N. 389 SENTENZA 20 - 26 luglio 1995
Giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e regione. Pesca - Regione Sardegna - Programmazione operativa e forme di intervento previste da regolamenti comunitari - Presunta lesione di competenze in materia da parte di delibera CIPE - Impossibilita' di eliminare la presenza regionale dai processi di elaborazione e di attuazione di programmi specifici spettanti alla competenza primaria della regione in materia - Non spettanza allo Stato senza la preventiva intesa con la regione Sardegna - Annullamento del terzo capoverso della deliberazione CIPE del 13 aprile 1994(GU n.34 del 16-8-1995 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Antonio BALDASSARRE;
Giudici: prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi
MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Francesco
GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv.
Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio promosso con ricorso della Regione Sardegna notificato
il 4 luglio 1994, depositato in Cancelleria l'8 luglio 1994, per
conflitto di attribuzione sorto a seguito della deliberazione del
Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) del
13 aprile 1994, recante "Proposta italiana relativa al documento
unico di programmazione 1994-99, elaborato ai sensi del regolamento
CEE n. 2080/93 (Strumento finanziario di orientamento della pesca)",
ed iscritto al n. 24 del registro conflitti 1994;
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 27 giugno 1995 il Giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi l'avvocato Sergio Panunzio per la Regione Sardegna e
l'Avvocato dello Stato Maurizio Fiorilli per il Presidente del
Consiglio dei ministri;
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso del 4 luglio 1994 la Regione Sardegna ha
sollevato conflitto di attribuzione nei confronti dello Stato in
relazione alla deliberazione del Comitato interministeriale per la
programmazione economica (CIPE) del 13 aprile 1994, recante "Proposta
italiana relativa al documento unico di programmazione 1994-99,
elaborato ai sensi del regolamento CEE n. 2080/93 (Strumento
finanziario di orientamento della pesca)". La Regione ricorrente
espone che con la deliberazione impugnata si e' stabilito che il
documento presentato dal Ministro delle risorse agricole, alimentari
e forestali - allegato alla delibera del CIPE - costituisce il
documento unico di programmazione relativo allo strumento finanziario
di orientamento della pesca (SFOP) relativo agli anni 1994-99, ai
sensi dei regolamenti CEE n. 2080/93 e n. 3699/93 e che esso, come
tale, verra' inviato alle competenti autorita' comunitarie.
In particolare, nel terzo comma del dispositivo, la delibera del
CIPE stabilisce che "Il Ministero delle risorse agricole, alimentari
e forestali e' designato quale autorita' nazionale competente per la
predisposizione e l'attuazione dei programmi operativi e delle altre
forme di intervento previste dai regolamenti comunitari, salvo che
per il campo di azione n. 3, limitatamente all'acquacoltura in acqua
dolce, dove resta ferma la competenza regionale". A giudizio della
ricorrente, la suddetta deliberazione sarebbe lesiva della competenza
esclusiva della Regione Sardegna in materia di pesca, di cui agli
artt. 3, lettera i), e 6 dello Statuto speciale (legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 3) ed alle relative norme di attuazione (artt. 6
e 7 del d.P.R. n. 327 del 1950; art. 1 del d.P.R. n. 1627 del 1965;
art. 1 del d.P.R. n. 669 del 1972). La stessa deliberazione sarebbe
altresi' lesiva del principio di "leale collaborazione".
Cio' in quanto ne' la suddetta deliberazione, ne' il documento
unico di programmazione SFOP 1994-99, con essa approvato,
riconoscerebbero alcun ruolo significativo alla Regione Sardegna
nella predisposizione ed attuazione dei programmi operativi e delle
altre attivita' attinenti agli interventi SFOP da realizzare nel
territorio regionale, individuando nel Ministero delle risorse
agricole, alimentari e forestali l'unica autorita' nazionale
competente, senza, di contro, prevedere alcuna forma di concerto, di
intesa o, comunque, di effettiva collaborazione fra lo stesso
Ministero e la Regione Sardegna.
Osserva la ricorrente che lo stesso CIPE, nella deliberazione del
19 ottobre 1993, recante "Proposta italiana relativa al Piano globale
di sviluppo regionale dell'obiettivo 1 di cui all'art. 8, comma 4,
del regolamento CEE n. 2081/93 del Consiglio delle Comunita'
europee", aveva riconosciuto la competenza della Regione per la
predisposizione e l'attuazione dei programmi operativi e delle altre
forme di intervento previste dai regolamenti comunitari, ma tale
affermazione di principio non aveva poi trovato riscontro nell'atto
ora impugnato.
