N. 98 SENTENZA 7 - 18 aprile 1997
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Enti locali - Regione Veneto - Trasferimento alle U.S.L. dei beni gia' di proprieta' comunali ed utilizzati a fini di igiene pubblica e di sanita' - Conferenza di servizi da attivarsi a cura della regione - Disciplina - Omessa previsione - Impossibilita' di determinare in alcun modo in via interpretativa che la dotazione patrimoniale di un ente pubblico sia implicitamente affermata nella Costituzione - Non fondatezza. (Legge 23 ottobre 1992, n. 421, art. 1, lett. p); d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, art. 5, comma 1, come sostituito dall'art. 6 del d.lgs. 7 dicembre 1993, n. 517). (Cost., artt. 3 e 97).(GU n.17 del 23-4-1997 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Renato GRANATA; Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, lettera p)
della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la
razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di
sanita', di pubblico impiego, di previdenza e di finanza
territoriale) e dell'art. 5, comma 1, del d.lgs. 30 dicembre 1992,
n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) come modificato
dall'art. 6 del d.lgs. 7 dicembre 1993, n. 517 (Modificazioni al
d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, recante riordino della disciplina in
materia sanitaria, a norma dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992,
n. 421), promosso con ordinanza emessa il 28 marzo 1996 dal tribunale
amministrativo regionale per il Veneto sui ricorsi riuniti proposti
dal comune di Arzergrande ed altri contro la regione Veneto ed altre
iscritta al n. 737 del registro ordinanze 1996 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34, prima serie speciale,
dell'anno 1996;
Visti gli atti di costituzione del comune di Arzergrande, del
comune di Campodarsego, del comune di Venezia e dell'azienda ULSS n.
14 della regione Veneto nonche' l'atto di intervento del Presidente
del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica dell'11 febbraio 1997 il giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky;
Uditi gli avvocati Fabio Lorenzoni per i comuni di Arzergrande e di
Campodarsego, Maria Maddalena Morino per il comune di Venezia, Luigi
Manzi per l'azienda ULSS n. 14 della regione Veneto e l'avvocato
dello Stato Giuseppe O. Russo per il Presidente del Consiglio dei
Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di piu' giudizi riuniti - promossi da alcuni comuni
per l'annullamento di talune delibere della Giunta regionale del
Veneto, con le quali erano stati trasferiti alle Unita' sanitarie
locali, oltreche' i beni divenuti comunali, con vincolo di
destinazione alle USL, a seguito della soppressione degli enti
mutualistici ed ospedalieri, anche i beni mobili e immobili, gia' di
proprieta' comunale, privi del medesimo vincolo ma di fatto
utilizzati a fini di igiene pubblica e di sanita' - il tribunale
amministrativo regionale del Veneto con ordinanza del 28 marzo 1996
ha sollevato, in riferimento agli artt. 32 e 97 della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, lettera p),
della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la
razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di
sanita', di pubblico impiego, di previdenza e di finanza
territoriale) e dell'art. 5, comma 1, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n.
502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), come sostituito
dall'art. 6 del d.lgs. 7 dicembre 1993, n. 517 (Modificazioni al
d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, recante riordino della disciplina in
materia sanitaria, a norma dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992,
n. 421), "nella parte in cui non prevedono - previa conferenza di
servizi, da attivarsi a cura della regione - una disciplina di
trasferimento alle Unita' sanitarie locali dei beni gia' di
proprieta' comunale ed utilizzati a fini di igiene pubblica e di
sanita' ancor prima dell'entrata in vigore della legge 23 dicembre
1978, n. 833".
