N. 335 SENTENZA 12 - 20 luglio 1995
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Agricoltura e foreste - Regione Sicilia - Provvidenze per la vitivinicoltura - Convenzioni stipulate dall'assessore regionale all'agricoltura e foreste con vari istituti di diritto pubblico e in particolare con l'istituto sperimentale zootecnico per la Sicilia - Sottrazione al parere del Consiglio di Stato - Richiamo alla giurisprudenza della Corte in materia (v. sentenza n. 29/1995) - Diversita' del controllo successivo sulla gestione dai controlli di legittimita'e contabili - Inammissibilita'. (Legge regione Sicilia 25 ottobre 1975, n. 70, art. 10; statuto regione siciliana art. 23;d.-lgs. 6 maggio 1948, n. 654, art. 4, secondo comma)(GU n.33 del 9-8-1995 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Francesco
GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv.
Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
Nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 10 della
legge della Regione siciliana 25 ottobre 1975, n. 70 (Modifiche ed
integrazioni alla legge regionale 30 luglio 1973, n. 28, recante
provvidenze per la vitivinicoltura), promosso con ordinanza emessa il
26 ottobre 1994 dalla Corte dei conti, Sezione di controllo per la
Regione siciliana, negli atti relativi al decreto n. 3146 del 20
dicembre 1993 dell'Assessore regionale all'agricoltura e foreste,
iscritta al n. 72 del registro ordinanze 1995 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 7, prima serie speciale,
dell'anno 1995;
Visto l'atto di costituzione della Regione siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 27 giugno 1995 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi gli avvocati Francesco Castaldi e Giovanni Lo Bue per la
Regione siciliana;
Ritenuto in fatto
1. - La Corte dei conti, Sezione di controllo per la Regione
siciliana, con ordinanza emessa il 26 ottobre 1994, in sede di
controllo sulla gestione in relazione al decreto n. 3146 del 20
dicembre 1993 dell'Assessore regionale all'agricoltura e foreste, ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 10 della
legge regionale siciliana 25 ottobre 1975, n. 70 (Modifiche ed
integrazioni alla legge regionale 30 luglio 1973, n. 28, recante
provvidenze per la vitivinicoltura), in riferimento all'art. 23 dello
Statuto regionale ed all'art. 4, secondo comma, del decreto
legislativo 6 maggio 1948, n. 654 (Norme per l'esercizio nella
Regione siciliana delle funzioni spettanti al Consiglio di Stato).
L'ordinanza di rimessione espone che con foglio di osservazioni n.
188 del 22 marzo 1994 l'Ufficio di controllo della Corte dei conti,
avendo rilevato, tra l'altro, la mancata acquisizione del parere del
Consiglio di giustizia amministrativa, restituiva all'Assessorato
regionale all'agricoltura e foreste il decreto n. 3146 del 1993 con
il quale era stata approvata una convenzione con l'Istituto
sperimentale zootecnico per la Sicilia ai fini della realizzazione di
un centro genetico per la valorizzazione e la conservazione di razze
bovine autoctone.
Nelle successive controdeduzioni, l'Amministrazione regionale
replicava che in base all'art. 10 della legge regionale n. 70 del
1975 alle convenzioni - quale quella in oggetto - previste dall'art.
16 della legge regionale 3 giugno 1975, n. 24, doveva applicarsi il
disposto dell'art. 2, secondo comma, della legge regionale 31 marzo
1972, n. 19, modificato dall'art. 2 della legge regionale 26 maggio
1973, n. 21, che esclude l'obbligo di richiedere il parere del
Consiglio di giustizia amministrativa sui progetti di contratto
d'appalto di opere pubbliche di importo inferiore ad un miliardo di
lire, cifra poi elevata a sei miliardi dall'art. 14 della legge
regionale 29 aprile 1985, n. 21.
Poiche' la spesa prevista per la convenzione in argomento
ammontava a lire 2.979.000.000, l'Amministrazione riteneva, quindi,
di non dover acquisire il parere del Consiglio di giustizia
amministrativa.
