detti rimborsi avvengano con ulteriori limiti, e
cioe' in modo rateizzato e senza possibilita' di compensazione.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, n. 3, del decreto-legge 22
marzo 1993, n. 71 (Disposizioni in materia di sgravi contributivi nel
Mezzogiorno e di fiscalizzazione degli oneri sociali), convertito in
legge 20 maggio 1993, n. 151, sollevata, in riferimento agli artt.
3, 23, 24, 41, 53, 97 e 113 della Costituzione dal Pretore di Bari e
dal Pretore di Avellino con le ordinanze indicate in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 28 giugno 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: SANTOSUOSSO
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 13 luglio 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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