N. 11 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 aprile 1996
N. 11 Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 10 aprile 1996 (del commissario dello Stato per la regione siciliana) Sanita' pubblica - Regione siciliana - Incremento di ulteriori 109 unita' (88 ausiliari socio-sanitari e 21 autisti) del personale del Policlinico di Palermo - Attribuzione del relativo onere finanziario a carico del Policlinico ed autorizzazione all'assessore regionale alla Sanita' di trattenere gli importi per la corresponsione della retribuzione al personale in questione (3 miliardi e 500 milioni di lire) dalle somme dovute al Policlinico stesso per le prestazioni assistenziali rese nell'ambito del rapporto convenzionale Universita'-Regione siciliana - Mancata preventiva verifica dei carichi di lavoro e razionalizzazione delle procedure come prescritto dalla legislazione statale in materia - Riferimento alla sentenza della Corte costituzionale n. 266/1993. Sanita' pubblica - Regione siciliana - Ammissione dei dipendenti assunti in qualita' di supplente a concorso riservato per la definitiva immissione in ruolo - Riproposizione di disposizione di legge di identico contenuto normativo gia' dichiarato costituzionalmente illegittimo con sentenza n. 484/1991 - Elusione di pronuncia della Corte costituzionale - Ingiustificato trattamento di privilegio - Violazione del principio del concorso pubblico per l'assunzione dei pubblici dipendenti, dell'assunzione tramite gli uffici di collocamento e dei principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. - Riferimento alle sentenze della Corte costituzionale nn. 88/1966, 223/1983 e 527/1995. Sanita' pubblica - Regione siciliana - Trasferimento mediante concorso riservato del personale del Centro trasfusionale, dipendente o convenzionato in servizio alla data di entrata in vigore della legge regionale n. 25/1993, al servizio di immunoematologia e trasfusionale del Policlinico di Palermo, per la copertura dei posti previsti in organico alla data del 31 dicembre 1988 - Trasferimento del personale dei centri trasfusionali di Sciacca e Trapani rispettivamente all'Azienda U.S.L. 1 di Agrigento e all'Azienda ospedaliera S. Antonio Abate di Trapani - Ingiustificato trattamento di privilegio - Violazione del principio del concorso pubblico nonche' dei principi di imparzialita' e buon andamento della p.a. (Legge regione Sicilia 24 marzo 1996, artt. 1, 2, 3 e 4). (Cost., artt. 3, 51, 81, 97 e 136; legge 23 dicembre 1994, n. 724, art. 22, punto 6; legge 23 ottobre 1992, n. 412, art. 2, lett. r); legge 28 febbraio 1987, n. 56, art. 16; d.P.R. 20 dicembre 1979, n. 761, artt. 9 e 12; legge 23 dicembre 1978, n. 833, art. 47, quarto comma, n. 4; statuto regione Sicilia, art. 17, lett. b)).(GU n.24 del 12-6-1996 )
L'assemblea regionale siciliana, nella seduta del 24 marzo 1996, ha approvato il disegno di legge n. 1193 dal titolo "Interventi urgenti per assicurare la funzionalita' del Policlinico di Palermo. Norme in materia di personale delle Aziende sanitarie e di centri trasfusionali", pervenuto a questo commissariato, ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 dello statuto speciale il 27 marzo 1996. Scopo precipuo del provvedimento legislativo in questione e' quello di procedere all'ennesimo incremento del contingente aggiuntivo di personale istituito presso l'ex U.S.L. n. 58 di Palermo per assicurare la funzionalita' delle strutture assistenziali del Policlinico Universitario della citta'. In proposito va ricordato che il detto contingente a seguito delle leggi regionali numeri 32 e 33 del 1982, n. 17 del 1993 e n. 3 del 1994 presenta in atto una dotazione di ben 589 unita' di cui 260 medici, 300 agenti socio-sanitari, 19 biologi e 10 tecnici amministrativi. Codesta ecc.ma Corte con sentenza n. 266 del 1993 ha ritenuto costituzionalmente legittimo un aumento di