N. 41 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 15 luglio 1995
N. 41 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 15 luglio 1995 (della provincia autonoma di Trento) Agricoltura - Attuazione degli artt. 8 e 9 regolamento C.E.E. n. 2092/91 in materia di produzione agricola agroalimentare con metodo biologico - Disciplina analitica del controllo su tali attivita' nonche' degli organismi ad esso preposti e del controllo sui medesimi - Indebita invasione della sfera di competenza provinciale in materia di regolamentazione e promozione dell'agricoltura biologica e della produzione integrata, gia' disciplinata con legge provinciale 10 giugno 1991, n. 13 - Violazione del principio di leale collaborazione - Eccesso di delega. (D.Lgs. 17 marzo 1995, n. 220, artt. 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9 e 10); (Cost., art. 76; statuto Trentino-Alto Adige art. 8, n. 21, 9, n. 3, e 16).(GU n.31 del 26-7-1995 )
Ricorso della Provincia Autonoma di Trento, in persona del
Presidente della Giunta Provinciale dott. Carlo Andreotti,
autorizzato con deliberazione della Giunta provinciale n. 7288 in
data 23 giugno 1995, rappresentato e difeso dagli avv.ti prof.
Valerio Onida e Gualtiero Rueca, ed elettivamente domiciliato presso
quest'ultimo in Roma, L.go della Gancia 1, come da mandato speciale a
rogito del notaio dott. Pierluigi Mott di Trento in data 27 giugno
1995, n. 60995 di rep., contro il Presidente del Consiglio dei
Ministri pro-tempore per la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale degli artt., 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9 e 10, e dei
relativi allegati, del d.lgs. 17 marzo 1995, n. 220, pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 129 del 5 giugno 1995, e
recante "attuazione degli articoli 8 e 9 del regolamento CEE n.
2092/91 in materia di produzione agricola ed agro-alimentare con
metodo biologico.
F A T T O
Il regolamento CEE n. 2029/91 del 24 giugno 1991 disciplina il
"metodo di produzione biologico di prodotti agricoli" e la
"indicazione di tale metodo sui prodotti agricoli e sulle derrate
alimentari".
Esso stabilisce le condizioni alle quali i prodotti agricoli
vegetali non trasformati e i prodotti destinati all'alimentazione
umana composti essenzialmente da ingredienti di origine vegetale
possono recare indicazioni concernenti il "metodo di produzione
biologico" da cui provengono. A tal fine fissa le norme da seguire
nella produzione (artt. 6 e 7); prescrive che gli operatori i quali
producono o preparano i prodotti ai fini della commercializzazione
devono notificare tale attivita' all'autorita' competente dello Stato
membro e assoggettare la loro azienda a controlli, gestiti da
autorita' designate dallo Stato o da organismi privati, riconosciuti
ad opera di un'autorita' designata dallo Stato membro (art. 9);
stabilisce che infine gli Stati membri non possono, per motivi
concernenti l'etichettatura, il metodo di produzione o la indicazione
dello stesso, vietare o limitare la commercializzazione dei prodotti
che sono conformi alle disposizioni del regolamento medesimo (art
12).
Con decreto del Ministro dell'Agricoltura 23 maggio 1992, n. 338,
era stato dettato per l'applicazione delle diposizioni del predetto
regolamento CEE, un regolamento, il quale identificava nel Ministero
dell'Agricoltura l'autorita' nazionale competente per gli adempimenti
amministrativi previsti dalla normativa. Tale regolamento e' stato
pero' annullato da questa Corte, su ricorso di alcune regioni
ordinarie, con la sentenza n. 278 del 1993, in quanto privo di
fondamento legislativo.
Successivamente l'art. 42 della legge comunitaria per il 1993
(legge 22 febbraio 1994, n. 146) ha incluso gli artt. 8 e 9 del
regolamento CEE n. 2029/91 fra le disposizioni per la cui attuazione
il Governo era delegato a dettare norme legislative, nel rispetto,
oltre che dei criteri e dei principi direttivi generali stabiliti
dall'art. 2 della stessa legge, di quelli piu' specifici enunciati
nel secondo comma del medesimo art. 42.
Sulla base di tali deleghe e' stato emanato il d.lgs. 17 marzo
1995, n. 220.
Tale decreto legislativo contiene pero' disposizioni
costituzionalmente illegittime e lesive dell'autonomia della
Provincia ricorrente, e dunque viene impugnato da questa per le
seguenti ragioni di
D I R I T T O
1. - Violazione del termine della delega.
