N. 799 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 maggio 1995
N. 799 Ordinanza emessa il 18 maggio 1995 dal tribunale amministrativo regionale della Liguria sul ricorso proposto dalla S.r.l. Progetti e costruzioni ed altra contro l'U.S.L. n. 14 - Genova V ed altra Regione Liguria - Sanita' pubblica - Parere igienico-sanitario delle UU.SS.LL. in materia edilizia - Attribuzione alla regione del potere di determinare le tariffe per il rilascio del parere in questione - Mancata previsione di criteri per la determinazione delle tariffe - Violazione del principio della riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali. (D.P.R. 24 luglio 1977, n, 616, art. 27; legge regione Liguria 2 marzo 1973, n. 9, art. 4, n. 3; legge regione Liguria 29 giugno 1981, n. 23, art. 7; legge regione Liguria 11 giugno 1984, n. 30, art. 14). (Cost., art. 23).(GU n.48 del 22-11-1995 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 466/93 r.g.r. proposto dalla S.r.l. Progetti e costruzioni in persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliata in Genova. corso A. Saffi 7/2 presso l'avv. Alberto Quaglia che la rappresenta e difende per mandato a margine del ricorso; ricorrente contro l'unita' sanitaria locale n. 14 - Genova V, in persona dell'ammistratore straordinario pro-tempore; resistente non costituita, la regione Liguria in persona del presidente pro-tempore elettivamente domiciliata in Genova, via Fieschi, 15, presso gli avv.ti Giuseppe Petrocelli e Gigliola Benghi che la rappresentano e difendono per mandato in atti; resistente, per l'annullamento della nota della U.S.L. n. 14 del 23 gennaio 1993 con la quale e' stato richiesto alla S.r.l. ricorrente il pagamento di L. 7.318.500 per diritti di rilascio di concessione edilizia ed inoltre della deliberazione della Giunta regionale n. 3496 del 24 luglio 1992 avente ad oggetto "determinazione delle tariffe per gli accertamenti e per le indagini in materia di igiene e sanita' pubblica espletati su interesse di privati" e della relativa fattura emessa dalla U.S.L.; Visto il ricorso con i relativi allegati: Visto l'atto di costituzione in giudizio della regione Liguria; Visto l'atto di intervento ad adiuvandum dell'Assedil - Associazione costruttori edili della provincia di Genova in persona del legale rappresentante pro-tempore; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Udita alla pubblica udienza del 18 maggio 1995 la relazione del primo referendario R. Prosperi, e uditi, altresi', la dr. proc. Cervetti per delega dell'avv. Quaglia per la ricorrente e l'interveniente e l'avv. Benghi per la regione Liguria; Ritenuto e considerato quanto segue; Esposizione del fatto Con ricorso notificato il 6 e l'8 marzo 1993 la Societa' a r.l. Progetti e costruzioni impugnava, chiedendone l'annullamento, la nota del 23 gennaio 1993 con la quale la U.S.L. n. 14 di Genova le aveva richiesto il pagamento di L. 7.318.500 per "pagamento diritti per esame progetto" in relazione ad una domanda di rilascio di concessione edilizia. La soc. ricorrente impugnava inoltre la deliberazione n. 3496 del 24 luglio 1992 della giunta regionale avente ad oggetto la rideterminazione delle tariffe per gli accertamenti e le indagini in materia di igiene e sanita' pubblica espletati nell'interesse di privati e su loro richiesta dalle UU.SS.LL. emanata ai sensi dell'art. 4 decimo comma della legge 30 dicembre 1991, n. 412, prevede l'aggiornamento dei costi di questo tipo di prestazioni mediante indici e criteri prestabiliti. Tale ultima delibera veniva a costituire il presupposto dell'atto applicativo della U.S.L. emesso per il rilascio di parere igienico-sanitario preventivo finalizzato all'ottenimento di una concessione edilizia richiesta al comune di Genova, parere obbligatorio e di competenza dell'autorita' sanitaria territorialmente interessata. Venivano dedotti i seguenti motivi: A) Con riguardo alla deliberazione della giunta regionale n. 3496 del 24 luglio 1992. 1. - Violazione e la falsa applicazione dell'art. 4, decimo comma della legge 30 dicembre 1991, n. 412. Violazione dell'art. 23 Cost. Violazione di autolimite amministrativo. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto dei presupposti. Eccesso di potere per difetto di motivazione e carenza di istruttoria. Eccesso di potere per intrinseca illogicita'. La deliberazione regionale e' stata emessa in attuazione del disposto dell'art. 4, decimo comma, della legge n. 412/1991, prevede la rideterminazione delle tariffe di cui in controversia con riferimento alla variazione percentuale dell'indice dei prezzi al consumo intervenuta tra il 1981 ed 1991 oppure innalzando tali tariffe del 70% rispetto a quanto determinato nel 1981, qualora gli innalzamenti sugli indici ISTAT fossero inferiori a questa percentuale. Al contrario, la regione Liguria sebbene priva di discrezionalita' ha provveduto ad applicare aumenti in misura straordinariamente elevata, addirittura del 1300% e del 5500%. E tali aumenti hanno colpito altresi' tipi di prestazioni al di fuori di quelle previste dall'art. 7 della legge n. 833/1978 e cioe' quelle interessate dagli aumenti stabiliti dall'art. 4 legge n. 412/1991 e tra queste quella riguardante la ricorrente. 2. - Illeggitimita' derivata per illeggittimita' costituzionale degli artt. 7 n. 21, e 13, n. 6 del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, dell'art. 27 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, delle leggi reg. 2 marzo 1973, n. 9 (art. 29 giugno 1981, n. 23 (art. 7), 11 giugno 1984, n. 30 (art. 14) e 22 agosto 1989, n. 31, (art. 3) per contrasto con l'art. 23 della Costituzione. In via subordinata la ricorrente lamenta che le norme statali e regionali in materia stabiliscono solo il potere della regione di determinare e aggiornare le tariffe in oggetto, senza peraltro fornire alcun parametro o criterio di massima cui ragguagliare le proprie determinazioni. Tutto cio' in palese contrasto con l'art. 23 della Costituzione in materia di prestazioni personali e patrimoniali imposte, secondo il quale la legge deve fornire parametri di riferimento che quanto meno limitino la discrezionalita' della fonte secondaria nel disciplinare puntualmente la prestazione imposta. 3. - Violazione a falsa applicazione dell'art. 7, n. 21, e 13, n. 6, del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, e dell'art. 27 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616. Violazione e falsa applicazione degli artt. 7 e 14 della legge 23 dicembre 1978, n. 833. Violazione e falsa applicazione dell'art. 4 della legge 30 dicembre 1991, n. 412. Violazione delle leggi regionali 2 marzo 1973, n. 9, (art. 4), 29 giugno 1981, n. 23 (art. 7), 11 giugno 1984, n. 30, (art. 14) e 22 agosto 1989, n. 31 (art. 3). Eccesso di potere per difetto dei presupposti e travisamento dei fatti. Eccesso di potere per carenza di istruttoria e difetto di motivazione. Eccesso di potere per intrinseca illogicita'. Violazione dell'art. 3 Cost. Le prestazioni patrimoniali di cui in controversia vanno annoverate tra le tasse in quanto rese a fronte di un'attivita' della p.a. in regime di diritto pubblico. E cio' comporta la necessita' che i versamenti richiesti siano proporzionati al dispendio che grava sul soggetto pubblico nel rendere tali prestazioni. La deliberazione impugnata non esprime invece alcuna valutazione circa il rapporto tra tariffe e costi sostenuti dalle U.U.S.S.L.L., limitandosi ad apodittici forfait e le tariffe imposte sono in gran parte illogicamente differenziale. B) Con riguardo alla nota della U.S.L. n. 14 - Genova V, del 29 gennaio 1993 e, per quanto occorra, della connessa fattura n. 119 di pari data. 4. - Invalidita' derivata. 5. - Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione. Violazione dell'art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241. La richiesta di pagamento di L. 7.318.500 non e' assistita da alcun supporto giustificativo e non da alcun conto del suo ammontare, violando cosi' le prescrizioni dell'art. 3 della legge n. 241/1990. La ricorrente concludeva per l'accoglimento del ricorso con vittoria di spese. La regione Liguria si e' costituita in giudizio, sostenendo l'irricevibilita', l'inammisibilita' e l'infondatezza del ricorso e chiedendone il rigetto. Interveniva ad adiuvandum nel presente giudizio l'ASSEDIL - Associazione costruttori edili della provincia di Genova - che si associava alle conclusioni della