N. 126 SENTENZA 17 - 24 aprile 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Agricoltura - Province autonome di Trento e Bolzano - Agricoltura biologica - Disciplina - Competenze provinciali - Termine di emanazione del decreto legislativo governativo - Unilaterale individuazione dell'autorita' di controllo - Sottrazione da parte della normativa statale di porzione di competenze costituzionalmente assegnate alle province - Illegittimita' costituzionale parziale. (D.Lgs. 17 marzo 1995, n. 220).(GU n.18 del 30-4-1996 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: avv. Mauro FERRI; Giudici: prof. luigi mengoni, prof. enzo cheli, dott. renato granata, prof. giuliano vassalli, prof. francesco guizzi, prof. cesare mirabelli, prof. fernando santosuosso, avv. massimo vari, dott. cesare ruperto, dott. riccardo chieppa, prof. gustavo zagrebelsky;
ha pronunciato la seguente
sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale del decreto legislativo 17
marzo 1995, n. 220 (Attuazione degli artt. 8 e 9 del regolamento CEE
n. 2092/91 in materia di produzione agricola ed agro-alimentare con
metodo biologico), promossi con ricorsi delle Province autonome di
Trento e Bolzano, notificati il 5 luglio 1995, depositati in
cancelleria il 13 e 14 luglio 1995, ed iscritti ai nn. 40 e 41 del
registro ricorsi 1995;
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 9 gennaio 1996 il giudice relatore
Gustavo Zagrebelsky;
Uditi gli avvocati Sergio Panunzio e Rolando Riz per la Provincia
autonoma di Bolzano, Valerio Onida per la Provincia autonoma di
Trento e l'avvocato dello Stato Ivo M. Braguglia per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.1. - Con separati ricorsi le Province autonome di Trento e di
Bolzano hanno impugnato il decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 220
(Attuazione degli articoli 8 e 9 del regolamento CEE n. 2092/91 in
materia di produzione agricola ed agro-alimentare con metodo
biologico) nell'intero testo (la Provincia di Bolzano) o in molte
delle sue norme (entrambe le ricorrenti), assumendo la violazione
dell'art. 76 della Costituzione e di altri parametri statutari e di
attuazione dello Statuto nonche' di norme interposte.
1.2. - In particolare la Provincia autonoma di Trento rivolge le
sue censure avverso tutte le norme (tranne l'art. 6) e gli allegati
del decreto legislativo richiamato, di cui illustra preventivamente
il contenuto. Ricorda che, in precedenza, con decreto del Ministro
dell'agricoltura in data 23 maggio 1992, n. 338 si era ritenuto di
poter dare applicazione ai medesimi artt. 8 e 9 del regolamento CEE
n. 2092 del 1991, ma la Corte costituzionale con la sentenza n. 278
del 1993 aveva annullato siffatto provvedimento perche' privo di
idonea base legale. Successivamente la legge comunitaria per il 1993
(legge 22 febbraio 1994, n. 146) all'art. 42 aveva disposto la delega
al Governo per l'attuazione delle menzionate disposizioni
comunitarie, dettando gli opportuni criteri e principi direttivi, e
su quella base e' stato emanato il decreto legislativo ora impugnato.
In primo luogo nel ricorso si assume la violazione dell'art. 76 della
Costituzione, in quanto il decreto legislativo de quo e' stato
emanato il 17 marzo 1995, ma pubblicato solo il 5 giugno successivo,
quando ormai era decorso il termine per l'esercizio della delega (1
anno dall'entrata in vigore della legge delegante n. 146 del 1994,
avvenuta il 19 marzo 1994). In proposito la ricorrente osserva che la
giurisprudenza costituzionale - secondo la quale, ai fini del
rispetto del termine della delega, e' sufficiente che il
provvedimento legislativo sia emanato prima della scadenza, anche se
non pubblicato - da un canto non e' condivisa da tutta la dottrina e
dall'altro non tiene conto del mutamento normativo intervenuto, per
il quale tali provvedimenti legislativi non sono piu' soggetti al
controllo della Corte dei conti. La violazione dell'art. 76 della
Costituzione, per il venir meno del potere del Governo alla scadenza
del termine, ridonderebbe cosi' in lesione dell'autonomia
provinciale. In secondo luogo si sostiene la violazione dei criteri
della delega, poiche' le norme di estremo dettaglio del provvedimento
legislativo impugnato non sarebbero rispettose ne' dell'art. 6, primo
comma, del d.P.R. n. 616 del 1977, che disciplina l'applicazione dei
regolamenti comunitari all'interno dello Stato, devolvendo alle
regioni le relative funzioni, ne' dell'art. 9 della legge comunitaria
per il 1990 (legge n. 86 del 1989) che addirittura per l'attuazione
delle direttive CEE prevede una diretta competenza delle province
autonome, ne' degli artt. 2 e 42 della legge delegante n. 146 del
1994, secondo cui, da un canto, le amministrazioni interessate
provvedono "all'attuazione dei decreti legislativi con le ordinarie
strutture amministrative" e, dall'altro, l'autorita' di controllo e'
individuata "d'intesa con le regioni", non essendo a tale scopo
sufficiente il generico parere reso dalla Conferenza Stato-regioni.