Il giudice rimettente ricorda che, dall'art. 10 della legge 23
dicembre 1978, n. 833 sul servizio sanitario nazionale, la unita'
sanitaria locale veniva indicata quale "modulo organizzatorio" di
funzioni attribuite ai comuni, in cui confluivano presidii, uffici e
servizi di varie amministrazioni disciolte (enti ospedalieri, casse
ed enti mutualistici, consorzi sanitari) o non piu' di pertinenza
degli enti originari (servizi di assistenza psichiatrica svolti dalle
province), e che, non potendosi configurare una capacita'
patrimoniale propria di detto "modulo", in quanto privo di
soggettivita' giuridica, era stato previsto il trasferimento al
patrimonio dei comuni, con vincolo di destinazione alle stesse unita'
sanitarie locali, dei beni mobili, immobili e delle attrezzature: a)
prevalentemente destinati ai servizi sanitari ed appartenenti agli
enti mutualistici, casse mutue e gestioni sanitarie soppresse (art.
65, primo comma, della legge n. 833 del 1978); b) appartenenti alle
province o a consorzi di enti locali e destinati ai servizi
igienico-sanitari (art. 66, primo comma, lettera a) della legge n.
833); c) nonche' di quelli degli enti ospedalieri, degli ospedali
psichiatrici e neuropsichiatrici e dei centri di igiene mentale,
dipendenti dalle province o dai consorzi delle stesse o dalle IPAB, e
di quelli degli istituti di prevenzione e cura e dei presidii
sanitari extraospedalieri dipendenti dalle province o da consorzi di
enti locali (art. 66, primo comma, lettera b)). Nessun
"trasferimento", invece, veniva all'epoca prefigurato per i beni
originariamente di proprieta' comunale e adibiti ai servizi
igienico-sanitari.
Successivamente la legge 23 ottobre 1992, n. 421, nel conferire al
Governo la delega per la razionalizzazione e la revisione delle
discipline in materia di sanita', ha previsto (art. 1, direttiva d)),
che siano fissati "i principi organizzativi delle USL come aziende
infraregionali con personalita' giuridica, articolate secondo i
principi della legge 8 giugno 1990, n. 142", e, in ottemperanza a
tale direttiva, l'USL e' stata definita, in un primo tempo (d.lgs.
30 dicembre 1992, n. 502 - art. 3, comma 1), come "azienda" che "si
configura come ente strumentale della regione, dotato di personalita'
giuridica, di autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale,
contabile, gestionale e tecnica", e poi, per effetto delle modifiche
introdotte dall'art. 4 del d.lgs. 7 dicembre 1993, n. 517, sempre
come "azienda", ma non piu' ente strumentale della regione, ferme per
il resto la personalita' giuridica pubblica e le diverse specie di
autonomia (amministrativa, contabile, ecc.).
Nell'ordinanza si afferma che, nonostante che in questo nuovo
contesto legislativo non sussistano ostacoli affinche' il nuovo ente
sia dotato di un proprio patrimonio ed anzi il termine di "azienda"
sembri avvalorare la considerazione delle esigenze "patrimoniali"
intese come prima garanzia della effettivita' delle prestazioni
sanitarie, la direttiva p) dell'art. 1 della legge delega n. 421 -
nel prevedere il trasferimento, in favore delle neo-istituite aziende
sanitarie, limitato ai soli beni delle cessate amministrazioni
ospedaliere e mutualistiche, gia' trasferiti al patrimonio comunale
con vincolo di destinazione alle USL - non avrebbe considerato la
sorte dei beni comunali che, prima della legge n. 833 del 1978, erano
gia' destinati a servizi sanitari e di igiene, e che proprio in
ragione di cio' non erano stati assoggettati alla disciplina
vincolistica in favore delle USL, disposta dall'art. 66 della legge
n. 833 del 1978.
Parimenti sarebbe avvenuto per effetto della norma delegata (art.
5, commi 1 e 2, del decreto legislativo n. 502 del 1992, come
sostituito dall'art. 6 del decreto legislativo n. 517 del 1993), la
quale peraltro avrebbe anche ecceduto dai limiti della direttiva
della delega, perche' non si e' limitata a circoscrivere il
trasferimento ai beni dei disciolti enti ospedalieri e mutualistici
contemplati dall'art. 65, primo comma, della legge n. 833 del 1978,
ma lo ha esteso a tutti i beni facenti parte del patrimonio comunale
con vincolo di destinazione alle USL.
