N. 93 SENTENZA 25 marzo - 3 aprile 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sanita' pubblica - Regione Lazio - Case di cura private - Adeguamento a requisiti strutturali tecnologici e organizzativi - Vigilanza e convenzioni - Proroga di termini - Indebita protrazione di situazione anomala in antitesi agli atti statali di indirizzo e coordinamento - Illegittimita' costituzionale. (Legge regione Lazio approvata il 20 aprile 1994 e riapprovata il 7 marzo 1995).(GU n.15 del 10-4-1996 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: avv. Mauro FERRI; Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Lazio, riapprovata il 7 marzo 1995 dal Consiglio regionale, recante:
"Proroga del termine di cui all'art. 58 della legge regionale 31
dicembre 1987, n. 64, concernente le norme per l'autorizzazione, la
vigilanza e le convenzioni con le case di cura private", promosso con
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 29
aprile 1995, depositato in cancelleria il 5 maggio successivo ed
iscritto al n. 35 del registro ricorsi 1995;
Visto l'atto di costituzione della Regione Lazio;
Udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 1996 il Giudice
relatore Gustavo Zagrebelsky;
Udito l'Avvocato dello Stato Giuseppe O. Russo per il ricorrente.
Ritenuto in fatto
1. - La Presidenza del Consiglio dei ministri ha impugnato la legge
della Regione Lazio - riapprovata, a maggioranza assoluta, dal
Consiglio regionale nella seduta del 7 marzo 1995, a seguito del
rinvio governativo della precedente delibera legislativa approvata il
20 aprile 1994 - con la quale viene prorogato (ulteriormente,
rispetto ai precedenti differimenti) il termine indicato nell'art. 58
della legge regionale 31 dicembre 1987, n. 64 per l'adeguamento delle
case di cura private autorizzate ai requisiti strutturali,
tecnologici e organizzativi previsti dalla stessa legge regionale.
La ricorrente, nel presupposto di una competenza legislativa
concorrente delle regioni nella materia dell'assistenza sanitaria ed
ospedaliera, come tale soggetta ai principi fondamentali stabiliti
dalle leggi dello Stato, censura la legge regionale impugnata per
violazione dell'art. 117 della Costituzione e, per il suo tramite,
dell'art. 43 della legge 23 dicembre 1978 n. 833, istitutiva del
servizio sanitario nazionale, che, nell'attribuire alle regioni la
disciplina sulle autorizzazioni e la vigilanza delle istituzioni
sanitarie private, fa espressamente salva la funzione di indirizzo e
coordinamento di cui all'art. 5 della stessa legge, in concreto
esercitata dal Governo con i d.P.C.M. 27 giugno 1986 e 2 marzo 1990.
Il primo di tali atti stabilisce i requisiti minimi che devono
possedere le case di cura private per l'esercizio dell'attivita'
sanitaria e (art. 38) concede un termine alle regioni affinche',
nell'esercizio delle proprie competenze, dettino le prescrizioni per
l'adeguamento alla nuova normativa, ed il secondo proroga al 31
dicembre 1990 il termine ultimo per i relativi adempimenti.
Nella specie la legge regionale impugnata, da un canto, fissa al 31
dicembre 1994 (ed oltre per alcune ipotesi specifiche) il termine
entro il quale le case di cura private, gia' autorizzate, debbono
adeguarsi ai requisiti stabiliti nella legge regionale n. 64 del
1987, e, dall'altro, non tiene conto della necessita' che le
strutture in parola - in attesa dell'emanazione del nuovo atto di
indirizzo e coordinamento previsto dall'art. 8, quarto comma, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, come sostituito
dall'art. 9 del decreto legislativo 7 dicembre 1993, n. 517, in
materia di requisiti minimi richiesti per l'esercizio dell'attivita'
sanitaria da parte delle case di cura private - quanto meno osservino
le prescrizioni del menzionato d.P.C.M. del 1986, tuttora in vigore.
2. - La Regione Lazio si e' costituita in giudizio, ma
tardivamente, con memoria presentata soltanto il 26 giugno 1995 e
cioe' oltre venti giorni dal deposito del ricorso in cancelleria,
avvenuto il 5 maggio 1995.