personale di una U.S.L. al fine di metterlo a disposizione di un istituto universitario che collabora all'erogazione delle attivita' assistenziali di competenza della regione, pur adombrando il dubbio sulla vigenza del sistema convenzionale fra Regione e Policlinico, ex art. 39 della legge n. 833/1978, a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 6 del d.lgs. n. 502/1992. Orbene, nonostante l'avvenuto consolidarsi del nuovo sistema normativo nazionale di riferimento in materia sanitaria e di pubblico impiego, il legislatore siciliano persevera nella ormai consolidata prassi di disporre ope legis aumenti nelle dotazioni organiche di personale eludendo, cosi', nei fatti, l'obbligo per la p.a. di verificare preventivamente i carichi di lavoro dei propri dipendenti e razionalizzare le procedure prima di assumere nuovo personale, obbligo introdotto con le recenti riforme in materia di pubblico impiego. In proposito, va rilevato che reiterate richieste di chiarimenti, ai sensi dell'art. 3 del d.P.R. n. 488/1969, circa l'avvenuta effettuazione delle predette incombenze da parte e del Policlinico e dell'A.U.S.L. n. 6 di Palermo sono rimaste inevase e che da atti in possesso di questo Ufficio (all. 1) risulta che la struttura universitaria non dispone ancora di una pianta organica rideterminata sulla base degli effettivi carichi di lavoro, ne' delle eventuali integrazioni necessarie per l'attuazione dei piani di sviluppo. Si soggiunge che, a tutt'oggi, non e' stato approvato dalla regione il Piano sanitario regionale in cui devono essere individuati gli obiettivi assistenziali e l'apporto delle strutture universitarie, tant'e' che sinora non si e' potuto procedere alla stipulazione del protocollo d'intesa in sostituzione della originaria convenzione stipulata ai sensi dell'art. 833/78, ormai da oltre un biennio in regime di prorogatio. La cennata mancata definizione dei rapporti giuridico-economici fra le due istituzioni (Regione ed Universita') suscita sotto altro profilo la censura del provvedimento legislativo in questione, per quanto attiene alla individuazione del sistema di copertura delle spese che ne derivano. Contraddittorio appare, infatti, porre da un canto l'onere finanziario a carico del Policlinico Universitario di Palermo (art. 1, secondo comma) e, dall'altro, autorizzare (art. 2) l'assessore regionale alla Sanita' a trattenere gli importi relativi alla corresponsione della retribuzione al personale in questione (3 miliardi e 500 milioni di lire secondo il terzo comma dell'art. 1) dalle somme dovute al primo per le prestazioni assistenziali rese nell'ambito del rapporto convenzionale Universita'-Regione siciliana. Detta procedura non tiene in considerazione che con il nuovo sistema dell'accreditamento non si puo' piu' aprioristicamente quantificare l'importo delle somme dovute dalla Regione al Policlinico di Palermo, potendosi, in ipotesi, verificare che l'entita' e la specie delle prestazioni sanitarie rese potrebbe non rendere possibile la prevista decurtazione alla fonte operata dall'assessore alla Sanita' sui trasferimenti in favore del Policlinico stesso e tenuto, altresi', conto che dalle medesime somme devono prelevarsi i fondi occorrenti per il pagamento degli emolumenti alle altre 589 unita' gia' in servizio. Danno, altresi', adito a rilievi di carattere costituzionale le previsioni di cui agli artt. 3 e 4. L'art. 3, che di seguito si trascrive, costituisce la riproposizione in termini lessicali diversi della disposizione contenuta nell'art. 8 del d.d.