Pur con tale estensione, l'assetto della materia che ne e' derivato
non sarebbe, ad avviso del giudice rimettente, conforme al dettato
costituzionale, perche' non consentirebbe l'effettiva costituzione
dell'"azienda" e cioe' del complesso di beni atto a garantire
l'effettiva autonomia patrimoniale del nuovo ente. Sarebbe percio'
violato l'art. 97 Cost., che prescrive il buon andamento dell'azione
amministrativa, perche' si priverebbe il nuovo soggetto del diritto
di proprieta' su alcuni dei beni che comunque erano assoggettati a
uno specifico vincolo di destinazione a garanzia dell'effettivita'
delle prestazioni sanitarie e quindi della tutela della salute, che,
a sua volta, l'art. 32 della Costituzione considera un "fondamentale
diritto dell'individuo e interesse della collettivita'".
Ne deriverebbe l'illegittimita' della "mancata previsione,
nell'ambito della norma delegante - e, quindi, nella sua attuale
formulazione, anche della norma delegata - di una disciplina relativa
al trasferimento dei beni di proprieta' comunale, non resi oggetto di
vincolo di destinazione a favore delle USL ai sensi dell'art. 65 o
dell'art. 66 della legge n. 833 del 1978, in quanto gia' utilizzati
dal comune stesso a fini di sanita' e di igiene pubblica nell'assetto
ordinamentale antecedente a tale legge di riforma". E poiche'
l'accertamento dell'effettiva utilizzazione a quei fini deve avvenire
caso per caso, nell'ordinanza di rimessione si sostiene che la
invocata disciplina di trasferimento dovrebbe informarsi al criterio
di leale collaborazione tra pubbliche amministrazioni, secondo il
modello collaudato della conferenza dei servizi, ideato per
contemperare i diversi interessi pubblici coinvolti e disciplinato
dall'art. 29 della legge 7 agosto 1990, n. 241. La norma di delega e
la norma delegata, pertanto, dovrebbero prefigurare un procedimento
nel quale la regione, previa conferenza di servizi indetta con l'USL
e i comuni interessati, determini i beni del patrimonio comunale che
devono essere trasferiti alla USL e quelli che invece rimangono di
proprieta' delle amministrazioni comunali.
Quanto alla rilevanza delle questioni, il giudice a quo la ritiene
"indubitabile, trattandosi delle norme in base alle quali e' stato...
disposto il contestato trasferimento in proprieta'".
2. - Si sono costituiti dinanzi a questa Corte i comuni, ricorrenti
nei giudizi principali, per sostenere l'infondatezza delle questioni
di legittimita' costituzionale sollevate, nonche' l'azienda USL n.
14 di Chioggia per aderire invece alle motivazioni dell'ordinanza di
rimessione. E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei Ministri,
per il tramite dell'Avvocatura generale dello Stato, per contrastare
l'accoglimento delle questioni, riservandosi di illustrare i motivi
di inammissibilita' o di infondatezza delle dedotte censure.
3. - In prossimita' dell'udienza l'Avvocatura generale dello Stato
ha depositato una memoria, nella quale illustra la inammissibilita',
sotto piu' profili, delle proposte questioni di legittimita'
costituzionale.
In primo luogo, il tribunale amministrativo regionale sarebbe, nei
giudizi a quibus privo di giurisdizione, dal momento che i
provvedimenti regionali in quella sede impugnati non avrebbero
efficacia costitutiva, ma semplicemente dichiarativa o ricognitiva di
un trasferimento di beni avvenuto ope legis sicche' la posizione
soggettiva degli enti interessati sarebbe di diritto soggettivo e non
di interesse legittimo, con conseguente giurisdizione del giudice
ordinario e non di quello amministrativo a conoscere delle relative
controversie.
In secondo luogo, nei giudizi principali i comuni hanno chiesto al
tribunale amministrativo regionale l'annullamento delle delibere
regionali che, in difformita' dalla legge, hanno compreso nel
trasferimento alle USL anche i beni che erano di proprieta' comunale
prima della riforma sanitaria e non erano stati assoggettati al
vincolo di destinazione alle USL. La domanda quindi tende ad ottenere
l'accertamento circa l'esclusione di tali beni dal disposto dell'art.
