N. 67 ORDINANZA (Atto di promovimento) 3 ottobre 1995
N. 67 Ordinanza emessa il 3 ottobre 1995 dal tribunale amministrativo regionale per il Molise sul ricorso proposto da Ciccaglione Giuseppe ed altri contro il comune di Riccia ed altri Elezioni - Elezione diretta del sindaco - Decesso o impedimento permanente del candidato - Rinvio delle elezioni e rinnovo della presentazione delle candidature - Mancata previsione - Ritenuto pregiudizio per i candidati alla carica di consigliere della lista collegata, con incidenza sul diritto di accesso alle cariche elettive - Lesione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. (Legge 25 marzo 1993, n. 81, art. 5) (Cost., artt. 3, 51 e 97).(GU n.7 del 14-2-1996 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 447/95 reg. gen., proposto da Ciccaglione Giuseppe, Fanelli Giuseppe, Maglieri Francesco, Viscusi Carmine, rappresentati e difesi dagli avv.ti Ennio Mazzocco e Roberto Masiani, ed elettivamente domiciliati con i medesimi in Campobasso, alla p.zza Battisti 11, presso l'avv. Stefano Sabatini; contro il comune di Riccia, in persona del sindaco pro-tempore, non costituito in giudizio; la Prefettura di Campobasso, in persona del prefetto in carica; Il Ministero degli interni, in persona del Ministro in carica, rapp.to e difeso dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Campobasso; e nei confronti di De Pascale Nicola, in giudizio di persona; di D'Avanti Giovanni, Testa Vitale, Piso Michelangelo, Coromano Luigi, Ciccaglione Rita, Panichella Nicola, Morrone Michele, Reale Salvatore, Santone Francesca, Reale Wanda, Silvestri Antonio, Moffa Mario, Ciocca Salvatore, Mascaro Maria Carmela Giovanna, Poce Giovanni, Tronca Mario, Lalla Gabriele Saverio, Viscusi Antonio, Lalla Mario, Di Lecce Alberto, Fanelli Nicola, Manocchio Salvatore; non costituiti in giudizio; per l'annullamento del verbale in data 24-25 aprile dell'adunanza dei presidenti di sezione e della relativa proclamazione degli eletti alla carica di sindaco e di consigliere comunale di Riccia; della nota del prefetto di Campobasso n. 190/S.E. del 23 aprile 1995; delle operazioni elettorali sottostanti; e per la declaratoria del rinnovo delle elezioni e del diritto della lista 3 "per Riccia - Albero con riccio" di collegarsi ad un nuovo candidato sindaco; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'amministrazione statale e di De Pascale Nicola; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Data per letta alla pubblica udienza del 3 ottobre 1995 la relazione del magistrato Massimo Basilavecchia ed uditi l'avv.Mazzocco, l'avv. dello Stato Marra e il dott. De Pascale; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue: F A T T O Con il ricorso in epigrafe, depositato il 17 maggio 1995 e notificato, in uno al decreto presidenziale di nomina del relatore e di fissazione dell'udienza, in data 26 maggio-6 giugno 1995, gli istanti (in qualita' di cittadino elettore il Ciccaglione, di candidato a consigliere primo dei non eletti il Maglieri, di presentatori della lista tre il Fanelli e il Viscusi) espongono che, per le elezioni comunali nel comune di Riccia del 23 aprile scorso, sono state presentate quattro liste con i relativi candidati alla carica di sindaco, ma che il candidato della lista tre, "Per Riccia - Albero con riccio", Michele Fanelli, moriva improvvisamente due giorni prima del voto, e cioe' il 21 aprile. Informata dell'evento e interpellata sui provvedimenti da adottare, la Prefettura di Campobasso disponeva, con la nota impugnata, che comunque le elezioni avessero luogo, dovendo le stesse essere eventualmente rinnovate solo in caso di vittoria del candidato deceduto. Avverso tutte le operazioni elettorali successive (relative a comune con popolazione inferiore a 15.000 abitanti), conclusesi con la proclamazione degli eletti a sindaco e a consigliere comunale gli istanti deducono, all'interno di unico motivo rubricato come violazione degli artt. 3, commi primo e quinto, e 5, commi secondo, terzo, quarto, sesto e settimo, della legge n. 81 del 1993, nonche' eccesso di potere per erronei presupposti e illogicita', le seguenti censure: 1) nel sistema di elezione diretta del sindaco, la persona del candidato sindaco riveste rilevanza essenziale, si da condizionare l'espressione stessa del voto e la stessa ripartizione dei consiglieri tra le liste collegate (necessariamente) ad un candidato sindaco; percio' il venir meno della persona del candidato sindaco, pur non essendo ipotesi disciplinata espressamente dalla normativa invocata, non puo' che condurre alla sospensione e al rinvio delle elezioni, in modo da consentire sia una compiuta espressione del voto da parte degli elettori e da evitare il pregiudizio che alla lista collegata deriva dalla scomparsa del candidato; cio' anche perche' la presenza di un candidato deceduto ha l'effetto di sviare i voti dell'elettorato sui candidati in vita, rende nulli i voti comunque dati al candidato deceduto, e comporta poi l'assurda