3. - In prossimita' dell'udienza la Presidenza del Consiglio ha
depositato una memoria nella quale ribadisce le censure mosse alla
legge regionale che, nel prorogare il termine di adeguamento, avrebbe
consentito alle case di cura private, non ancora in regola, di
mantenere tale stato di irregolarita' fino al 31 dicembre 1994 (ed
oltre), rendendole di fatto esenti dall'osservanza delle prescrizioni
statali.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri sottopone al giudizio
di costituzionalita', per contrasto con l'art. 117 della
Costituzione, la legge della Regione Lazio, riapprovata in identico
testo, a maggioranza assoluta, il 7 marzo 1995 in seguito a rinvio
governativo della precedente delibera legislativa del 20 aprile 1994,
contenente "Proroga del termine di cui all'art. 58 della legge
regionale 31 dicembre 1987, n. 64, concernente le norme per
l'autorizzazione, la vigilanza e le convenzioni con le case di cura
private".
2. - La questione e' fondata.
La materia su cui verte il presente giudizio appartiene
incontrovertibilmente alla competenza legislativa regionale
concorrente, a norma dell'art. 117 della Costituzione, in quanto
compresa nella "assistenza sanitaria ospedaliera".
La legge 23 dicembre 1978, n. 833 (Istituzione del servizio
sanitario nazionale), all'art. 43 (Autorizzazione e vigilanza su
istituzioni sanitarie) stabilisce al primo comma che la "legge
regionale disciplina l'autorizzazione e la vigilanza sulle
istituzioni sanitarie di carattere privato ... e definisce le
caratteristiche funzionali cui tali istituzioni e aziende devono
corrispondere onde assicurare livelli di prestazioni sanitarie non
inferiori a quelle erogate dai corrispondenti presidii e servizi
delle unita' sanitarie locali. Restano ferme le funzioni di indirizzo
e coordinamento di cui all'articolo 5". Tale articolo 5 della legge
n. 833 prevede che "la funzione di indirizzo e coordinamento delle
attivita' amministrative delle regioni in materia sanitaria,
attinente ad esigenze di carattere unitario ... spetta allo Stato e
viene esercitata, fuori dei casi in cui si provveda con legge o con
atto avente forza di legge, mediante deliberazione del Consiglio dei
ministri, su proposta del Presidente del Consiglio, d'intesa con il
Ministro della sanita', sentito il Consiglio sanitario nazionale".
Sulla base di questa disciplina, e' stato emanato il d.P.C.M. 27
giugno 1986 (Atto di indirizzo e coordinamento dell'attivita'
amministrativa delle regioni in materia di requisiti delle case di
cura private) il quale, dopo aver stabilito norme procedimentali e
sostanziali in tema di requisiti minimi generali strutturali,
tecnico-sanitari e di organizzazione del personale, cui e'
subordinata l'autorizzazione delle case di cura private, prevede
all'art. 38 (Termini per l'adempimento) "che le regioni nell'ambito
della propria autonomia" fissino "i termini per l'adempimento delle
prescrizioni da esse dettate sulla base degli indirizzi contenuti nel
presente provvedimento. In ogni caso tale termine non potra' andare
oltre il 31 dicembre 1989".