6 del decreto legislativo n. 517 del 1993. In subordine, gli stessi
comuni, in caso di ritenuta inclusione di quei beni nella previsione
legislativa, hanno eccepito l'illegittimita' costituzionale del
menzionato art. 6 per violazione degli artt. 76 e 42 della
Costituzione.
Il tribunale amministrativo regionale avrebbe invece rovesciato il
thema decidendum e la posizione processuale delle parti, perche'
l'oggetto del giudizio non sarebbe piu' la declaratoria
dell'illegittimita' delle delibere regionali perche' non conformi
alla legge, "ma la declaratoria della legittimita' delle stesse
perche' conformi ad una regola non presente nella legge, anzi che
sarebbe tacitamente esclusa dalla stessa, regola che dovrebbe
risultare dopo la declaratoria di incostituzionalita' di detta
esclusione". Ma il tribunale amministrativo regionale non potrebbe
emettere una sentenza di tale contenuto, perche' violerebbe l'art.
112 cod. proc. civ. Ne deriva l'irrilevanza della questione, per
l'inutilita' della pronunzia richiesta a questa Corte.
In terzo luogo, l'inammissibilita' delle questioni deriverebbe dal
fatto che, per il tribunale amministrativo regionale, al vuoto
legislativo conseguente alla pronuncia di incostituzionalita'
dovrebbe ovviarsi con un procedimento con il quale, previa conferenza
di servizi con le USL e i comuni interessati, la regione determini i
beni del patrimonio comunale da trasferire alle USL e quelli da
mantenere in proprieta' dei comuni stessi. Ma in tal modo si
invaderebbe la sfera riservata alla discrezionalita' del legislatore,
in ordine alle scelte possibili per soddisfare le evidenziate
esigenze pubbliche.
Nel merito, la difesa dello Stato sostiene la infondatezza delle
questioni, offrendo delle norme impugnate una interpretazione
sistematica in grado di superare i denunciati dubbi di legittimita'
costituzionale. L'art. 6 del decreto legislativo n. 517 del 1993,
nell'indicare quale oggetto del trasferimento "tutti i beni, compresi
quelli da reddito, e le attrezzature che... fanno parte del
patrimonio dei comuni o delle province con vincolo di destinazione
alle USL", si riferisce anche ai beni dei comuni affidati in gestione
alle USL ai sensi del terzo comma dell'art. 66 della legge n. 833 del
1978. Poiche', infatti, le USL erano all'epoca le strutture operative
del comune, non v'era bisogno dell'imposizione di un vincolo
specifico di destinazione nel momento in cui venivano loro affidati
beni di proprieta' del comune e gia' destinati a compiti di igiene e
sanita'.
Mentre, quindi, per i beni di provenienza esterna (casse mutue,
ospedali, ecc....) era necessario, per evitare la confusione con
altri beni del comune, l'esplicito vincolo di destinazione alle
funzioni sanitarie e quindi alle USL che esercitavano, da allora in
avanti, quelle funzioni, per i beni gia' di proprieta' comunale un
espresso vincolo di destinazione non appariva necessario, in quanto
di fatto gia' attribuito dai comuni attraverso l'affidamento alle
medesime USL della gestione di quei beni.
In questo senso il riferimento al "vincolo di destinazione alle
unita' sanitarie locali", contenuto nella norma delegata pur se non
richiesto da nessuna disposizione della legge delega, deve intendersi
come effettiva destinazione di tutti quei beni, in atto al momento
dell'entrata in vigore del decreto legislativo, alle esigenze del
servizio sanitario nazionale.
Ne' sarebbe giustificabile altra interpretazione, diretta a
distinguere i beni da trasferire in ragione della loro diversa
provenienza, perche' cio' contrasterebbe anche con il principio
desumibile dall'art. 5 del decreto legislativo n. 502 del 1992 che e'
quello di dotare le nuove "aziende-persone giuridiche" del patrimonio
e dei mezzi necessari per l'assolvimento delle funzioni pubbliche ad
esse attribuite.
