Strutture sanitarie. Copertura di posti vacanti e utilizzazione delle graduatorie di concorsi espletati.(GU n.118 del 22-5-1996)
Vigente al: 22-5-1996
Agli assessori alla sanita' delle regioni a statuto ordinario e speciale Agli assessori alla sanita' delle province autonome di Trento e Bolzano Ai commissari di Governo Continuano a pervenire numerosi quesiti da parte di regioni, aziende sanitarie, direttori amministrativi e sanitari o singoli dipendenti in ordine alle problematiche relative all'oggetto. Al riguardo si ritiene utile ed opportuno fornire alcune indicazioni atte a delineare un percorso logico-razionale, in conformita' alla vigente normativa, relativamente alla tematica concernente le assunzioni di personale nelle strutture sanitarie. Dette indicazioni sono state concordate con la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica, e con il Ministero del tesoro - Ragioneria generale dello Stato - I.G.O.P. 1 - DOTAZIONI ORGANICHE - MOBILITA' - ASSUNZIONI Premessa: Si premette che, per gli anni 1994 e 1995, il sistema normativo in materia di assunzione di personale applicabile al comparto sanita' e' stato quello disciplinato rispettivamente dall'art. 8, commi 1 e 2, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, e dall'art. 4, comma 2, della legge 23 dicembre 1994, n. 724. Allo stato attuale, superando le incertezze interpretative derivanti dall'applicazione della normativa di riferimento - anche in relazione alle disposizioni di cui all'art. 22 della citata legge n. 724/1994 -, con l'entrata in vigore della legge 28 dicembre 1995, n. 549, la disciplina della materia si e' venuta delineando in maniera piu' puntuale. Infatti, dall'art. 1, commi 3 e 4, della predetta legge n. 549/1995 emerge in modo testuale che le disposizioni di cui all'art. 22, commi 7, 8, 9 primo e secondo periodo, 10, 11 e 12 della legge n. 724/1994 non si applicano per le assunzioni del personale del comparto sanita'. Peraltro, in ragione dei limiti temporali, non si puo' ormai nemmeno ritenere piu' in vigore l'art. 4, comma 2, della stessa legge n. 724/1994, che disciplinava in modo specifico il meccanismo delle assunzioni, nelle strutture sanitarie, limitatamente all'anno 1995. Conseguentemente, in carenza di altre disposizioni in materia, si deve ragionevolmente fare riferimento al comma 6 dell'art. 22 della legge n. 724/1994, che riassume portata generale per le assunzioni e quindi anche per quelle nelle aziende del Servizio sanitario nazionale. Stabilisce detto comma che "fino al 30 giugno 1995, e comunque fino a quando non sono definite le dotazioni organiche previa verifica dei carichi di lavoro, e' fatto divieto alle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, e successive modificazioni e integrazioni, di assumere personale di ruolo ed a tempo indeterminato, ivi compreso quello appartenente alle categorie protette". Da tale impostazione discende che la possibilita' di procedere all'assunzione di personale continua ad essere subordinata alla definizione, previa verifica dei carichi di lavoro, delle piante organiche, cui debbono procedere le singole strutture sanitarie sulla base dei rispettivi piani sanitari regionali. Ancorche' di carattere generale, il divieto dell'art. 22 della legge n. 724/1994 non si ritiene sia riferibile alle posizioni di secondo livello dirigenziale del ruolo sanitario, atteso che tale divieto concerne, a stretto rigore, le assunzioni di personale di ruolo ed a tempo indeterminato mentre, nella specie, si e' in presenza di un conferimento di incarico a tempo determinato non assimilabile alle fattispecie disciplinate dalla norma. Ovviamente anche per detti conferimenti il presupposto e' determinato dalla definizione nella pianta organica delle posizioni apicali, a cui si deve ritenere assimilabile la previsione, nei piani sanitari regionali, delle divisioni, servizi o strutture di livello apicale. Pertanto, in presenza dell'una o dell'altra situazione, il conferimento dell'incarico di secondo livello dirigenziale e' ammissibile e va attribuito con la procedura di cui all'art. 15 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni e integrazioni. E' evidente che, in carenza di pianta organica o di previsione nel piano sanitario regionale, viene meno il presupposto per il conferimento dell'incarico suddetto. Tanto premesso, appare opportuno chiarire alcuni