La Regione Lazio, dal canto suo, con la legge regionale 31 dicembre
1987, n. 64 (Norme per l'autorizzazione, la vigilanza e le
convenzioni con le case di cura private) ha dato se'guito all'atto di
indirizzo e coordinamento contenuto nel d.P.C.M. 27 giugno 1986 e ha
stabilito, al secondo comma dell'art. 6 (Requisiti minimi), che le
case di cura private gia' autorizzate all'atto della pubblicazione
della legge medesima devono adeguarsi alle prescrizioni in essa
contenute entro il termine previsto al primo comma del successivo
articolo 58, il quale a sua volta - conformemente a quanto previsto
nell'atto statale di indirizzo e coordinamento - lo fissava al 31
dicembre 1989. Nel medesimo articolo 58 (Norme transitorie) si
stabiliva che le case di cura gia' autorizzate, ai fini
dell'adeguamento alla nuova normativa, dovessero presentare alla
regione, entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della
legge regionale, a pena di revoca dell'autorizzazione anteriore, una
nuova domanda corredata dalla documentazione comprovante il possesso
dei requisiti atti ad assicurare la funzionalita' e l'efficienza
delle strutture. A cio' seguiva la previsione di un procedimento
scandito: a) dalla pronuncia della regione in ordine
all'accoglibilita' della domanda e dalla fissazione di un termine
entro il 31 dicembre 1989 (eventualmente prorogabile per giustificati
e dimostrati motivi tecnici, ma sempre entro la medesima data) per la
realizzazione effettiva degli adeguamenti strutturali e tecnici, con
eventuale indicazione degli adempimenti necessari a ovviare ad
eventuali incompletezze o imperfezioni della documentazione allegata
alla domanda o della progettazione, rispetto ai requisiti fissati
dalla Giunta regionale in sede di esame dell'accoglibilita' della
domanda; b) dall'adeguamento delle case di cura, entro centoventi
giorni dalla dichiarazione di accoglibilita' della domanda, alle
disposizioni previste in materia di personale; c) dall'ispezione
tecnica disposta dalla regione, alla scadenza del termine concesso
per gli adeguamenti tecnici e strutturali e, finalmente, d) dal
rilascio della nuova autorizzazione, in caso di esito positivo
dell'ispezione, ovvero, in caso contrario, dalla revoca
dell'autorizzazione anteriore: revoca disposta per il mancato
rispetto del termine (eventualmente prorogato) fissato dalla regione
per gli adeguamenti strutturali e tecnici.
I tempi di attuazione dell'anzidetta complessa disciplina,
originariamente stabiliti - come si e' detto - tanto dalla normativa
statale quanto da quella regionale al 31 dicembre 1989, hanno poi
subi'to proroghe. A livello statale, il d.P.C.M. del 2 marzo 1990,
adottato nell'ambito della funzione di indirizzo e coordinamento per
far fronte alla "ritenuta necessita' di differire il predetto termine
per evitare situazioni disomogenee sul territorio nazionale", ha
stabilito nel suo articolo unico lo spostamento del termine anzidetto
al 31 dicembre 1990. Nell'ambito della Regione Lazio si e' avuto uno
slittamento ulteriore e indipendente, dapprima al 31 dicembre 1992
(art. 1 della legge regionale 24 febbraio 1992, n. 21), poi al 31
dicembre 1993 (art. 2 della legge regionale 16 aprile 1993, n. 18) e
infine, con l'art. 1 della legge regionale ora impugnata, al 31
dicembre 1994 (e, per alcune case di cura indicate all'art. 2 della
stessa, al 31 dicembre 1995).
Questo essendo lo sviluppo della normazione statale e regionale in
materia, la questione che viene sottoposta all'esame di questa Corte
e' se la proroga regionale al 31 dicembre 1994 (nonche', per casi
particolari, al 31 dicembre 1995) stabilita nella legge regionale
oggetto dell'impugnativa del Governo, discostandosi dal termine
stabilito dall'atto di indirizzo e coordinamento assunto a norma
dell'art. 43, primo comma, della legge n. 833 del 1978, si risolva
in una violazione della ripartizione costituzionale delle competenze
a norma dell'art. 117 della Costituzione.
3. - La questione anzidetta - sulla cui proponibilita' non
influisce la circostanza che le due precedenti proroghe del termine,
disposte da leggi della Regione Lazio, non siano state contestate dal
Governo - si riduce, nell'essenziale, al punto se sia consentito allo
Stato, nell'esercizio della potesta' di indirizzo e coordinamento
(potesta', nel caso specifico, non controversa), di porre limiti
temporali per l'adeguamento, vincolanti le regioni nell'esercizio
delle loro competenze.