Non considerando risolto il contrasto con l'Amministrazione
regionale, il consigliere delegato al controllo degli atti
dell'Assessorato agricoltura e foreste investiva della questione la
Sezione di controllo.
Nell'adunanza del 26 ottobre 1994 la Sezione di controllo, pur
constatando il superamento del termine posto dall'art. 3, secondo
comma, della legge 14 gennaio 1994, n. 20, per l'esercizio del
controllo preventivo di legittimita', riteneva tuttavia, ai sensi del
quarto comma dello stesso art. 3, di esaminare gli atti in questione
in virtu' del generale potere di controllo successivo sulla gestione
e della facolta' di pronunciarsi, in questa sede, anche sulla
legittimita' dei singoli atti. A tal fine, la Sezione richiamava il
potere di integrare, ai sensi del dodicesimo comma dello stesso
articolo, il programma di controllo sulla gestione definito
annualmente, integrazione prevista in relazione a situazioni e
provvedimenti che richiedano - come ritenuto nella fattispecie -
tempestivi accertamenti e verifiche.
Nel corso del procedimento di controllo sulla gestione cosi'
instaurato, la Sezione di controllo sollevava, quindi, la questione
di legittimita' costituzionale di cui e' causa.
2. - La Sezione remittente ritiene la questione non manifestamente
infondata in quanto, a suo giudizio, il progetto di convenzione
avrebbe dovuto essere sottoposto al parere del Consiglio di giustizia
amministrativa ai sensi dell'art. 6 del regio decreto 18 novembre
1923, n. 2440, che prevede detto parere per tutti i contratti di
importo superiore ai 18 milioni. La Regione ha, invece, ritenuto di
applicare l'art. 10 della legge regionale 25 ottobre 1975, n. 70,
che, eliminando l'obbligo della richiesta di parere del Consiglio di
giustizia amministrativa per le convenzioni comportanti una spesa
inferiore a 6 miliardi, violerebbe il principio di cui all'art. 23
dello Statuto regionale ed all'art. 4, secondo comma, del decreto
legislativo n. 654 del 1948, secondo cui il legislatore regionale non
potrebbe escludere dalla richiesta di parere del Consiglio di
giustizia amministrativa i provvedimenti per i quali analoga
richiesta risulta prevista, con riferimento al Consiglio di Stato, da
leggi statali.
A sostegno di tali argomentazioni, la Sezione di controllo
richiama la sentenza di questa Corte n. 991 del 1988, che ha
dichiarato l'illegittimita' costituzionale dell'art. 13 della legge
regionale n. 1 del 1980 nella parte in cui prevedeva che le
convenzioni stipulate dall'Assessore regionale per la cooperazione
dovessero essere assistite da un parere preventivo della competente
commissione dell'Assemblea regionale siciliana, prescindendo dal
parere del Consiglio di giustizia amministrativa.
La sollevata questione di legittimita' costituzionale e' ritenuta
dalla stessa Sezione rilevante, in quanto il suo accoglimento
verrebbe a viziare il procedimento di formazione dell'atto regionale
sottoposto a controllo, comportando la sua dichiarazione di non
conformita' a legge.
In punto di ammissibilita' la Corte remittente richiama, infine,
la sentenza di questa Corte n. 226 del 1976, che ha riconosciuto alla
Sezione di controllo della Corte dei conti, in sede di controllo
preventivo di legittimita', la legittimazione a proporre in via
incidentale questioni di costituzionalita'.
3. - Si e' costituita nel giudizio la Regione siciliana, per
chiedere che la questione sia dichiarata inammissibile o, comunque,
infondata.
Secondo la resistente la questione sollevata sarebbe
pregiudizialmente inammissibile per difetto di legittimazione della
Sezione di controllo della Corte dei conti a proporre questioni di
legittimita' costituzionale in sede di controllo successivo sulla
gestione, ai sensi dell'art. 3, quarto comma, della legge 14 gennaio
1994, n. 20.
Nel controllo sulla gestione, infatti, non sarebbero riscontrabili
i requisiti necessari per l'individuazione di un "giudice" e di un
"giudizio" ai fini della promozione di un incidente di legittimita'
costituzionale, requisiti posti in luce nella sentenza n. 226 del
1976, proprio in relazione alla riconosciuta legittimazione della
Corte dei conti a sollevare questioni di costituzionalita' in sede di
controllo preventivo di legittimita'.