S.r.l. Progetti e Costruzioni. All'odierna udienza pubblica il ricorso e' passato in decisione. Motivi della decisione Devono essere preliminarmente affrontate le eccezioni pregiudiziali sollevate dalla regione Liguria. Appare infondato in primo luogo il sollevato difetto di giurisdizione riguardante l'impugnativa nella parte in cui questa e' volta avverso la nota di richiesta di pagamento della U.S.L.: si sostiene che tale nota, trattandosi di atto di mero calcolo in applicazione del provvedimento regionale di determinazione dei corrispettivi dovuti dai privati ed oggetto anche esso del presente ricorso, inciderebbe solo su diritti soggettivi. In realta' la nota U.S.L. e' solo causa diretta ed immediata della controversia e la sua legittimita' appare strettamente connessa alla fondatezza o meno delle censure volte avverso il provvedimento regionale, tanto che il gravame e' diretto in via derivata avverso la richiesta della U.S.L.. Inoltre il secondo motivo, riguardante la richiesta di pagamento, contiene, come evidenziato in narrativa, aspetti tipici di violazione di interessi legittimi. In secondo luogo e' infondata l'eccezione di tardivita' sollevata sempre dalla regione riguardo all'impugnazione della deliberazione di Giunta contenente le determinazioni tariffarie. A parere della regione, non trattandosi di atto normativo contenente effetti innovativi, andava impugnato al momento della sua emanazione, momento in cui si potevano verificare lesioni di situazioni giuridiche. Ritiene il Collegio che la caratteristica di generalita' del provvedimento non poteva causare in via immediata alcuna lesione di interessi legittimi: solamente l'emissione di singoli atti applicativi delle nuove determinazioni tariffarie avrebbero potuto - cosi' come verificatosi nella presente fattispecie - attualizzare un danno avverso cui insorgere. In terzo luogo va affrontata l'eccezione di inammissibilita' del ricorso per difetto di interesse nei confronti dell'intera deliberazione della giunta regionale. La deliberazione, osserva la regione, contiene una serie disparata di aumenti che non riguardano il progetto di costruzione della societa' ricorrente e per il quale il pagamento in controversia e' stato richiesto: quindi alcun interesse avrebbe questa ad impugnare in toto la deliberazione. L'eccezione appare irrilevante, oltre alla sua evidente contradditorieta' con la precedente eccezione circa l'immediata impugnabilita' della deliberazione. Se essa puo' infatti avere un fondamento nel ritenere inammissibile il ricorso avverso l'intera deliberazione di giunta in tutte le sue singole voci tariffarie, si deve rilevare che comunque la societa' Progetti e costruzioni ha interesse all'impugnazione del provvedimento regionale nella parte in cui esso fissa la tariffa relativa ai pareri igienico-sanitari finalizzati al rilascio di concessioni edilizie, tariffa che ha causato l'insorgere della controversia. Sgombrato il campo delle eccezioni e delimitati i confini della questione, il tribunale puo' procedere all'esame del merito del ricorso. Con il primo motivo la ricorrente sostiene che la deliberazione della regione Liguria abbia disposto per gli accertamenti e le indagini igienico-sanitarie previsti dalle leggi n. 833/1978 espletati dalle U.U.S.S.L.L. su domanda dei privati una serie di aumenti tariffari senza alcun fondamento legislativo. L'art. 4, decimo comma, della legge n. 412/1991 avrebbe infatti statuito aumenti sulla base degli indici I.S.T.A.T. 1981-1991 e comunque non inferiori al 70% della tariffa rispettiva nel 1981: la regione avrebbe invece applicato aumenti indiscriminati tra il 1300% e il 5500%. E qualora si dovesse ritenere che la prestazione richiesta dalla ricorrente - un parere igienico-sanitario collegato al rilascio di una concessione edilizia - non sia tra quelle previste dall'art. 7 della legge n. 833/1978, a maggior ragione la determinazione regionale sarebbe da considerarsi illeggittima in quanto l'aumento stabilito non sarebbe stato previsto da alcuna norma in alcun termine. Il motivo e' infondato. L'art. 4, decimo comma, della legge n. 412/1991, ha statuito gli incrementi tariffari in parola relativamente alle prestazioni da parte del Servizio