4. - Anche alcuni dei comuni, costituiti nel presente giudizio,
hanno presentato memorie per sostenere l'inammissibilita' o,
comunque, l'infondatezza delle censure sollevate dal tribunale
amministrativo regionale del Veneto.
4.1. - In particolare il comune di Campodarsego ha evidenziato che,
contrariamente a quanto afferma l'ordinanza, la norma di delega posta
dall'art. 1, lettera p), della legge n. 421 del 1992, al di la' del
suo dettato testuale, e' certamente riferita a tutti i beni di cui
agli artt. 65 e 66 della legge n. 833 del 1978, comprendendo, quindi,
"tutti quei beni formalmente ''intestati'' ai comuni, ma con vincolo
di destinazione alle USL, in quanto provenienti da quei soggetti (in
primis, enti ospedalieri e mutualistici) che in precedenza gestivano
i servizi sanitari". Quindi, correttamente l'art. 5 del decreto
legislativo n. 502 del 1992, come rileva anche il giudice a quo, ha
previsto il trasferimento dei soli beni gia' sottoposti a vincolo di
destinazione alle USL (ai sensi dei citati artt. 65 e 66 della legge
n. 833 del 1978), mentre non ha ricompreso i beni, pure utilizzati a
fini igienico-sanitari, che erano gia' di proprieta' comunale prima
dell'entrata in vigore della legge n. 833 del 1978; beni che "possono
anche essere stati affidati alla gestione delle USL ai sensi
dell'art. 66, terzo comma, della legge n. 833 e dell'art. 37,
secondo comma, della legge regionale 25 ottobre 1979, n. 78". Non
sussiste, quindi, eccesso di delega: sia la norma di delega sia
quella delegata prevedono il trasferimento alle nuove USL di tutti e
soli i beni in precedenza trasferiti ai comuni ex artt. 65 e 66 della
legge n. 833; al contrario, vi sarebbe eccesso di delega se la norma
delegata fosse intesa nel senso del trasferimento anche dei beni
comunali non vincolati, ma utilizzati per generiche finalita'
igienico-sanitarie.
Piuttosto e' da rilevare che le censure formulate nell'ordinanza di
rimessione attengono al merito, e non alla legittimita'
costituzionale, delle norme in esame, "non essendo dato di capire per
quale ragione le norme sul trasferimento dei beni, solo perche' ne
escludono una porzione (invero assai limitata), dovrebbero essere
pregiudizievoli per la ''qualita' totale'' dell'azione amministrativa
e per ''l'effettivita' della stessa tutela della salute''". Oltre
cheinammissibile, la questione sarebbe anche infondata, non essendovi
ragione per ritenere che la sufficienza delle risorse patrimoniali
delle nuove USL debba coincidere con il necessario trasferimento ad
esse della totalita' dei beni comunali utilizzati, magari solo
transitoriamente, a fini igienico-sanitari, ma mai assoggettati a
vincolo di destinazione. Al contrario, se il legislatore avesse
disposto il trasferimento anche di questi beni, sarebbe incorso nella
violazione dei principi di eguaglianza e ragionevolezza, nonche'
dell'autonomia, anche patrimoniale, dei comuni (artt. 3, 97, 5 e 128
Cost.), penalizzando proprio quegli enti che, spontaneamente,
avessero destinato propri beni al servizio delle esigenze
igienico-sanitarie della collettivita'. Quanto a taluni aspetti
procedimentali, si osserva che la disciplina dell'art. 5 del decreto
legislativo n. 502 del 1992 non impone affatto un "rigido
automatismo" nel trasferimento dei beni alle USL, non discendendo
dalla legge alcun effetto traslativo della proprieta' dei beni
stessi: i provvedimenti della regione hanno quindi natura
costitutiva, incidendo autoritativamente sul diritto di proprieta'
dei comuni. Essi, pertanto, devono essere impugnati solo di fronte al
giudice amministrativo: da cio' la rilevanza della questione. Nella
memoria si sostiene, infine, che la opportunita' di un'intesa tra le
amministrazioni interessate, delineata dal giudice a quo, mentre non
verrebbe in rilievo per i beni non vincolati, il cui trasferimento
dovrebbe essere radicalmente escluso, si porrebbe invece proprio per
il trasferimento di beni gia' vincolati ex artt. 65 e 66 della legge
n. 833 del 1978, in relazione ai quali la sollevata questione
dovrebbe essere accolta.