La risposta positiva discende con evidenza dal fatto che la
posizione del termine vale a rendere concreto il vincolo alle
prescrizioni sostanziali che, per esigenze unitarie, lo Stato ritiene
di stabilire. In generale, i termini come quello in questione e la
loro vincolativita', nel contenzioso sul riparto costituzionale delle
competenze tra Stato e regioni, non vengono in evidenza in quanto
tali, non essendo altro che il mezzo attraverso il quale il potere
statale di indirizzo e coordinamento si sostanzia nel tempo,
contemperando le esigenze pratiche dell'adeguamento da parte
regionale con il carattere obbligatorio di tale adeguamento. In
assenza, tale contemperamento diverrebbe irrealizzabile, con una
possibile opposta, ma comunque insostenibile conseguenza: o l'obbligo
di adeguamento immediato e istantaneo, con pregiudizio delle esigenze
di gradualita' e funzionalita' dell'amministrazione regionale, ovvero
la vanificazione del carattere costringente della funzione statale di
indirizzo e coordinamento, con la sua riduzione di fatto a mera
raccomandazione.
Pertanto, non puo' dubitarsi che la possibilita' di porre limiti
temporali all'opera di adeguamento delle regioni - limiti attraverso
i quali trovi ragionevole equilibrio il duplice interesse anzidetto -
rientri nella funzione statale suddetta; cosi' come, per converso,
non puo' dubitarsi del dovere delle regioni, nell'esercizio delle
proprie competenze, di rispettarli. E, costituendo, in questo caso,
la potesta' statale in esame una manifestazione dinamica dei
"principi fondamentali" delle materie attribuite alla competenza
concorrente delle regioni, non v'e' dubbio che la violazione degli
atti del Governo assunti, conformemente a legge, nell'esercizio di
tale potesta' si risolva in violazione dell'art. 117, primo comma,
della Costituzione.
Un'attenuazione alla rigidita' della predetta conclusione puo'
derivare, peraltro, dalla considerazione che, in sede di indirizzo e
coordinamento, l'autorita' statale non dispone che di un potere di
portata generale, con riferimento alle regioni nel loro insieme. Non
si puo' escludere, invece, la possibilita' che singole regioni, per
ragioni eccezionali che le riguardino specificamente e ne
differenzino la posizione rispetto a quella delle altre, adeguino le
cadenze temporali stabilite dallo Stato alle particolarita' delle
situazioni sulle quali esse devono provvedere. Ma tali deroghe, che
il legislatore regionale disponga non per eludere ma, al contrario,
per poter rispettare le prescrizioni poste dallo Stato, per essere
costituzionalmente legittime devono risultare ragionevolmente e
concretamente giustificate in relazione alle situazioni su cui la
singola regione deve provvedere.
4. - La "proroga del termine di cui all'art. 58 della legge
regionale 31 dicembre 1987, n. 64, concernente le norme per
l'autorizzazione, la vigilanza e le convenzioni con le case di cura
private" disposta con l'impugnata legge della Regione Lazio, valutata
alla stregua dei principi ora esposti, e' incostituzionale. Dalla
sequenza di differimenti del termine per l'adeguamento alle
prescrizioni adottate dallo Stato relativamente ai requisiti delle
case di cura private, risulta come conseguenza che, nella Regione
Lazio, si e' consentito il protrarsi di una situazione anomala dal 31
dicembre 1990 - data di scadenza della proroga disposta dal secondo
atto statale d'indirizzo e coordinamento - al 31 dicembre 1993, data
di scadenza della proroga disposta con la legge regionale n. 18 del
1993 e che, con la legge regionale oggetto della presente questione
di costituzionalita', tale situazione si e' tentato di procrastinare
al 31 dicembre 1994 (e alla stessa data dell'anno successivo, in
alcune situazioni speciali di cui all'art. 2 della legge). Nella
sostanza, la Regione Lazio, attraverso successivi interventi
legislativi, ha sospeso l'obbligo di adeguamento alla normativa
generale posta dallo Stato in riferimento alle case di cura private
operanti sul suo territorio addirittura per quattro anni (cinque, nei
casi previsti dall'art. 2 della legge impugnata). Ne' risultano
ragioni particolari che giustifichino tale macroscopica
differenziazione rispetto alla disciplina comune, applicata da tempo
nelle altre regioni.