sanitario nazionale previste dall'art. 7 della legge n. 833/1978. E tale articolo di legge contiene una serie di funzioni statali delegate alle regioni - esercitate poi dalle U.S.L. nella fase attuativa - funzioni specifiche come la profilassi delle malattie infettive e diffusive, anche relativamente al bestiame, i controlli sulla produzione ed il commercio dei gas tossici, dei prodotti dietetici e delle sostanze radioattive: tra queste non rientra, come adombrato dalla ricorrente medesima, l'attivita' oggetto della controversia ossia il rilascio di parere igienico-sanitario riguardo ad attivita' edilizie. Questa materia, come sostenuto dalla resistente regione Liguria, rientra invece negli accertamenti previsti dal r.d. 27 luglio 1934, n. 1265, e precisamente dall'art. 220 che affida all'ufficiale sanitario del comune il visto sui progetti edilizi con la potesta' da parte del prefetto di fissare le tariffe Tale funzione e' stata dapprima delegata alle regioni - art. 13, n. 6 del d.P.R. n. 4/1972 - quindi definitivamente trasferita con l'art. 27 del d.P.R. n. 616/1977. Attualmente l'art. 20, lettera f), della legge n. 833/1978 affida alle U.U.S.S.L.L. la verifica della compatibilita' dei piani urbanistici e dei progetti di insediamenti industriali e di attivita' produttive in genere con le esigenze di tutela dell'ambiente sotto il profilo igienico-sanitario ed a tale generica previsione di competenza il tribunale ritiene di far discendere le passate attribuzioni in materia edilizia del soppresso ufficiale sanitario. Cosi' delineata l'attivita' della p.a. oggetto della controversia, si puo' rilevare che la materia tariffaria rientra nella piena potesta' regionale, disciplinata dalla regione Liguria con leggi nn. 9/1973, 23/1981, 30/1984 e 31/1989 con l'affidamento alla giunta dei relativi poteri. Risulta quindi l'estraneita' della materia dalle previsioni dell'art. 4, decimo comma della legge n. 412/1991, cosi' come prospettata dalla societa' Progetti e costruzioni. Appare inammissibile il terzo motivo in cui la ricorrente solleva una serie di censure su una presunta immotivata sproposizione tra tariffe imposte e prestazioni richieste. Sulla base di quanto espresso dal collegio sull'eccezione di difetto di interesse della ricorrente nell'impugnazione dell'intera delibera regionale, non si rileva in particolare nelle censure in esame la concreta pretesa sproporzione della tariffa relativa ai pareri igienico-sanitari sulle attivita' costruttive oggetto del ricorso ed applicata dalla U.S.L., rendendo cosi' generico il motivo di ricorso. Deve ora essere esaminato il secondo motivo in cui la ricorrente solleva la questione di legittimita' costituzionale nei confronti di una serie di norme, statali e regionali, che rimettono nella specie alla regione Liguria il potere di determinare le tariffe di cui alla deliberazione impugnata senza prefissare un contenuto alla discrezionalita' della p.a.: e cio' in violazione del principio della riserva relativa di legge per le prestazioni imposte di cui all'art. 23 della Costituzione. La questione appare rilevante ai fini della presente controversia, vista da un lato l'infondatezza dei motivi esaminati e dall'altro identiche conclusioni circa l'ultimo motivo del gravame, volto avverso la richiesta della U.S.L. Trattasi infatti di un'automatica applicazione di tariffe del tutto predeterminate: dunque non si possono rinvenire le sollevate censure di difetto di motivazione anche ai sensi della legge n. 241/1990. Le leggi citate dalla ricorrente sono precisamente gli articoli 7, n. 21, e 13, n. 6, del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 4, dell'art. 27 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, l'art. 4, n. 3, della legge regione Liguria 2 marzo 1973, n. 9, l'art. 7 della legge regionale 29 giugno 1981, n. 23, l'art. 14 della legge regione Liguria 11 giugno 1984, n. 30, e l'art. 3 della legge regionale 22 agosto 1989, n. 31. In primo luogo si deve rilevare che non appaiono nel caso pertinenti le norme di cui al d.P.R. n. 4/1972 in quanto superate dal generale trasferimento alle regioni operato per l'intera materia dell'art. 27 del d.P.R. n. 616/1977 e le norme di cui alla legge