aspetti specifici connessi alla disciplina delle assunzioni: a) Dotazioni organiche. Per quanto concerne la definizione delle piante organiche, alla quale e' subordinata come gia' detto, la possibilita' di assunzioni, si ritiene opportuno far presente che per pianta organica deve intendersi quella complessiva dell'azienda. Peraltro, tenuto conto del modello organizzativo delle USL, della complessita' strutturale e delle specifiche esigenze di funzionalita' dei vari presidi e servizi, si ritiene che possa essere consentito anticipare la predisposizione della stessa, a stralcio, previa comunque la verifica dei carichi di lavoro, per alcune unita' operative o servizi in relazione alla peculiarita' o particolare delicatezza delle funzioni di alta specializzazione svolte e, sopratutto, alla autonomia delle dette unita' nel piu' generale contesto organizzativo. Ci si riferisce unicamente alle seguenti strutture: DEA, SERT, settore trapianti, servizi di terapia intensiva, settori della cardiochirurgia e della neurochirurgia, delle malattie infettive e della riabilitazione funzionale. La suddetta indicazione e' riferibile, ovviamente, non soltanto alle aziende ospedaliere ma anche alle USL presso le quali sono presenti e funzionanti i servizi o le unita' operative sopraindicate. La suddetta possibilita' di anticipazione della definizione della pianta organica, quale stralcio di quella complessiva, non esime, comunque, le USL e le aziende ospedaliere dal rispetto di quanto disposto dall'art. 1, comma 9, della citata legge n. 549/1995 in ordine agli oneri finanziari derivanti dalla ridefinizione delle dotazioni organiche. E' rimessa, pertanto, alla responsabile determinazione degli organi di gestione delle aziende nonche' alle determinazioni della rispettiva regione in sede di controllo preventivo della "consistenza qualitativa e quantitativa complessiva del personale" (cfr. art. 4, comma 8, della legge 20 dicembre 1991, n. 412), la valutazione della compatibilita' tra oneri finanziari e attuazione della pianta organica parziale. b) Mobilita'. Va rilevato che, ai sensi della vigente normativa, una volta definite le piante organiche, prima di poter procedere alle assunzioni di personale di ruolo e a tempo indeterminato per la copertura dei posti vacanti, occorre esperire le procedure di mobilita' per la risoluzione delle eventuali situazioni di eccedenza in relazione alle dotazioni organiche determinate. In particolare per il personale dirigenziale dei ruoli sanitario, tecnico, professionale e amministrativo, una volta definite le piante organiche, prima di procedersi alle assunzioni, dovra' essere esperito il ricorso alle procedure di mobilita' infraregionale volte alla eliminazione degli esuberi accertati: cio' sia ai sensi dell'art. 3, comma 3, della legge n. 724/1994, concernente la ristrutturazione della rete ospedaliera ("al personale risultato in esubero a seguito delle disattivazioni o delle riconversioni di cui al comma 1 si applicano le misure di mobilita' previste dalla normativa vigente, esperite le quali le regioni adottano misure di mobilita' di ufficio da applicare prioritariamente all'interno dell'unita' sanitaria locale e successivamente nell'ambito del territorio regionale .."), sia ai sensi degli artt. 32, 34 e 35 del decreto legislativo n. 29/1993 con riferimento agli eventuali esuberi risultanti dalla rideterminazione degli organici. E' appena il caso di evidenziare che il meccanismo della mobilita', nel caso del personale dirigenziale sanitario, non potra' che essere collegato alle specializzazioni possedute in relazione ai posti vacanti. E', altresi', il caso di evidenziare che il personale di ruolo, di posizione funzionale apicale del ruolo sanitario, gia' inquadrato o da inquadrare nel secondo livello dirigenziale, e' soggetto esclusivamente alla disciplina sulla mobilita' di cui all'art. 3, comma 3, della legge 724/94, limitatamente all'interno dell'azienda unita' sanitaria locale di appartenenza. Per il personale appartenente ai livelli fino all'VIII-bis, per il quale e' in vigore il recente contratto collettivo nazionale di lavoro (di cui al provvedimento del Presidente del Consiglio dei Ministri 4 agosto 1995 pubblicato nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 217 del 16 settembre 1995) occorre ormai fare riferimento alla mobilita' quale risulta ivi disciplinata (cfr. articoli 33 e 34). Anche per detto personale dovra' comunque essere privilegiata la mobilita' volontaria rispetto a quella d'ufficio, secondo le procedure indicate nel contratto, tendenti comunque alla eliminazione degli esuberi accertati. Per la mobilita' d'ufficio occorre fare riferimento a quanto previsto dall'art. 3, comma 3, della legge n. 724/1994, fermo restando la possibilita' di accordi di mobilita' ai sensi dell'art. 33 del contratto suddetto. Per quanto concerne infine l'attivazione dell'istituto della mobilita' interregionale, si rinvia alle disposizioni contenute nel citato contratto collettivo o che saranno assunte in sede di rinnovo dei contratti collettivi di lavoro per il personale delle aree dirigenziali. c) Autorizzazione regionale. Una volta determinata la dotazione organica, previa verifica dei carichi di lavoro, da parte dell'azienda USL o ospedaliera ed approvata dalla regione con proprio provvedimento, il direttore generale potra' procedere, salvo quanto sopra detto in tema di mobilita', alle assunzioni per la copertura dei posti vacanti. Non si ritiene sussista piu' infatti il vincolo della "autorizzazione regionale" ai fini dell'assunzione atteso che tale autorizzazione deve ormai ritenersi superata dal venir meno dell'efficacia della disposizione che, per il 1995, la prevedeva (cfr. art. 4, comma 2, della legge n. 724/1994). Non avrebbe, peraltro, alcun senso subordinare l'assunzione ad autorizzazione regionale dal momento che sono stati effettuati gli adempimenti (approvazione della pianta organica da parte della regione) che consentono l'eliminazione del divieto di assunzione. 2 - UTILIZZAZIONE DI PERSONALE A TEMPO DETERMINATO Il divieto di assunzione di cui al comma 6 dell'art. 22 della legge n. 724/94 sopracitata non esclude la possibilita' di procedere alla utilizzazione di personale a tempo determinato, secondo le seguenti indicazioni: a) per le categorie di personale del comparto compreso nei livelli retribuitivi fino all'VIII-bis soccorre l'art. 17 del contratto collettivo nazionale di lavoro sopracitato. Detta disposizione regolamenta in modo compiuto le assunzioni a tempo determinato, prevedendo le motivazioni, i vari limiti temporali e le modalita'. Pertanto, in questa sede e' sufficiente richiamare quanto disciplinato dalla norma citata; b) per il personale del primo livello dirigenziale del ruolo sanitario e per quello dirigenziale dei ruoli tecnico, professionale e amministrativo - fino ad una eventuale diversa disciplina della materia in sede contrattuale - si applica la disposizione, di carattere generale, secondo la quale e' fatto divieto alle amministrazioni pubbliche di costituire rapporti di lavoro a tempo determinato per prestazioni superiori a tre mesi (cfr. art. 36, comma 4, del decreto legislativo n. 29/1993, e successive modificazioni e integrazioni e art. 3, comma 23, della legge n. 537/1993); c) una fattispecie particolare di utilizzazione di personale precario e' quella relativa alla posizione funzionale del personale laureato appartenente al ruolo sanitario corrispondente all'ex IX livello retributivo. Per detta categoria, o posizione funzionale, l'art. 18, comma 3, del decreto legislativo n. 502/1992, cosi' come modificato dall'art. 1, comma 17, della legge n. 549/1995, consente, ormai senza autorizzazione regionale, il conferimento di incarichi temporanei non rinnovabili della durata di otto mesi solo per esigenze di carattere straordinario "cui non si possa in nessun caso far fronte con il personale esistente all'interno dell'azienda sanitaria". Per quanto attiene alla procedura per il conferimento degli incarichi, si deve ritenere che, allo stato, in relazione alla revoca dei concorsi prevista dal citato art. 18 del decreto legislativo n. 502/1992 e tenuto conto del biennio di validita' della graduatoria previsto dall'art. 9 della legge 20 maggio 1985, n. 207, o del minor tempo (18 mesi) determinato dalla legge n. 537/1993, nonche' dei limiti posti dalla stessa, non sussistano graduatorie valide e pertanto si debba provvedere secondo le modalita' procedimentali stabilite dall'art. 9 della legge n. 207/1985. 