conseguenza che, nell'ipotesi di vittoria del medesimo, le elezioni sono comunque da annullare e ripetere; nel solo caso del decesso che avvenga, nei comuni con popolazione superiore a quindicimila abitanti, in fase di ballottaggio, l'art. 6, sesto comma, della legge n. 81/93 prevede che al candidato deceduto subentri quello che lo segue nella graduatoria, e da cio' si ricaverebbe che, al contrario, negli altri casi l'elezione non puo' avvenire ma deve essere consentita la sostituzione del candidato deceduto; 2) in via subordinata, si eccepisce la incostituzionalita' della normativa, nella parte in cui non prevede il differimento delle elezioni, per contrasto con gli artt. 3 e 51 della Costituzione. Il ricorso, con la prova delle avvenute notifiche, e' stato ridepositato in data 2 giugno, mentre ulteriori prove delle avvenute notificazioni sono state depositate l'8 giugno 1995. In data 7 giugno si e' costituita in giudizio l'Avvocatura dello Stato, per l'amministrazione dell'Interno, la quale ha, con memoria illustrativa, eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva e l'infondatezza nel merito del ricorso. In data 13 giugno 1995 si e' costituito in giudizio De Pascale Nicola, genericamente contestando ammissibilita', procedibilita' e fondatezza del ricorso. Con ordinanza 493 del 21 giugno 1995, questo TAR ha disposto la rinnovazione di talune notifiche; a tanto hanno provveduto i ricorrenti, depositando in data 14 luglio 1995 la prova delle notificazioni eseguite in data 4-8 luglio 1995. All'udienza del 3 ottobre 1995 la causa e' passata in decisione. D I R I T T O I ricorrenti, nelle qualita' rispettive di cittadini elettori, di candidati consiglieri comunali, e di presentatori della lista 3 nelle elezioni del 23 aprile 1995 per l'elezione del sindaco e il rinnovo del consiglio comunale di Riccia, comune con popolazione inferiore ai quindicimila abitanti, impugnano gli atti del procedimento elettorale, lamentando pure la mancata sospensione dello stesso, da parte del Ministero degli Interni e della Prefettura di Campobasso, conseguente al decesso, in data 21 aprile 1993, del candidato sindaco cui era collegata, a termini di legge, la lista 3. A sostegno dell'impugnativa, si prospetta in via principale l'illegittimita' degli atti impugnati, e, in via subordinata, l'incostituzionalita' delle norme della legge n. 81 del 1993, nella parte in cui le stesse non prevedono la sospensione del procedimento elettorale in ipotesi di decesso o di impedimento permanente del sindaco nel corso della campagna elettorale. Ad avviso del Collegio, la prospettazione principale non appare condivisibile, in quanto, come del resto ammettono gli stessi ricorrenti, la legge n. 81 del 1993, e in particolare l'art. 5, non contempla l'ipotesi di un differimento della competizione elettorale quando sopravvenga, alla presentazione delle candidature, l'impedimento permanente o il decesso del candidato sindaco. In mancanza di una previsione normativa esplicita, la compressione del diritto di espressione del voto, sia pure solo temporanea e collegata ad un fatto eccezionale, non sembra poter essere ricavata in via interpretativa, non tollerando la materia elettorale incertezze in ordine alla data di svolgimento delle elezioni e alle cause impeditive delle stesse, nonche' sulle modalita' procedurali e sulle forme di pubblicita' con le quali sia possibile addivenire al rinvio della data delle elezioni. L'unico riferimento normativo, contenuto nell'art. 6, sesto comma, della legge n. 81/1993, all'evenienza del decesso o dell'impedimento del candidato sindaco nell'imminenza delle consultazioni elettorali, disciplina una fattispecie diversa e particolare, e cioe' quella in cui l'evento si verifichi, nelle elezioni relative ai comuni con popolazione superiore a quindicimila abitanti, quando sia gia' esaurito il primo turno e prima dello svolgimento del turno del ballottaggio. La particolarita' della previsione, ed il contenuto della stessa, con i quali il legislatore dimostra di voler comunque assegnare preminenza allo svolgimento della competizione elettorale rispetto alla conservazione del risultato espresso dalla volonta' degli elettori (al ballottaggio partecipa infatti, con possibile pregiudizio della volonta' espressa dal corpo elettorale, il candidato che segue nella graduatoria del primo turno quello impedito o deceduto), non consentono di utilizzare il sesto comma dell'art. 6 nel senso indicato dai ricorrenti, i quali desumono a contrario la necessita' del blocco immediato della competizione nelle elezioni relative ai comuni con popolazione inferiore ai quindicimila abitanti. Rileva peraltro il Collegio che, muovendo dalla ininfluenza dell'evento morte del candidato sindaco sulle elezioni, non possono essere negate le incongruenze lamentate dai ricorrenti, collegate alla particolare rilevanza che la figura individuale del candidato sindaco riveste nel sistema elettorale di cui alla legge n. 81/1993. E' infatti evidente che il decesso