-l n. 745 approvato dall'A.R.S. il 1 maggio 1991, gia' dichiarata illegittima da codesta ecc.ma Corte con sentenza n. 484/91. "1. - Per la particolare situazione venutasi a creare con l'entrata in vigore della legge 28 febbraio 1987, n. 56, le disposizioni indicate dall'art. 1, quindicesimo comma, della legge 28 dicembre 1995, n. 549, si applicano al personale delle Aziende unita' sanitarie locali e delle Aziende ospedaliere gia' in servizio ai sensi dell'art. 2, terzo comma, della legge regionale 13 dicembre 1983, n. 121 in osservanza delle disposizioni previste dall'art. 6, ventitreesimo comma, della legge 28 febbraio 1986, n. 41, nelle qualifiche per le quali sia richiesto il titolo di studio non superiore a quello di scuola secondaria di primo grado. 2. - Le Aziende unita' sanitarie locali e le Aziende ospedaliere applicano le disposizioni di cui al primo comma entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge". Si soggiunge che il legislatore siciliano gia' con l'art. 51 del d.d.-l. n. 360, impugnato da questo ufficio con ricorso n. 64 del 1993, ha riproposto sotto altra veste la norma in questione, poi omessa in sede di promulgazione dal Presidente della Regione, ai sensi dell'art. 29, secondo comma, dello statuto speciale. Orbene, il legislatore siciliano, sempre al fine di consentire l'immissione definitiva nel ruolo regionale del personale sanitario di dipendenti assunti in qualita' di supplenti nelle UU.SS.LL. ai sensi dell'art. 2, terzo comma, della legge regionale n. 121/1983, dispone l'ammissione dei suddetti ad un concorso riservato, facendo stavolta riferimento alle previsioni dell'art. 1, quindicesimo comma, della legge n. 549/1995. Preliminarmente, si rappresenta che la norma teste' descritta (poiche' si riferisce ad unita' di personale di livello non superiore al quarto per le quali e' richiesto l'avviamento tramite uffici di collocamento) si pone in palese contrasto con la vigente normativa nazionale in materia di collocamento e di ammissione nei ruoli delle pubbliche amministrazioni e segnatamente con l'art. 16 della legge n. 56/1987 nonche' con gli artt. 9 e 12 del d.P.R. n. 761/1979 e con gli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione. Si soggiunge che il legislatore siciliano con la censurata disposizione regionale, nell'intervenire su di una legge statale id est, art. 1, quindicesimo comma, legge n. 549/1995) estendendone l'applicazione e dettando una disciplina in materia riservata alla competenza dello Stato, illegittimamente esorbita dall'ambito delle proprie competenze statutariamente determinate C.c. n. 527/1995). Ultima in ordine di esposizione ma non di importanza e' la censura della norma de qua sotto il profilo della violazione dell'art. 136 della Costituzione. L'art. 136 della Costituzione, infatti, non solo comporta che la norma dichiarata illegittima non venga assunta a criterio di qualificazione di fatti, atti o situazioni, ma impedisce, altresi', che attraverso una successiva, ulteriore legge, si imponga che fatti, atti o situazioni possano essere valutati come se la dichiarazione di illegittimita' costituzionale non fosse intervenuta (C.c. n. 88/1966). Al legislatore e' pertanto precluso non solo che la norma dichiarata incostituzionale conservi la propria efficacia, bensi' di raggiungere "anche se indirettamente" esiti corrispondenti a quelli non consentiti (C.c. n. 223/1983). Del pari, da' adito a rilievi di carattere costituzionale la norma dell'art. 4, che di seguito si trascrive, con cui si conferisce ultrattivita' ad una disposizione statale transitoria, relativa all'assunzione di personale in servizio presso centri trasfusionali gestiti dall'Avis: "1. - Al fine di garantire la funzionalita' del servizio trasfusionale in attuazione dell'art. 19 della legge 4 maggio 1990, n. 107, il centro trasfusionale "P. Giaccone" sito presso il Policlinico universitario di Palermo gestito dall'Avis comunale di Palermo e' trasferito al Policlinico universitario di Palermo ed assume la denominazione di servizio di immunoematologia e trasfusionale. 