A cio' deve aggiungersi, sotto diverso aspetto, che il termine
della proroga prevista con la legge regionale impugnata e' stato
fissato a un momento anteriore all'entrata in vigore della legge
stessa (il 31 dicembre 1994, mentre la legge e' stata riapprovata, in
seguito a rinvio del Governo, il 7 marzo 1995), cosicche' tale
proroga in nessun modo potrebbe essere configurata come un mezzo per
consentire e promuovere la regolarizzazione delle posizioni dei
soggetti privati ancora aperte, senza dover procedere alla revoca
dell'autorizzazione. La legge che contiene la proroga in questione,
concernendo comunque un tempo trascorso, contrariamente alle
apparenze, non rivolge una prescrizione nei confronti dei gestori
delle case di cura private (i quali, se si sono nel frattempo
adeguati a cio' che era loro stato richiesto dalla precedente
normativa, lo hanno fatto fuori termine) ma mira, in realta', a una
sanatoria di situazioni illegittime (oltretutto con una procedura
eccezionale, prevista dal terzo comma dell'art. 1 della legge
impugnata, derogatoria rispetto a quella fissata nel gia' menzionato
art. 58 della legge regionale n. 64 del 1987). Ma una simile
sanatoria di situazioni illegali e' a sua volta illegittima, perche'
in contraddizione con l'apprezzamento degli interessi generali e
unitari operato dal Governo, attraverso l'approvazione dei propri
atti di indirizzo e coordinamento.
Del resto - in assenza di qualunque elemento che possa indurre a
ritenere che alla data del 31 dicembre 1994 tutti gli interessati
abbiano regolarizzato la loro posizione e presupponendo quindi il
perdurare di situazioni ancora aperte, quelle delle case di cura
private operanti sulla base della "vecchia" autorizzazione e in
assenza dei requisiti per ottenere la "nuova" - delle due l'una: o si
e' voluto sanare la posizione di qualcuno e non quella di altri, con
evidente lesione del principio di uguaglianza; oppure la legge
impugnata dovrebbe intendersi come un ponte verso ulteriori proroghe,
fino a esaurimento delle situazioni pendenti: cio' che
rappresenterebbe un'ulteriore sottolineatura del carattere elusivo
del dovere di adeguamento all'atto di indirizzo e coordinamento
statale.
5. - L'impugnata legge della Regione Lazio deve dunque essere
dichiarata incostituzionale. A questa conclusione non si oppone la
circostanza che gli atti statali di indirizzo e coordinamento sopra
menzionati, con i quali la legge regionale in questione contrasta,
avrebbero dovuto essere superati da un nuovo atto governativo, da
emanarsi - alla stregua dell'art. 8, quarto comma, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in
materia sanitaria, a norma dell'art. 1 della legge 23 ottobre 1992,
n. 421), come sostituito dall'art. 9 del decreto legislativo 7
dicembre 1993, n. 517 - entro il 31 dicembre 1993. Tale atto di
indirizzo e coordinamento, previsto nel quadro del passaggio dal
regime delle convenzioni a quello dell'accreditamento e di un
conseguente nuovo sistema di classificazione delle strutture
sanitarie in categorie differenziate in relazione alla tipologia
delle prestazioni erogabili (nuovo art. 8, quarto comma, lettera f),
del decreto legislativo n. 502 del 1992), non e' stato emanato. Tale
inadempienza o violazione della normativa statale da parte del
Governo e' sintomo di un modo di procedere criticabile, ma non
sarebbe certo un argomento invocabile per assolvere la Regione dalla
sua inadempienza o violazione.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale della legge della Regione
Lazio, approvata il 20 aprile 1994 e riapprovata il 7 marzo 1995 a
seguito di rinvio governativo (Proroga del termine di cui all'art.
58 della legge regionale 31 dicembre 1987, n. 64, concernente le
norme per l'autorizzazione, la vigilanza e le convenzioni con le case
di cura private).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 25 marzo 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Zagrebelsky
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 3 aprile 1996.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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