di uno dei candidati non solo priva sostanzialmente il corpo elettorale di una delle possibilita' di scelta in ordine all'organo piu' rappresentativo dell'istituzione comunale, ma ha anche l'effetto di alterare i rapporti tra le liste collegate ai vari candidati alla carica di sindaco, le quali, in base alla legge, vengono votate solo mediante il voto attribuito al candidato sindaco. Ove poi, nonostante il decesso del candidato sindaco, questi dovesse risultare comunque vincitore delle elezioni, queste dovrebbero essere necessariamente e immediatamente ripetute, cosi' come prospetta la Prefettura di Campobasso nell'atto impugnato, verificandosi comunque l'ipotesi di cui all'art. 37-bis della legge n. 142/1990, che prevede lo scioglimento del Consiglio comunale quando muoia il sindaco gia' eletto. Non sarebbe tra l'altro tollerabile la persistenza in vita di un consiglio comunale il cui gruppo di maggioranza non esprima un sindaco ad essa programmaticamente collegato; la tesi dei ricorrenti, per la quale anche i voti attribuiti al candidato deceduto e alla lista collegata sarebbero nulli, urta infatti con il principio di tassativita' delle ipotesi di nullita' del voto, tra le quali non risulta la fattispecie in esame. In base alle considerazioni precedenti, la prospettata questione di costituzionalita' dell'art. 5 della legge n. 81 del 1993, nella parte in cui non prevede che il sopravvenire della morte o dell'impedimento permanente del candidato sindaco comporti il rinvio delle elezioni e il rinnovo della presentazione delle candidature, appare rilevante e, rispetto agli artt. 51, 3 e 97 della Costituzione, non manifestamente infondata. Quanto alla rilevanza, essa discende dalla difficolta', gia' in precedenza segnalata, di desumere direttamente dalla legge l'efficacia interruttiva del procedimento elettorale dell'evento che colpisce il candidato sindaco; l'accoglimento del ricorso pare quindi possibile solo per effetto dell'accoglimento del secondo motivo, dedotto in via subordinata dai ricorrenti (per la sussistenza della rilevanza della questione quando il giudice a quo prospetti l'inaccoglibilita' della domanda principale, v. Corte costituzionale, 1 luglio 1986, 170). Quanto alla non manifesta infondatezza, si e' gia' rilevato come il proseguimento del procedimento elettorale dopo il decesso del candidato comporti, in un sistema elettorale che e' tutto imperniato sulla figura del candidato sindaco, una compressione difficilmente accettabile del diritto di elettorato attivo, nella misura in cui gli elettori vengono privati di una delle possibilita' di scelta non solo per l'elezione del sindaco, ma altresi' nella competizione tra le liste dei candidati consiglieri, stante il grave pregiudizio sopportato dalla lista collegata al candidato non piu' idoneo, in maniera definitiva, all'assunzione della carica. Anche a voler assegnare infatti preminenza all'interesse pubblico, innegabile, allo svolgimento immediato delle elezioni, la lacuna normativa non appare coerente con il nuovo sistema elettorale, caratterizzato proprio dall'assoluto rilievo della competizione tra i candidati sindaci, ne' con lo stesso art. 37-bis della legge n. 142/1990, che alla morte del sindaco (eletto) fa seguire lo scioglimento del consiglio comunale. Il venir meno, per fatto imprevedibile, di uno dei candidati, compromette d'altra parte (con sacrificio del principio di eguaglianza) anche il diritto di elettorato passivo dei consiglieri appartenenti alla lista collegata, i quali subiscono senza colpa un pregiudizio ravvisabile nella perdita di efficacia della loro candidatura per il venir meno dell'elemento trainante del consenso. D'altra parte, si e' detto come, nell'ipotesi di successo del candidato sindaco deceduto, le elezioni siano inutili e debbano essere comunque ripetute: lo svolgimento necessario, voluto dall'attuale configurazione dell'art. 5 della legge n. 81 del 1993, di un procedimento che abbia la concreta prospettiva di un esito falsato o inutile, lascia sospettare la violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione di cui all'art. 97. Riservata ogni altra decisione, il giudizio va pertanto sospeso, in attesa della decisione della Corte costituzionale sulla questione dianzi esposta.
P. Q. M. Il tribunale amministrativo regionale per il Molise, riservata ogni decisione in rito nel merito e sulle spese, ordina l'immediata trasmissione degli atti del presente giudizio alla Corte costituzionale, per l'esame della questione di legittimita' costituzionale dell'art. 5 della legge 25 marzo 1993, n. 81, in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione; Sospende il giudizio fino alla decisione della Corte costituzionale; Ordina alla segreteria di notificare la presente ordinanza alle parti in causa, e al Presidente del Consiglio dei Ministri, e di comunicarla ai Presidenti delle due Camere del Parlamento. Cosi' deciso in Campobasso, il 3 ottobre 1995. Il presidente: MEALE L'estensore: BASILAVECCHIA 96C0112