Tale atto, nel riconoscere alla Regione le sole competenze rela-
tive all'acquacoltura in acqua dolce, determinerebbe, pertanto,
un'illegittima limitazione dell'ambito di esercizio delle
attribuzioni regionali, che, invece, secondo la ricorrente,
dovrebbero ritenersi estese a tutta l'attivita' di pesca esercitata
nel demanio marittimo o nel mare territoriale.
Dal che la richiesta, rivolta a questa Corte, di dichiarare che
"spetta alla Regione ricorrente, limitatamente al proprio territorio,
la predisposizione e l'attuazione dei programmi operativi e delle
altre forme di intervento previste dai regolamenti comunitari in
relazione allo strumento finanziario di orientamento della pesca
(SFOP)", con il conseguente annullamento in parte qua della
deliberazione impugnata.
2. - Si e' costituito nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato.
Ad avviso del resistente l'atto impugnato, non concludendo le fasi
procedimentali previste dai regolamenti CEE n. 2080/93 e n. 3699/93
per gli interventi in oggetto, si limiterebbe ad approvare il
documento unico di programmazione e ad individuare l'autorita'
nazionale competente per la predisposizione e l'attuazione dei
programmi operativi, senza nulla dire circa le modalita' secondo le
quali detti programmi operativi dovranno essere definiti, e, in
particolare, circa il ruolo che le Regioni dovranno necessariamente
avere in tale ulteriore fase procedimentale. Non sussisterebbe,
pertanto, allo stato, l'asserita lesione delle attribuzioni
regionali.
Peraltro - insiste il resistente - mentre la competenza delle
Regioni a statuto speciale, e segnatamente della Sardegna, in materia
di pesca marittima e' limitata all'ambito del mare territoriale, tale
attivita' si svolgerebbe prevalentemente oltre detto limite,
ricadendo di conseguenza nella competenza dello Stato.
Inoltre, il rispetto degli obblighi internazionali - specialmente
in riferimento ai limiti di consistenza della flotta - e la
salvaguardia degli interessi delle altre Regioni imporrebbero un
ruolo di coordinamento da parte dello Stato. Per questo la pesca e'
stata trattata tra gli interventi a carattere multiregionale, di
competenza statale, sin dalla fase di elaborazione del Piano globale
di sviluppo regionale dell'obiettivo 1, di cui alla deliberazione del
CIPE 19 ottobre 1993, che non e' stata impugnata tempestivamente
dalla Regione ricorrente.
Infine - sempre a giudizio dell'Avvocatura - non sussisterebbe
l'asserita violazione del principio di leale collaborazione, atteso
che la Regione Sardegna e' stata formalmente consultata ed ha
espresso il suo avviso nella fase di elaborazione del documento unico
di programma.
3. - In prossimita' dell'udienza la Regione Sardegna ha presentato
una memoria per confutare le tesi della difesa statale e riaffermare
le ragioni del ricorso.
Considerato in diritto
1. - Il conflitto in esame, sollevato dalla Regione Sardegna, trae
origine dalla deliberazione del Comitato interministeriale per la
programmazione economica (CIPE) del 13 aprile 1994, recante "Proposta
italiana relativa al documento unico di programmazione 1994-99,
elaborato ai sensi del regolamento CEE n. 2080/93 (Strumento
finanziario di orientamento della pesca)", dove, tra l'altro, si
designa il Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali
"quale autorita' nazionale competente per la predisposizione e
l'attuazione dei programmi operativi e delle altre forme di
intervento previste dai regolamenti comunitari, salvo che per il
campo di azione n. 3, limitatamente all'acquacoltura in acqua dolce,
dove resta ferma la competenza regionale" (v. terzo capoverso del
dispositivo).
Tale previsione, ad avviso della ricorrente, risulterebbe lesiva
delle competenze esclusive spettanti alla Regione Sardegna in materia
di pesca, ai sensi degli artt. 3, lettera i), e 6 dello Statuto
speciale (Legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3) e delle rela-
tive norme di attuazione (con riferimento particolare agli artt. 6 e
7 del d.P.R. 19 maggio 1950, n. 327; all'art. 1 del d.P.R. 24
novembre 1965, n. 1627; all'art. 1 del d.P.R. 22 agosto 1972, n.