3 - UTILIZZAZIONE DELLE GRADUATORIE In ordine, poi, al problema della utilizzazione delle graduatorie per la copertura di posti al di fuori delle posizioni funzionali corrispondenti al IX livello dei vari profili del ruolo sanitario, si deve ritenere, con riferimento anche alla non applicabilita' delle disposizioni richiamate nel primo periodo del comma 4 dell'art. 2 della legge n. 549/1995, che per il personale del servizio sanitario nazionale occorre rifarsi alle disposizioni specifiche dettate in materia. Posto che deve ritenersi superata la disposizione di cui all'art. 20 del decreto ministeriale 30 gennaio 1982 che, all'ultimo comma, prevedeva, per i meccanismi di copertura dei posti banditi a livello regionale, l'utilizzazione della graduatoria degli idonei entro un anno dalla sua approvazione, occorrerebbe ancorarsi alla previsione dell'art. 9 della legge n. 207/1985, specifica per il personale delle U.S.L., che, tra l'altro, prevede l'utilizzazione delle graduatorie per un biennio dalla data di approvazione delle stesse per la copertura di tutti i posti che si renderanno vacanti. E' noto che i termini indicati nell'art. 9 della legge n. 207/1985 ( .. per un periodo di tre anni ..) sono stati prorogati una prima volta con l'art. 24, comma 4, della legge 11 marzo 1988, n. 67 (legge finanziaria 1988), successivamente con l'art. 5, comma 6, della legge 29 dicembre 1988, n. 554, ed infine con l'art. 1 del decreto-legge 29 dicembre 1990, n. 415, convertito dalla legge 26 febbraio 1991, n. 58. Recita detto ultimo articolo che: "I termini di cui all'art. 9 della legge 20 maggio 1985, n. 207, concernenti le procedure per l'espletamento dei concorsi di ammissione all'impiego nelle unita' sanitarie locali, prorogati al 31 dicembre 1990, dall'art. 5, comma 6, della legge 29 dicembre 1988, n. 554, sono ulteriormente prorogati fino alla data di entrata in vigore della legge di riordino del Servizio sanitario nazionale e dei provvedimenti legislativi da essa eventualmente previsti riguardanti lo stato giuridico del personale dipendente delle unita' sanitarie locali. E' altres/' prorogata di un anno la validita' delle graduatorie di concorso in vigore nell'anno 1990". Non e' agevole ipotizzare la sopravvivenza e l'applicazione di detta disposizione dopo la profonda trasformazione dell'assetto delle USL e delle aziende ospedaliere. Infatti le graduatorie erano riferibili a quella USL che aveva bandito ed espletato un concorso. La confluenza e l'accorpamento delle varie USL nelle nuove strutture sanitarie rende oltremodo vischioso il meccanismo da farlo ritenere impraticabile, non essendo possibile stabilire, in presenza di una nuova pianta organica della nuova USL, quali siano i posti che si sono resi vacanti ai fini di una loro eventuale copertura e quali graduatorie delle ex USL confluite siano utilizzabili. La situazione e', peraltro, tanto meno agevole se si pone mente al fatto che la nuova pianta organica e' strutturata, almeno per il personale laureato del ruolo sanitario, sulla base della nuova articolazione della dirigenza nei due livelli e con il superamento delle qualifiche o posizioni funzionali di assistente, aiuto o coadiutore. Analoga situazione, sia pure con riferimento all'unico livello dirigenziale, si verifica per i ruoli tecnico, professionale e amministrativo. Non va trascurato, peraltro, che la legge n. 537/1993, ha dettato norme di portata generale, riferite alla utilizzazione delle graduatorie nel pubblico impiego, prevedendo, in particolare, che "la graduatoria concorsuale viene approvata dall'autorita' competente. Tale graduatoria rimane efficace per un termine di diciotto mesi dalla data di pubblicazione per eventuali coperture di posti per i quali il concorso e' stato bandito e che successivamente ed entro tale data dovessero rendersi disponibili" (art. 3, comma 22). Atteso il carattere generale di detta disposizione, si dovrebbe ritenere che la stessa abbia inciso notevolmente sulla portata della previsione normativa contenuta nella legge n. 207/1985 sia con riferimento alla durata della graduatoria sia avuto riguardo ai limiti di copertura, in quanto la possibilita' di copertura e' riferita non a tutti i posti disponibili bensi' solo ai posti per i quali il concorso e' stato bandito e che, successivamente, entro la data prevista (pubblicazione della graduatoria) dovessero rendersi disponibili. Considerando le varie eccezioni che sono contenute nella legge n. 537/1993 e che non attengono al personale delle USL e tenuto conto dei principi generali che sorreggono la successione della legge nel tempo, si