Il decreto legislativo impugnato e' stato emanato il 17 marzo
1995, ma pubblicato solo il 5 giugno successivo, quando ormai il
termine della delega, di un anno dall'entrata in vigore della legge
delegante n. 146 del 1994 (avvenuta il 19 marzo 1994) era largamente
scaduto.
Benche' la giurisprudenza di questa Corte abbia ammesso che per
l'osservanza del termine della delega sia sufficiente che prima della
scadenza il decreto venga emanato, anche se non pubblicato, e' ben
noto come questa conclusione sia messa in discussione da autorevole
dottrina, la quale rileva in particolare che "in tal modo si viene a
creare, fra l'emanazione e la pubblicazione dei decreti legislativi,
un intervallo di durata imprevedibile, dal quale il Governo e'
naturalmente tentato di trarre profitto: fingendo il rispetto del
termine della delegazione, la' dove - in sostanza - si travalicano i
limiti di tempo previsti dalla Camera, e talvolta si altera la stessa
serie procedimentale di formazione delle leggi delegate" (PALADIN,
Commento all'art. 76, in Commentario della Costituzione a cura di
G.BRANCA, La formazione delle leggi, tomo, II, Bologna-Roma 1979, p.
25, e ivi, nota 2 a p. 24, 25, altri riferimenti). Si noti che
l'intervallo fra emanazione e pubblicazione, che un tempo poteva
essere utilizzato ai fini dell'esercizio del controllo preventivo di
legittimita' della Corte dei conti sul decreto delegato (PALADIN, op.
cit., p. 25), oggi tanto meno si giustifica, dopo che l'art. 16 della
legge n. 400 del 1988 ha sottratto i decreti legislativi delegati al
controllo della Corte dei conti.
Gia' sotto questo assorbente profilo il decreto legislativo
impugnato si presenta come illegittimo per violazione dell'art 76
della Costituzione, violazione che ridonda in lesione dell'autonomia
provinciale dal momento che la scadenza del termine produce, come e'
pacifico, il venir meno del potere sulla cui base il Governo ha
emanato l'atto contestato.
2. - Violazione dei criteri della delega.
Il decreto impugnato attribuisce numerose funzioni amministrative
al Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali:
individua in detto Ministero l'autorita' preposta al controllo ed al
coordinamento delle attivita' amministrative e tecnico-scientifiche
inerenti all'applicazione del regolamento comunitario (art. 1);
attribuisce al Ministero il potere di autorizzare gli organismi che
intendono svolgere il controllo sulle attivita' di produzione
agricola e di preparazione dei prodotti ottenuti secondo il metodo
dell'agricoltura biologica (art. 3) nonche' il potere di revocare
l'autorizzazione (art. 4, sesto comma); attribuisce la vigilanza su
tali organismi al Ministero, oltre che alle regioni e province
autonome per le strutture ricadenti sul territorio di propria
competenza (art. 4, secondo comma); individua nel Ministero
l'autorita' competente a ricevere il piano-tipo annuale dei
controlli, e a formulare (sia pure d'intesa con le regioni e le prov-
ince autonome interessate), i rilievi e le osservazioni cui l'organo
di controllo deve adeguarsi (art. 5); prevede che presso il Ministero
siano istituiti l'elenco nazionale degli operatori dell'agricoltura
biologica e l'elenco degli organi di controllo autorizzati (art 9,
primo e terzo comma); attribuisce al Ministro il potere di procedere
alla modifica e alla integrazione degli allegati al decreto, che
specificano il contenuto delle domande di autorizzazione e della
documentazione relativa (allegato I), i requisiti tecnici degli
organismi di controllo e dei loro amministratori e rappresentanti
(all. II), gli obblighi degli organismi di controllo (all. III), il
contenuto dei modelli di certificazione a seguito delle ispezioni da
parte degli organi di controllo (all. IV); i modelli da utilizzare
per le notifiche delle attivita' di produzione, i programmi annuali
di produzione, le relazioni di ispezione e i registri aziendali (all.
V).
Ora, fra i criteri della delega, stabiliti dall'art. 2 della legge
n. 146 del 1994, richiamato dall'art. 42, secondo comma, viene qui in
rilievo quello di cui alla lettera b, secondo cui "nelle materie di
competenza delle regioni a statuto ordinario e speciale e delle prov-
ince autonome di Trento e Bolzano saranno osservati l'articolo 9
della legge 9 marzo 1989, n. 86, e l'articolo 6, primo comma del
decreto del Presidente della Repubblica 24 aprile 1977, n. 616".
Tali norme, com'e' noto, prevedono fra l'altro che spettano alle
regioni (e dunque anche alle province autonome) "le funzioni
amministrative relative all'applicazione dei regolamenti della
comunita' economica europea" (art. 6, primo comma, d.P.R. n. 616 del
1977), e che "le regioni a statuto speciale e le province autonome di
Trento e di Bolzano, nelle materie di competenza esclusiva, possono
dare immediata attuazione alle direttive comunitarie" (art. 9, primo
comma, legge n. 86 el 1989).