regionale n. 31/1989 in quanto riguardante la materia veterinaria e dunque estranee alla controversia. In secondo luogo, comunque, si deve intendere che un rinvio alla Corte costituzionale dell'art. 27 del d.P.R. n. 616/1977 deve riguardare il punto in cui alla regione si rimette il potere di fissare le tariffe in argomento senza fornire i parametri o criteri minimi per il rispetto delle riserva di legge di cui all'art. 23 della Costituzione. La questione, cosi' come prospettata, non appare manifestamente infondata. Nelle norme citate, come rilevato dalla societa' Progetti e costruzioni e dall'associazione intervenuta, e' assente qualsiasi statuizione che vincoli a qualche parametro di riferimento l'azione della p.a., la cui discrezionalita' viene cosi' ad essere latissima. Ne' altri criteri si possono rinvenire nella precedente legislazione come ad esempio il t.u. delle leggi sanitarie, cui la potesta' amministrativa regionale possa fare in qualche modo rinvio. Appurata nei fatti la veridicita' delle prospettazioni di parte ricorrente, deve essere affrontato il problema se la natura delle tariffe imposte ricada o meno sotto il dettato dell'art. 23 della Costituzione. La configurazione giuridica dei versamenti richiesti appare del tutto assimilabile alle tasse sulle concessioni amministrative: tali versamenti infatti si manifestano non tanto come corrispettivo a carattere privatistico, ma come tributo a carico di uno specifico contribuente, dovuto a seguito del concreto esercizio di una funzione pubblica resa all'obbligato. E questa forma di obbligazione pubblica dovrebbe rientrare tra quelle governate dall'art. 23 della Costituzione, di cui la Corte costituzionale ha sempre riconosciuto una larga ricaduta, ricomprendendo sotto la sua applicazione ogni prestazioni patrimoniale in cui non concorresse la volonta' del privato. E anche la presenza di tale volonta' non implica che possa omettersi il rispetto dell'art. 23 predetto: se ne e' riconosciuto il doveroso rispetto anche se il servizio o funzione siano richiesti dal privato alla mano pubblica unica depositaria, qualora tale servizio funzione siano essenziali ai bisogni della vita (Corte costituzionale n. 125/1969). E in tutti questi casi l'onere pecuniario deve essere stabilito in base alla previsione di legge (Corte costituzionale n. 257/1982). La previsione di legge sui parametri di riferimento puo' semmai essere omessa nei casi in cui la prestazione sia oggettivamente desumibile tanto da limitare concretamente la discrezionalita' della p.a., ovvero quando l'organo chiamato a decidere sia formato in modo tale da fare desumere una naturale composizione degli interessi (Corte costituzionale n. 90/1994), il che non pare accadere nel caso di specie. Ne' l'assenza di criteri potrebbe giustificarsi con un richiamo all'art. 41 della Costituzione sui limiti all'autonomia privata: l'art. 41 predetto e' utile per comprendere l'intervento dell'ufficiale sanitario prima e della U.S.L. poi, ma non ha alcuna diretta connessione con le tariffe imposte e la loro misura. Per le ragioni suesposte deve quindi essere disposta la remissione degli atti alla Corte costituzionale e la sospensione del giudizio.
P. Q. M. Dichiara rilevante e non manifestamente infondata, in riferimento all'art. 23 della Costituzione, la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 27 del d.P.R. n. 616/1977, dell'art. 4, n. 3 della legge regione Liguria 2 marzo 1973, n. 9, dell'art. 7 della legge regione Liguria 29 giugno 1981, n. 23, dell'art. 14 della legge regione Liguria 11 giugno 1984, n. 30, per la parte in cui non prevedono criteri per la determinazione delle tariffe per il rilascio di parere igienico-sanitario da parte delle U.U.S.S.L.L. in materia edilizia; Sospende il giudizio e ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; Dispone che, a cura della segreteria della sezione, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei Ministri e al presidente della giunta regionale della Liguria e comunicata ai Presidenti del Senato e della Camera dei deputati e al presidente del consiglio regionale della Liguria. Cosi' deciso in Genova, nella camera di consiglio del 18 maggio 1995. Il presidente: Balba 95C1457