669). Da qui la domanda relativa al riconoscimento della spettanza
alla Regione ricorrente, limitatamente alla propria sfera
territoriale, del potere di predisporre e attuare i programmi
operativi e le altre forme di intervento previste dai regolamenti
comunitari in relazione allo strumento finanziario di orientamento
della pesca (SFOP), con il conseguente annullamento in parte qua
della deliberazione impugnata.
2. - Vanno innanzitutto prese in esame le due eccezioni di
inammissibilita' prospettate dalla difesa erariale e riferite al
fatto che: a) la deliberazione del CIPE 13 aprile 1994 non
risulterebbe, per i suoi contenuti, lesiva delle attribuzioni
regionali; b) il ricorso si presenterebbe tardivo non avendo la
Regione impugnato la precedente deliberazione del CIPE del 19 ottobre
1993, che aveva attribuito allo Stato gli interventi in materia di
pesca in quanto riferibili agli interessi di piu' Regioni.
Tali eccezioni devono essere disattese.
In relazione alla prima eccezione va rilevato che la deliberazione
del CIPE 13 aprile 1994, per quanto preliminare rispetto alla
predisposizione dei programmi operativi, risulta idonea ad arrecare
la lesione delle attribuzioni regionali che viene lamentata nel
ricorso. Con tale deliberazione si individua, infatti, nel Ministero
delle risorse agricole, alimentari e forestali l'autorita' nazionale
competente per la predisposizione e l'attuazione dei programmi
operativi collegati al documento unico di programmazione SFOP, mentre
si limita la competenza regionale al solo settore dell'acquacoltura
in acqua dolce. Tale profilo appare sufficiente a configurare l'atto
in esame come immediatamente incidente sul piano delle competenze e,
di conseguenza, a rendere attuale la menomazione che la Regione
contesta.
Ne' maggior fondamento presenta la seconda eccezione che, nel
prospettare la tardivita' del ricorso, viene in realta' a denunciare
una asserita acquiescenza della ricorrente, conseguente alla mancata
impugnativa della delibera del CIPE del 19 ottobre 1993, recante la
proposta italiana relativa al Piano globale di sviluppo regionale
dell'obbiettivo 1 di cui all'art. 8, comma 4, del regolamento CEE n.
2081/93.
In proposito, puo' essere sufficiente richiamare la costante
giurisprudenza di questa Corte che ha escluso l'applicabilita' ai
giudizi per conflitto di attribuzione dell'istituto
dell'acquiescenza, data l'indisponibilita' delle competenze di cui si
controverte in tali giudizi (v. di recente le sentenze n. 163 del
1995 e n. 191 del 1994). Non senza, d'altro canto, considerare, che,
con riferimento al piano delle attribuzioni delle competenze, la
deliberazione del CIPE del 19 ottobre 1993 non conteneva una
disposizione identica e neppure assimilabile a quella nei cui
confronti la Regione insorge, limitandosi tale deliberazione a
riferire al Ministro del bilancio e della programmazione economica il
compito di "designare le autorita' nazionali o regionali competenti
per la predisposizione e l'attuazione dei programmi operativi e delle
altre forme di intervento previste dai regolamenti comunitari".
Il conflitto deve, pertanto, ritenersi ammissibile.
3. - Nel merito, il ricorso e', in parte, fondato.
Il regolamento CEE n. 2080/93 del 20 luglio 1993 ha istituito lo
strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP) al fine di
favorire l'adeguamento delle strutture nel settore della pesca,
dell'acquacoltura e della trasformazione dei relativi prodotti. Il
successivo regolamento CEE n. 3699/93 del 21 dicembre 1993 ha
definito i criteri, le condizioni e le modalita' per gli interventi
comunitari connessi al suddetto strumento finanziario. In
particolare, quest'ultimo regolamento prevede che ciascun Stato
membro presenti alla Commissione della Comunita' un programma
settoriale ed una domanda di contributo "sotto forma di documento
unico di programmazione" di durata esennale (art. 3). La Commissione,
a sua volta, entro sei mesi dal ricevimento di tali documenti, adotta
una "decisione unica" relativa al programma comunitario d'intervento
strutturale nel settore, che viene notificata allo Stato membro
interessato (art. 4).