deve ragionevolmente ritenere che la disposizione del comma 2 dell'art. 3 della suindicata legge abbia assunto il carattere di norma generale valida anche per il personale del comparto sanita', determinando il superamento del comma 15 dell'art. 9 della legge n. 207/1985. Anche in tal caso sono evidenti le difficolta' pratiche di applicazione della norma come delineate in precedenza in conseguenza dell'accorpamento delle USL. Attesa, comunque, la portata piu' limitata di detta disposizione per quanto attiene alla individuazione dei posti resisi vacanti, si ritiene che, almeno per le qualifiche che non hanno subito modifiche strutturali nelle articolazioni o nella denominazione, possa essere piu' agevole pervenire alla applicazione del disposto legislativo. Conclusivamente, superando le difficolta' interpretative fin qui emerse, va precisato che, allo stato attuale e con riferimento alla normativa vigente, per gli enti del comparto sanita', per lo meno fino a quando la materia non trovera' eventualmente altra specifica disciplina nell'ambito dell'adeguamento del vigente sistema concorsuale (cfr. art. 18, comma 1, del decreto legislativo n. 502/1992 come sostituito dall'art. 19 del decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517), deve ritenersi applicabile la normativa, di carattere generale, dettata dall'art. 3, comma 22, della legge n. 537/1993, che dispone la validita' delle graduatorie concorsuali per un termine di diciotto mesi dalla data della loro pubblicazione e con i vincoli dalla stessa previsti. 4 - ASSUNZIONI PRESSO I SERT Al regime generale quale delineato nei punti precedenti fanno eccezione le assunzioni per i servizi per le tossicodipendenze disciplinati con il decreto ministeriale 30 novembre 1990, n. 444, emanato in attuazione della legge 26 giugno 1990, n. 162. Per dette assunzioni sono previsti concorsi interni per i posti di dirigente istituiti alla data del 31 ottobre 1992 o di coadiutore istituiti alla data del 31 ottobre 1993 (decreto-legge 19 marzo 1996, n. 131, di reiterazione di vari decreti legge fra i quali il penultimo e' il n. 21 del 18 gennaio 1996). Sono, altresi', previsti concorsi riservati per i posti di organico istituiti ai sensi dell'art. 6 del decreto ministeriale suindicato. Detti posti che ovviamente sono diversi da quelli di dirigente o coadiutore sono individuali in quelli istituiti fino al 31 dicembre 1995, con riferimento all'arco temporale preso in considerazione per calcolare i requisiti di partecipazione al concorso riservato (servizio convenzionale nel periodo 1990-95). Per i posti di dirigente istituiti successivamente al 31 ottobre 1992 e per quelli di coadiutore istituiti dopo il 31 ottobre 1993 nonche' per tutti gli altri posti eventualmente istituiti dopo il 31 dicembre 1995 sono applicabili le disposizioni limitative previste dalla legge 724/94. In termini concreti, si ritiene che i posti suddetti ricadono nei limiti e vincoli dell'art. 22, comma 6 della legge 724/94 alla stregua di quanto previsto per il restante personale delle USL. La mancata definizione delle piante organiche, previa verifica dei carichi di lavoro, non consente di procedere a nuove assunzioni, salvo quanto gia' detto in ordine alla possibilita' di definire la pianta organica "a stralcio". * * * Le indicazioni interpretative contenute nella presente nota devono considerarsi utile guida per l'applicazione omogenea delle disposizioni di legge vigenti in materia e sono volte a fornire gli opportuni chiarimenti per la illustrazione della portata di talune disposizioni normative. Va comunque rilevato che restano ferme le attribuzioni istituzionali delle regioni in materia nonche' le responsabilita' dei direttori generali delle strutture sanitarie interessate ai fini delle determinazioni di loro competenza. Nell'invitare codesti assessorati di diramare alle aziende USL e ospedaliere del rispettivo territorio le sopraddette indicazioni, si confida circa l'obiettivo del contenimento di singoli specifici quesiti sulle materie oggetto delle presenti indicazioni inviati direttamente dalle aziende sanitarie. Laddove invece i problemi assumano il carattere della generalita' per l'importanza del tema e per la dimensione del fenomeno, e siano evidenziati da codesti assessorati, sara' cura di questo Ministero fornire i necessari chiarimenti del caso. Il Ministro: GUZZANTI