4.2. - Il comune di Venezia, nella sua memoria, ha rilevato che
l'azienda USL, per definirsi tale, non deve essere proprietaria di
tutti i beni che utilizza a fini sanitari, ben potendo disporre, agli
stessi fini, di immobili di proprieta' comunale. D'altra parte, la
categoria degli immobili comunali a destinazione sanitaria, dei quali
si controverte, non e' stata "dimenticata" dal legislatore, che,
all'art. 66, terzo comma, della legge n. 833 del 1978, ne aveva
previsto l'affidamento della gestione alle USL: gestione, destinata a
durare fintantoche' duri l'uso, per cui l'azienda sanitaria puo'
continuare la gestione di tali beni. Gli immobili in contestazione
non sono mai stati assoggettati ad uno specifico vincolo di
destinazione e, se lo fossero stati, le USL "dovrebbero versare
all'ente proprietario il corrispettivo per l'acquisto della
proprieta' di detti immobili", mentre, in caso contrario, si
tratterebbero di una forma di esproprio senza indennizzo.
4.3. - Infine il comune di Arzergrande ha informato che la USL n.
14 del Veneto, a favore della quale era stato disposto il
trasferimento di un singolo locale delle scuole elementari del
comune, ha assunto formale impegno, con nota allegata alla memoria,
di non vantare alcun diritto su tale immobile, chiedendo di poter
procedere alla stipulazione di un atto di transazione.
Considerato in diritto
1. - Il tribunale amministrativo regionale del Veneto dubita della
legittimita' costituzionale dell'art. 1, lettera p), della legge 23
ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la
revisione delle discipline in materia di sanita', di pubblico
impiego, di previdenza e di finanza territoriale) e dell'art. 5,
comma 1, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'art. 1 della legge 23
ottobre 1992, n. 421), come sostituito dall'art. 6 del d.lgs. 7
dicembre 1993, n. 517 (Modificazioni al d.lgs. 30 dicembre 1992, n.
502, recante riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), "nella parte in
cui non prevedono - previa conferenza dei servizi, da attivarsi a
cura della regione - una disciplina di trasferimento alle Unita'
sanitarie locali dei beni gia' di proprieta' comunale e utilizzati a
fini di igiene pubblica e di sanita', prima dell'entrata in vigore
della legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio
sanitario nazionale)".
Ad avviso dei giudice rimettente, da tale mancata disciplina, in
vista del trasferimento dei beni suddetti ai patrimonio delle Unita'
sanitarie locali, deriva la violazione degli artt. 32 e 97 della
Costituzione, in quanto essa pregiudicherebbe negativamente la tutela
della salute e il buon andamento della pubblica amministrazione,
l'una e l'altro dipendendo dalla dotazione patrimoniale di cui le
unita' sanitarie stesse possano disporre.
2. - La difesa del Governo eccepisce preliminarmente
l'inammissibilita' della questione per un triplice ordine di ragioni.
Ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato, in primo luogo, il
giudice rimettente sarebbe privo di giurisdizione nella causa che ha
dato origine al presente giudizio costituzionale. La posizione
soggettiva fatta valere dai ricorrenti davanti al tribunale
amministrativo sarebbe infatti di diritto soggettivo, stante
l'asserita natura meramente dichiarativa o ricognitiva di un diritto,
e non discrezionale, dell'atto impugnato con il quale il presidente
della regione, a norma dell'art. 5, comma 2, del decreto legislativo
n. 502 del 1992, identifica i beni destinati a essere trasferiti al
patrimonio delle Unita' sanitarie locali. Tuttavia, conformemente
alla giurisprudenza di questa Corte (sentenze nn. 263 del 1994, 164
del 1993, 439 del 1991, 283 e 102 del 1990, 777 del 1988, 346 del
1987, e ordinanze nn. 348 del 1995 e 274 del 1991), la verifica in
proposito spetterebbe eventualmente a istanze diverse da quella
rappresentata dal giudizio incidentale di legittimita'
costituzionale, nel quale la carenza di giurisdizione e' rilevabile
esclusivamente quando appaia manifesta, tale cioe' da non ammettere
discussione: cio' che non e', nel caso in esame.
In secondo luogo, il giudice rimettente, con la proposta questione
incidentale di costituzionalita', avrebbe rovesciato il thema
decidendum del giudizio innanzi a se' pendente. I comuni ricorrenti
chiedevano l'annullamento del provvedimento regionale in quanto
contrario alla normativa vigente, avendo compreso tra i beni oggetto
di trasferimento anche quelli in contestazione. Il tribunale
amministrativo regionale, con la prospettata questione di
legittimita' costituzionale, avrebbe operato in modo di ottenere un
mutamento del quadro normativo, idoneo a respingere i ricorsi. In
disparte la considerazione che non e' del tutto pacifico che il
giudice rimettente sollevi la questione al fine di emettere una
pronuncia sfavorevole ai ricorrenti, tuttavia - come ribadito di
recente nella sentenza n. 117 del 1996 - e' da osservare che le
questioni incidentali di legittimita' costituzionale sono ammissibili
non soltanto quando siano preordinate all'accoglimento della pretesa
fatta valere innanzi al giudice rimettente. Il "senso" degli
ipotetici effetti che potrebbero derivare per le parti in causa da
una pronuncia sulla costituzionalita' della legge e' totalmente
ininfluente sull'ammissibilita' della questione di legittimita'
costituzionale, ammissibilita' che dipende invece dall'applicabilita'
della norma impugnata nel processo d'origine e quindi dalla capacita'
della decisione della Corte di determinare effetti sul giudizio
principale.
Infine, la pronuncia auspicata dal tribunale rimettente avrebbe un
contenuto additivo tale da assumere i caratteri di una vera e propria
innovazione legislativa, estranea all'ambito dei poteri propri del
giudice delle leggi. Questo rilievo, tuttavia, avendo riguardo, nel
caso in esame, a un esito dello scrutinio di costituzionalita'
eventuale, non impedisce che la questione sia trattata nel merito.
3. - La questione e' infondata.
3.1. - La legge 23 dicembre 1978, n. 833, nell'ambito del Servizio
sanitario nazionale, aveva istituito le Unita' sanitarie locali quali
strutture organizzative di funzioni comunali, prive di personalita'
giuridica e quindi di patrimonio proprio (artt. 10 e 13 de11a legge
suddetta). In tali unita' sanitarie sono venute a confluire le
funzioni in materia di igiene e sanita' precedentemente svolte da una
serie di amministrazioni, alcune delle quali disciolte dalla legge
(enti ospedalieri, casse ed enti mutualistici, consorzi sanitari),
altre (come le province) private delle loro precedenti funzioni in
materia. I beni mobili e immobili e le attrezzature di tali
soggetti, non potendo essere intestati alle unita' sanitarie locali,
data la loro configurazione giuridica dell'epoca, sono stati
trasferiti al patrimonio dei comuni, con vincolo di destinazione alle
Unita' sanitarie medesime (artt. 65 e 66 della legge n. 833 del
1978). Poiche' poi anche i comuni esercitavano funzioni in materia
igienico-sanitaria e dunque esistevano beni destinati all'esercizio
di queste gia' ricompresi nel patrimonio comunale, il terzo comma
dell'art. 66 ne ha previsto l'affidamento alla gestione delle Unita'
sanitarie locali.
In questo duplice modo - il vincolo di destinazione e l'affidamento
in gestione - le Unita' sanitarie venivano a disporre, per le loro
finalita' istituzionali, di beni patrimoniali intestati ai comuni,
titolari delle funzioni.