A questo riguardo la Regione richiama ampiamente anche la sentenza
n. 29 del 1995 per sottolineare la differenza sostanziale tra i
controlli di legittimita' e contabilita' ed il controllo sulla
gestione nel quale la Corte dei conti accerta la rispondenza dei
risultati dell'attivita' amministrativa agli obiettivi stabiliti
dalla legge, valutando comparativamente costi, modi e tempi dello
svolgimento di tale azione e confrontando ex-post la situazione
effettivamente realizzata con la situazione ipotizzata dal
legislatore come obiettivo da realizzare.
La resistente ricorda, in particolare, l'affermazione contenuta
nella citata sentenza secondo cui l'art. 3, quarto comma, della legge
n. 20 del 1994, laddove ammette che la Corte dei conti possa
incidentalmente esprimersi sulla legittimita' di singoli atti, non ha
inteso confondere due forme di controllo che restano diverse o
stabilire surrettiziamente un potere generale di vigilanza e di
controllo diretto a sovrapporsi a quelli disciplinati da altre norme
di legge.
A giudizio della Regione, la questione sarebbe altresi'
inammissibile per irrilevanza, in quanto l'impugnato art. 10,
correttamente interpretato, operando un rinvio recettizio (e non
formale) alla legge regionale n. 21 del 1973, limiterebbe l'esonero
dall'obbligo del parere del Consiglio di giustizia amministrativa
alle sole convenzioni relative a programmi di ricerca di importo
inferiore ad un miliardo di lire, non applicandosi a tali fattispecie
l'elevazione del limite a sei miliardi disposta per i controlli di
appalto di opere pubbliche da una norma successiva, non recepita dal
rinvio. La convenzione in esame avrebbe dovuto, pertanto, essere
rinviata dalla Corte dei conti, in sede di controllo preventivo di
legittimita', per l'acquisizione del parere del Consiglio di
giustizia amministrativa, proprio in attuazione dell'art. 10 della
legge regionale n. 70 del 1975.
La questione sarebbe, comunque, infondata nel merito in quanto la
norma impugnata non interferirebbe con la disciplina delle
attribuzioni del Consiglio di giustizia amministrativa, limitandosi
ad introdurre una deroga all'acquisizione del parere dell'organo
consultivo per le convenzioni di minore importo, in armonia con il
principio di snellimento e di accelerazione delle procedure
amministrative affermato in piu' occasioni nella legislazione
nazionale.
Considerato in diritto
1. - La Corte dei conti, Sezione di controllo per la Regione
siciliana, dubita della legittimita' costituzionale dell'art. 10
della legge della Regione siciliana 25 ottobre 1975, n. 70 (Modifiche
ed integrazioni alla legge regionale 30 luglio 1973, n. 28, recante
provvidenze per la vitivinicoltura), che ha sottratto al parere del
Consiglio di giustizia amministrativa le convenzioni stipulate
dall'Assessore regionale all'agricoltura e foreste con vari istituti
di diritto pubblico (e, in particolare, con l'Istituto sperimentale
zootecnico per la Sicilia), ove tali convenzioni presentino un
importo inferiore ad un miliardo di lire (art. 2 della legge
regionale 26 maggio 1973, n. 21), importo successivamente elevato
(dall'art. 14 della legge regionale 29 aprile 1985, n. 21) a sei
miliardi.
Ad avviso dell'organo remittente la disposizione impugnata
verrebbe a contrastare con l'art. 23 dello Statuto della Regione
siciliana nonche' con l'art. 4, secondo comma, delle norme di
attuazione per l'esercizio nella Regione siciliana delle funzioni
spettanti al Consiglio di Stato (decreto legislativo 6 maggio 1948,
n. 654), dove si stabilisce che "gli atti per i quali le leggi
vigenti richiedono il parere del Consiglio di Stato, qualora siano
emanati dall'Amministrazione regionale, sono sottoposti al parere del
Consiglio di giustizia amministrativa".