Le norme del decreto impugnato, che attribuiscono al Ministero
funzioni amministrative - in materia che e' di competenza esclusiva
della provincia autonoma - appaiono dunque in contrasto con i criteri
della delega.
Parimenti appare in contrasto con i criteri della delega l'art. 2
del decreto legislativo impugnato, che istituisce presso il Ministero
il "comitato di valutazione degli organismi di controllo",
stabilendone la composizione con membri in assoluta prevalenza di
designazione di vari Ministeri (secondo comma). Infatti l'art. 2,
lett. a), della legge n. 146 del 1994 (richiamato dall'art. 42,
secondo comma) stabilisce che "le amministrazioni direttamente
interessate provvederanno all'attuazione dei decreti legislativi con
le ordinarie strutture amministrative".
Piu' in particolare, poi, l'art. 1 del decreto impugnato viola i
criteri della delega la' dove individua nel Ministero "l'autorita'
preposta al controllo". Infatti l'art. 42, secondo comma, lett. a)
della legge n. 146 del 1994 stabilisce che il decreto delegato debba
provvedere alla "individuazione dell'autorita' di controllo, d'intesa
con le Regioni, per le attivita' amministrative e tecnico-
scientifiche inerenti l'applicazione dei regolamenti comunitari".
L'intesa dunque deve essere raggiunta sulla individuazione
dell'autorita' di controllo, e non basta che le Regioni e le Province
autonome vengano ammesse a partecipare in qualche modo (in posizione
peraltro secondaria e subordinata) alla pianificazione dell'attivita'
di controllo, come fa l'art. 5 del decreto. Viceversa l'art. 1 opera
unilateralmente la individuazione dell'autorita' preposta al
controllo, avendo solo ottenuto un generico parere della conferenza
Stato-Regioni sullo schema di decreto, al di fuori di qualsiasi
meccanismo di intesa.
La violazione dei criteri della delega comporta il contrasto del
decreto impugnato con l'art. 76 della Costituzione, contrasto
ridondante in lesione dell'autonomia della Provincia ricorrente.
3. - Violazione delle competenze della Provincia.
Diverse disposizioni del decreto impugnato ledono inoltre
direttamente le competenze della Provincia ricorrente. Esse infatti
dispongono in materia di produzione agricola, che e' materia di
competenza legislativa primaria e di competenza amministrativa
esclusiva della ricorrente ai sensi dell'art. 8, n. 21 e dell'art. 16
dello statuto (oltre che di competenza concorrente della stessa, ai
sensi dell'art. 9, n. 3 dello statuto, per quanto riguarda il
"commercio"), nonche' delle relative norme di attuazione. Tra cui
queste ultime va richiamata in particolare quella di cui all'art. 6
del d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526, ai cui sensi spetta alle Prov-
ince, nelle materie ad esse attribuite dallo statuto, "provvedere
all'attuazione dei regolamenti della Comunita' economica europea ove
questi richiedano una normazione integrativa o un'attivita'
amministrativa di esecuzione".
Infatti, come si e' accennato:
a) l'art. 1 del decreto individua nel Ministero l'autorita'
preposta al controllo ed al coordinamento delle attivita'
amministrative e tecnico-scientifiche inerenti l'applicazione della
regolamentazione comunitaria;
b) l'art. 2 istituisce un apposito comitato di valutazione degli
organismi di controllo;
c) l'art. 3 prevede che gli organismi i quali intendano svolgere
il controllo sulle attivita' della produzione agricola e della
preparazione di prodotti ottenuti secondo il metodo dell'agricoltura
biologica devono essere autorizzati dal Ministero, sentito il
comitato di cui all'art. 2. Si noti che gli organismi di controllo
autorizzati possono esercitare le proprie attivita' su tutto il
territorio nazionale (art. 3, terzo comma); e che per di piu' si
prevede tra i requisiti per ottenere l'autorizzazione quello che
l'organismo abbia una "struttura organizzativa in almeno quattro
Regioni o Province autonome", il che automaticamente esclude che
possano esservi organismi di controllo autorizzati a base solo
provinciale, ammettendosi solo organismi a carattere nazionale o
comunque pluriregionale (all. II, parte I n. 6);
d) la vigilanza sugli organismi di controllo e' attribuita al
Ministero ed insieme alle Regioni e Province autonome (art. 4,
secondo comma), ma queste ultime, nel caso in cui emerga che