Con la legge 23 ottobre 1992, n. 421 (art. 1, lettera d)) e con il
d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (art. 3, comma 1), le Unita'
sanitarie locali sono venute a differenziarsi giuridicamente
dall'organizzazione dei comuni, essendo state configurate come
aziende dotate di personalita' giuridica pubblica, nonche' di
autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile,
gestionale e tecnica. A tale nuova definizione seguiva la necessita'
della costituzione di un patrimonio di cui esse assumessero la
titolarita'.
A questo fine, gli impugnati artt. 1, lettera p) della legge n.
421 e 5 del decreto legislativo n. 502 del 1992 (quest'ultimo nel
testo vigente a seguito delle modifiche apportate dal decreto
legislativo n. 517 del 1993) hanno previsto il trasferimento alle
aziende - il primo - del patrimonio mobiliare e immobiliare, gia' di
proprieta' dei disciolti enti ospedalieri e mutualistici, che alla
data di entrata in vigore della legge facesse parte del patrimonio
dei comuni e - il secondo - di tutti i beni mobili, immobili, ivi
compresi quelli da reddito, e le attrezzature che, alla data di
entrata in vigore del decreto, fossero compresi nel patrimonio dei
comuni e delle province con vincolo di destinazione alle Unita'
sanitarie locali. Le disposizioni richiamate lasciano, invece, fuori
dal trasferimento i beni di cui all'art. 66, terzo comma, della legge
n. 833 del 1978, beni appartenenti al patrimonio comunale
anteriormente alla legge istitutiva delle unita' sanitarie locali e a
queste affidati in "gestione" dai comuni.
3.2. - L'anzidetto mancato trasferimento da un patrimonio
all'altro dei beni da ultimo indicati e' considerato dal giudice
rimettente lesivo degli artt. 97 e 32 della Costituzione. Ma gia' a
prima vista appare che tra i contenuti dei parametri invocati (il
buon andamento della pubblica amministrazione e il diritto alla
salute) e il contenuto delle norme impugnate (la consistenza del
patrimonio delle Unita' sanitarie) esiste un'incolmabile distanza che
impedisce di trarre dai primi conseguenze dirette e
costituzionalmente necessarie rispetto al secondo. Per quanto molto i
principi della Costituzione siano in grado di esprimere per mezzo
dell'interpretazione, in nessun modo si potrebbe dire che la
dotazione patrimoniale di un ente pubblico sia gia' implicitamente
contenuta nella Costituzione e possa dunque essere determinata
interpretativamente.
I dubbi di costituzionalita' sulla normativa impugnata non hanno
dunque ragion d'essere, tanto piu' se si considera che, secondo
giurisprudenza, il sopra menzionato art. 66, terzo comma, della legge
n. 833 del 1978 e' tuttora vigente. Cosicche', allo stato,
l'alternativa che il giudice rimettente implicitamente pone non e'
tra l'appartenenza dei beni contestati al patrimonio delle Unita'
sanitarie e l'impossibilita' di utilizzazione da parte delle stesse
per i loro fini istituzionali. L'alternativa sarebbe infatti solo
quella tra l'ascrizione dei beni contestati a uno o all'altro
patrimonio, ferma restandone la gestione da parte delle Unita'
sanitarie affidatarie.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 1, lettera p), della legge 23 ottobre 1992, n. 421
(Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle
discipline in materia di sanita', di pubblico impiego, di previdenza
e di finanza territoriale) e 5, comma 1, del d.lgs. 30 dicembre 1992,
n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria a norma
dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), come sostituito
dall'art. 6 del d.lgs. 7 dicembre 1993, n. 517 (Modificazioni al
d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, recante riordino della disciplina in
materia sanitaria, a norma dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992,
n. 421), sollevata, in riferimento agli artt. 97 e 32 della
Costituzione, dal tribunale amministrativo regionale del Veneto, con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 aprile 1997.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 18 aprile 1997.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
96C0380