2. - Risulta pregiudiziale l'esame dell'eccezione di
inammissibilita' prospettata dalla Regione siciliana, in relazione
all'asserito difetto di legittimazione dell'autorita' remittente.
Tale eccezione viene fondata sul fatto che la Corte dei conti,
Sezione di controllo per la Regione siciliana, ha sollevato la
questione di cui e' causa non in sede di controllo preventivo di
legittimita' sul decreto dell'Assessore regionale all'agricoltura e
foreste n. 3146 del 1993, bensi' in sede di controllo successivo
sulla gestione, esercitato ai sensi dell'art. 3, quarto comma, della
legge 14 gennaio 1994, n. 20.
L'eccezione merita di essere accolta.
3. - In proposito va innanzitutto ricordato che questa Corte, con
la sentenza n. 226 del 1976, ha riconosciuto alla Sezione di
controllo della Corte dei conti, nell'esercizio del controllo
preventivo di legittimita' sugli atti del Governo, la legittimazione
a sollevare questioni di costituzionalita' ai sensi dell'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e dell'art. 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, dovendosi riferire al controllo in
questione la natura di un "giudizio".
Tale riconoscimento, nella richiamata sentenza, veniva fondato sul
fatto che "anche se il procedimento svolgentesi davanti alla Sezione
di controllo non e' un giudizio in senso tecnico - processuale, e'
certo tuttavia che, ai limitati fini dell'art. 1 della legge
costituzionale n. 1 del 1948 e dell'art. 23 della legge n. 87 del
1953, la funzione in quella sede svolta dalla Corte dei conti e',
sotto molteplici aspetti, analoga alla funzione giurisdizionale,
piuttosto che assimilabile a quella amministrativa, risolvendosi nel
valutare la conformita' degli atti che ne formano oggetto alle norme
del diritto oggettivo, ad esclusione di qualsiasi apprezzamento che
non sia di ordine strettamente giuridico". E questo tanto piu' ove si
consideri che nel procedimento relativo al controllo preventivo di
legittimita' ricorrono "elementi, formali e sostanziali,
riconducibili alla figura del contraddittorio" (deferimento delle
pronunce alla Sezione di controllo da parte del consigliere delegato;
comunicazione tempestiva del deferimento alle amministrazioni
interessate, che possono presentare deduzioni e farsi rappresentare;
motivazione della decisione etc.) e, pertanto, assimilabili ai
caratteri propri del procedimento giurisdizionale.
4. - I profili cosi' evidenziati con riferimento al controllo
preventivo di legittimita' - e suscettibili di ricondurre lo stesso
ai termini di un "giudizio" - non si riscontrano nel controllo
successivo sulla gestione del bilancio e del patrimonio delle
amministrazioni pubbliche di cui all'art. 3, quarto comma, della
legge 14 gennaio 1994, n. 20.
Tale tipo di controllo ha formato di recente oggetto di esame da
parte di questa Corte con la sentenza n. 29 del 1995, che ha messo in
luce le radicali diversita' che vengono a contrapporre il controllo
in questione a quello preventivo di legittimita', oggi disciplinato
dall'art. 3, commi 1 e 2, della legge n. 20 del 1994. In questa
sentenza e' stato sottolineato come il controllo successivo sulla
gestione "debba essere eseguito, non gia' in rapporto a parametri di
stretta legalita', ma in riferimento ai risultati effettivamente
raggiunti collegati agli obbiettivi programmati nelle leggi e nel
bilancio, tenuto conto delle procedure e dei mezzi utilizzati per il
loro raggiungimento", dovendosi il fine ultimo di tale controllo
identificare in quello "di favorire una maggiore funzionalita' nella
pubblica amministrazione attraverso la valutazione complessiva della
economicita'/efficienza dell'azione amministrativa e dell'efficacia
dei servizi erogati" (par. 9.1).