l'organismo non ha piu' i requisiti, possono solo proporre la revoca
dell'autorizzazione, che e' pronunciata - anche con riguardo ad una
sola delle strutture - dal Ministro (art. 4, terzo, quarto e sesto
comma);
e) i piani-tipo per l'attivita' di controllo sono trasmessi
dagli organismi di controllo alle Regioni e Province autonome
interessate e al Ministero: ma solo quest'ultimo, sia pure d'intesa
con le Regioni e Province autonome interessate, puo' formulare
rilievi ed osservazioni, cui l'organismo deve adeguarsi (art. 5,
primo comma): onde la Provincia non potrebbe - senza l'adesione e
l'iniziativa del Ministero - ottenere modifiche ai piani medesimi. Si
aggiunga che le certificazioni del controllo eseguito devono essere
effettuate secondo le norme e i modelli minuziosamente disciplinati
dall'allegato IV del decreto;
f) anche la notifica dell'inizio dell'attivita' da parte degli
operatori, pur effettuata alla Regione o alla Provincia autonoma in
cui e' ubicata l'azienda, deve avvenire con le modalita' di cui
all'art. 6, primo comma, del decreto e secondo il modello stabilito
nell'allegato V, punto 1, del decreto;
g) parimenti devono essere utilizzati i moduli di cui
all'allegato V per la formulazione del programma annuale di
produzione, delle relazioni di ispezione, dei registri aziendali
(art. 7);
h) l'art. 8 del decreto prevede l'elenco regionale degli
operatori, ma disciplinandone la formazione e la suddivisione
(secondo e terzo comma); l'art. 9 prevede altresi' elenchi nazionali
degli operatori e degli organismi di controllo;
i) infine l'art. 10 demanda al Ministro il potere di modificare
e integrare gli allegati al decreto, i quali, come si e' visto,
disciplinano minuziosamente le attivita' amministrative e di
ispezione e stabiliscono, addirittura, la relativa modulistica.
E' palese dunque che la Provincia autonoma e' ridotta al rango di
semplice esecutrice di talune attivita' amministrative, interamente
guidate e disciplinate dal Ministero: con violazione delle sue
competenze statutariamente attribuite alla Provincia medesima.
Si consideri che la Provincia ricorrente ha gia' dettato, con
legge provinciale 10 giugno 1991, n. 13, le "norme in materia di
agricoltura biologica", in perfetta conformita' alle norme
comunitarie, disciplinando tra l'altro la formazione delle
associazioni dei produttori (art. 5) cui e' demandato lo svolgimento
dei controlli (art. 13), nonche' la formazione dell'albo delle
aziende biologiche (art. 7).
Il decreto impugnato viene dunque a sovrapporsi alla legislazione
provinciale vigente.
D'altra parte esso riferisce le proprie disposizioni anche alle
Province autonome (cfr. artt. 4, 5, 6, 8); e dunque - salvo che
potesse interpretarsi nel senso che esso non sia direttamente
applicabile nella Provincia, ma imponga solo un ipotetico obbligo di
adeguamento - esso appare in contrasto anche con l'art. 2 del d.lgs.
16 marzo 1992, n. 266. Peraltro anche un ipotetico obbligo di
adeguamento non avrebbe fondamento statutario poiche', trattandosi di
materia di competenza primaria della Provincia, non ne
sussisterebbero i presupposti, dato che il regolamento comunitario si
applica direttamente anche nella Provincia, e la legislazione
provinciale e' perfettamente adeguata alle norme comunitarie (e
dunque le relative esigenze unitarie sono gia' interamente
soddisfatte); e che le ulteriori norme dettate dal decreto non
possono certo configurarsi come norme di "riforma economico-sociale".
P. Q. M.
La Provincia ricorrente chiede che la Corte voglia dichiarare la
illegittimita' costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9 e 10
del d.lgs. 17 marzo 1995, n. 220, meglio indicato in epigrafe, in
relazione all'art. 8, n. 21, all'art. 9, n. 3, e all'art. 16 dello
statuto speciale di cui al d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e alle rela-
tive norme di attuazione, con particolare riguardo all'art. 6 del
d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 e all'art. 2 del d.lgs. 16 marzo 1992
n. 266, nonche' in relazione all'art. 76 della Costituzione in
riferimento all'art. 2, lett. a e b, e all'art. 42, comma 2, lett. a,
della legge 22 febbraio 1994, n. 146, all'art. 9 della legge 9 marzo
1989, n. 86 e all'art. 6, primo comma, del d.P.R. 24 luglio 1977, n.
616.
Roma, 4 luglio 1995
Avv. prof. Valerio ONIDA - Avv. Gualtiero RUECA
95C0935