In attuazione di tale disciplina, il CIPE - dopo avere approvato,
con la deliberazione 19 ottobre 1993, il Piano globale di sviluppo
regionale di cui all'art. 8, comma 4, del regolamento CEE n. 2081/93,
comprensivo anche del settore della pesca (v. sub 4.2.9) - con la
deliberazione di cui e' causa, adottata il 13 aprile 1994, ha
approvato come "documento unico di programmazione SFOP 1994-99", il
documento elaborato e presentato dal Ministero delle risorse
agricole, alimentari e forestali, individuando nello stesso Ministero
"l'autorita' nazionale competente per la predisposizione e
l'attuazione dei programmi operativi", salva la competenza regionale
per il settore dell'acquacoltura in acqua dolce.
Tale previsione - che la Regione Sardegna contesta - puo' trovare
la sua giustificazione, oltre che nelle responsabilita' statali
connesse alla sfera delle relazioni comunitarie, nel carattere
unitario che viene a connotare la disciplina ora richiamata, con
riferimento particolare alle modalita' operative dello strumento
finanziario di orientamento della pesca (SFOP) istituito nel 1993.
Questo carattere risulta, del resto, recepito e valorizzato anche nel
gia' ricordato Piano globale di sviluppo regionale, adottato dal CIPE
con la deliberazione 19 ottobre 1993, dove, con riferimento al
settore della pesca - ricondotto al quadro degli interventi
qualificati come "multi-regionali" - viene sottolineato "il rilevante
interesse che la gestione unitaria del comparto riveste sotto il
profilo giuridico-amministrativo", interesse che ha condotto ad
accentuare anche la "programmazione unitaria" delle azioni svolte dal
Ministero mediante l'utilizzazione dello SFOP.
L'apprezzamento di tali esigenze unitarie puo', dunque, spiegare
l'imputazione agli organi centrali dello Stato non solo del documento
unico di programma SFOP, di cui all'art. 3 del regolamento CEE n.
3699/93, ma anche dei programmi operativi che allo stesso si vengono
a collegare e che, nella massima parte dei casi, non potranno non
assumere - per le caratteristiche proprie del settore - una valenza
multiregionale.
Tutto questo, se giustifica - alla luce della disciplina
comunitaria e dell'interesse nazionale connesso alla materia degli
interventi strutturali relativi a tale comparto - la designazione,
operata con la delibera impugnata, del Ministero delle risorse
agricole, alimentari e forestali come autorita' nazionale competente
anche per i programmi operativi, non puo', d'altro canto, condurre a
eliminare la presenza regionale dai processi di elaborazione e di
attuazione di tali programmi, quando gli stessi vengano a incidere
nella sfera delle competenze regionali e, in particolare, di una
competenza di natura primaria quale quella spettante in materia di
pesca alla Regione Sardegna.
Da qui la conseguenza che l'individuazione operata dal CIPE con la
deliberazione 13 aprile 1994 dell'autorita' nazionale competente per
i programmi operativi e per le altre forme di intervento previste dai
regolamenti comunitari deve trovare il suo giusto contemperamento
nella partecipazione della Regione alla elaborazione ed attuazione,
secondo criteri ispirati al principio di "leale collaborazione",
degli stessi programmi. Partecipazione che, in ragione del carattere
primario della competenza coinvolta, non potra' risultare soddisfatta
attraverso la semplice informazione o consultazione della Regione, ma
dovra' in ogni caso assumere la forma piu' significativa dell'intesa
con la stessa.
Il ricorso va, pertanto, accolto, limitatamente alla mancata
previsione, nella deliberazione del CIPE di cui e' causa, dell'intesa
con la Regione Sardegna ai fini della predisposizione e della
attuazione nel territorio regionale dei programmi operativi e delle
altre forme di intervento previste dai regolamenti comunitari in
relazione allo strumento finanziario di orientamento della pesca
(SFOP).
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara che non spetta allo Stato e, per esso, al Ministero delle
risorse agricole, alimentari e forestali, senza la preventiva intesa
con la Regione Sardegna, predisporre ed attuare, con riferimento al
territorio della stessa Regione, i programmi operativi e le altre
forme di intervento previste dai regolamenti comunitari in relazione
allo strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP);
conseguentemente annulla il terzo capoverso della deliberazione del
Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) del
13 aprile 1994, recante "Proposta italiana relativa al documento
unico di programmazione 1994-99, elaborato ai sensi del regolamento
CEE n. 2080/93 (Strumento finanziario di orientamento della pesca)".
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 20 luglio 1995.
Il Presidente: BALDASSARRE
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 26 luglio 1995.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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