Da qui la diversita' del controllo successivo sulla gestione dai
controlli di legittimita' e contabili, diversita' che "non sta
soltanto nel fatto, pur rilevante . . secondo il quale, mentre i
controlli da ultimo menzionati concernono singoli atti, quello sulla
gestione riguarda invece l'attivita' considerata nell'insieme dei
suoi effetti operativi e sociali, ma risiede soprattutto nella
struttura stessa della funzione di controllo". Con il controllo sulla
gestione la Corte dei conti e' tenuta, infatti, ad accertare, secondo
l'espressa previsione dell'art. 3, quarto comma, della legge n. 20
del 1994, "la rispondenza dei risultati dell'attivita' amministrativa
agli obbiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativamente
costi, modi e tempi dello svolgimento dell'azione amministrativa" e
ad operare ex post il confronto "tra la situazione effettivamente
realizzata con l'attivita' amministrativa e la situazione ipotizzata
dal legislatore come obbiettivo da realizzare, in modo da verificare,
ai fini della valutazione del conseguimento dei risultati, se le
procedure ed i mezzi utilizzati, esaminati in comparazione con quelli
apprestati in situazioni omogenee, siano stati frutto di scelte
ottimali dal punto di vista dei costi economici, della speditezza
dell'esecuzione e dell'efficienza organizzativa, nonche'
dell'efficacia dal punto di vista dei risultati". E se e' vero - come
precisa la stessa sentenza - che l'art. 3, quarto comma, consente
alla Corte dei conti, in sede di controllo sulla gestione, di
verificare "la legittimita' e la regolarita' delle gestioni" e di
pronunciarsi incidentalmente "sulla legittimita' dei singoli atti
delle amministrazioni dello Stato", e' anche vero che la norma in
questione non ha inteso "minimamente confondere due forme di
controllo radicalmente diverse o stabilire surrettiziamente un potere
generale di vigilanza o di controllo diretto a sovrapporsi a quelli
disciplinati da altre norme di legge", ma soltanto affermare che "la
rilevazione di eventuali illegittimita', di scorrettezze contabili o
di cattivo funzionamento dei controlli interni puo' essere assunta a
elemento o a indizio per la distinta valutazione complessiva connessa
all'esercizio del controllo di gestione" (par. 11.1).
Dal complesso di tali rilievi emerge, dunque, evidente la
conclusione che il controllo successivo sulla gestione, cosi' come
risulta oggi positivamente configurato, non e' tale da poter assumere
le connotazioni di un controllo assimilabile alla funzione
giurisdizionale, cioe' preordinato alla tutela del diritto oggettivo
con "esclusione di qualsiasi apprezzamento che non sia di ordine
strettamente giuridico': e questo quand'anche il controllo stesso
venga, incidentalmente od occasionalmente, a comportare un giudizio
sulla legittimita' di singoli atti. Il fatto e' che il controllo
sulla gestione - per i suoi scopi, per i suoi effetti e per le sue
modalita' di esercizio - viene a configurarsi essenzialmente come un
controllo di carattere empirico ispirato, piu' che a precisi
parametri normativi, a canoni di comune esperienza che trovano la
loro razionalizzazione nelle conoscenze tecnico-scientifiche proprie
delle varie discipline utilizzabili ai fini della valutazione dei
risultati dell'azione amministrativa (v. ancora sentenza n. 29 del
1995, par. 11.2).
La natura di tale controllo si presenta, pertanto, estranea ai
caratteri di un "giudizio" nel cui ambito risulti possibile sollevare
- alla luce delle precisazioni offerte dalla giurisprudenza di questa
Corte - questioni di costituzionalita'.
Va, di conseguenza, esclusa la legittimazione della Corte dei
conti, Sezione di controllo per la Regione siciliana, a sollevare la
questione di cui e' causa.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara inammissibile la questione di legittimita' costituzionale
sollevata dalla Corte dei conti, Sezione di controllo per la Regione
siciliana, nei confronti dell'art. 10 della legge della Regione
siciliana 25 ottobre 1975, n. 70 (Modifiche ed integrazioni alla
legge regionale 30 luglio 1973, n. 28, recante provvidenze per la
vitivinicoltura), in relazione all'art 23 dello Statuto della Regione
siciliana ed all'art. 4, secondo comma, del decreto legislativo 6
maggio 1948, n. 654.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 12 luglio 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 20 luglio 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
95C0938