2. - Il personale del Centro trasfusionale dipendente o convenzionato in servizio alla data di entrata in vigore della legge regionale 1 settembre 1993, n. 25 e' trasferito al servizio di immunoematologia e trasfusionale del Policlinico per la copertura dei posti previsti in organico alla data del 31 dicembre 1988. E' trasferito altresi' il personale che abbia occupato i posti derivanti da trasformazioni eo sostituzioni che si siano resi successivamente indispensabili. 3. - Per le finalita' del primo comma, il personale dei Centri trasfusionali di Sciacca e Trapani, gestiti in convenzione dalle corrispondenti Avis e' trasferito rispettivamente all'Azienda unita' sanitaria locale 1 di Agrigento - nelle more dell'attivazione dell'Azienda ospedaliera di Sciacca di cui alla legge regionale 21 aprile 1995, n. 39 - e all'Azienda ospedaliera S. Antonio Abate di Trapani. 4. - Per il trasferimento del personale di cui al secondo e terzo comma, in servizio alla data indicata nei citati commi, con osservanza di un orario non inferiore alle 28 ore settimanali, si applicano le procedure e i criteri indicati nell'art. 19, quarto comma, della legge 4 maggio 1990, n. 107. 5. - E' soppresso l'art. 63 della legge regionale 1 settembre 1993, n. 25. 6. - All'onere finanziario previsto per complessive lire 2.300 milioni si fara' fronte: a) quanto a lire 1.150 milioni con parte della disponibilita' del capitolo 42802 del bilancio della regione siciliana; b) quanto a lire 1.150 milioni con parte della disponibilita' del capitolo 42840 del bilancio della regione siciliana". L'art. 19 della legge n. 107/1990, infatti, in via eccezionale e transitoria ha consentito il trasferimento alle UU.SS.LL., previo concorso riservato per titoli ed esami, del personale dipendente o convenzionato, in servizio alla data del 31 dicembre 1988 presso i centri trasfusionali, gestiti per convenzione dalle associazioni di volontariato o da strutture private, con l'osservanza di un orario di lavoro non inferiore alle 28 ore settimanali. Orbene, il legislatore siciliano nel disporre l'applicazione della norma de qua anche ad unita' di personale in servizio alla data di entrata in vigore della legge regionale n. 25/1993 (epoca ampiamente successiva al 31 dicembre 1988) autorizza il bando del concorso riservato in palese contrasto con l'art. 47, quarto comma, n. 4, della legge n. 833/1978 che stabilisce il principio del concorso pubblico; principio questo che puo' di certo essere derogato da norme di legge statale (com'e' infatti avvenuto con il cennato art. 19 della legge n. 107/1990) ma che non puo' subire eccezione alcuna da leggi regionali adottate in sede di attuazione-integrazione (C.c. sentenza n. 266/1993).
P. Q. M. e con riserva di presentare memorie illustrative nei termini di legge, il sottoscritto prefetto dott. Vittorio Piraneo, commissario dello Stato per la regione siciliana, ai sensi dell'art. 28 dello statuto speciale, con il presente atto impugna il disegno di legge n. 1193 dal titolo: "Interventi urgenti per assicurare la funzionalita' del Policlinico di Palermo. Norme in materia di personale delle Aziende sanitarie e di Centri trasfusionali", approvato dall'Assemblea regionale siciliana nella seduta del 24 marzo 1996, e segnatamente: gli artt. 1 e 2 per violazione dell'art. 6 del d.lgs. n. 502/1992 e successive modifiche ed integrazioni, degli artt. 22, punto 6), legge n. 724/1994 e dell'art. 2, lettera r) della legge n. 421/1992 nonche' dell'art. 81, quarto comma, della Costituzione; l'art. 3, per violazione dell'art. 16 della legge n. 56/1987, degli artt. 9 e 12 del d.P.R. n. 761/1979 nonche' degli artt. 3, 51, 97 e 136 della Costituzione; l'art. 4 per violazione dell'art. 47, quarto comma, n. 4 della legge n. 833/1978 nonche' degli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, ed in relazione ai limiti posti dall'art. 17, lett. b) e c) dello Statuto Speciale. Palermo, addi' 1 aprile 1996 Il commissario dello Stato per la regione siciliana: prefetto Vittorio Piraneo 96C0550