In terzo luogo si denuncia la invasione di competenze provinciali in
una materia di legislazione esclusiva, cosi' riducendosi la Provincia
autonoma al rango di semplice esecutrice di attivita' amministrative
interamente guidate e disciplinate dal Ministero. A sostegno delle
censure la ricorrente osserva che con legge provinciale 10 giugno
1991, n. 13 sono state dettate norme in materia di agricoltura
biologica in perfetta conformita' alle norme comunitarie, cosicche'
il decreto legislativo impugnato si viene illegittimamente a
sovrapporre alla legislazione provinciale vigente.
Da ultimo si rappresenta anche il contrasto con l'art. 2 del
decreto legislativo 16 marzo 1992 n. 266, che detta le nuove norme di
attuazione in materia di rapporti tra leggi statali e leggi regionali
e provinciali, a meno di non poter interpretare il decreto
legislativo impugnato nel senso che esso non sia direttamente
applicabile nel territorio provinciale, ma imponga solo un "ipotetico
obbligo di adeguamento".
Escluso il ricorrere di esigenze unitarie ed escluso altresi' che,
nella specie, possa configurarsi una grande riforma
economico-sociale, il decreto legislativo in esame violerebbe
conclusivamente l'art. 8, n. 21, l'art. 9, n. 3 e l'art. 16 dello
Statuto speciale (d.P.R. 31 agosto 1972 n. 670) nonche' le relative
norme di attuazione, ed in particolare l'art. 6 del d.P.R. 19
novembre 1987 n. 526 e l'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo
1992 n. 266.
1.3. - La Provincia autonoma di Bolzano impugna il decreto
legislativo sia nel suo complesso, sia con particolare riferimento
agli artt. 1; 2; 3, commi 1 e 3; 4, commi 2, 3 e 4; 5, primo comma;
6, commi 2 e 3; 8, commi 1, 2, 3, 4 e 5.
La ricorrente ricorda le proprie competenze statutarie di tipo
esclusivo in materia di agricoltura (art. 8, n. 21, e 16 dello
Statuto) e di tipo concorrente in materia di commercio (art. 9, n. 3,
dello Statuto); ricorda altresi' le norme di attuazione dello Statuto
che hanno consentito l'esercizio di dette competenze e specificamente
il d.P.R. 23 marzo 1974, n. 279 e il d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526
(art. 6), e precisa di avere, con legge provinciale 30 aprile 1991,
n. 12, dettato norme per la regolamentazione e la promozione
dell'agricoltura biologica e della produzione integrata, anticipando
cosi' il contenuto delle disposizioni del regolamento n. 2092/91/CEE
del Consiglio del 24 giugno 1991. Poiche', una volta emanato il
suindicato regolamento, spetta solo alla Provincia autonoma, nelle
materie di propria competenza, di provvedere alla attuazione delle
norme comunitarie nel caso che queste abbisognino di una normazione
integrativa per la loro esecuzione, il decreto legislativo, che detta
un'analitica disciplina del controllo sulle specifiche produzioni
agricole, e', nel suo complesso, lesivo delle competenze provinciali.
Difatti o il regolamento comunitario e' sufficientemente dettagliato
ed allora alla Provincia compete l'attivita' amministrativa di
esecuzione, mentre lo Stato puo' intervenire solo con atti di
indirizzo e coordinamento in presenza dei necessari presupposti;
oppure il regolamento comunitario richiede una disciplina integrativa
di diritto interno, ed allora spetta alla Provincia di legiferare,
potendo lo Stato solo stabilire "principi e norme costituenti i
limiti indicati negli artt. 4 e 5 dello Statuto" cui, soltanto in un
secondo momento, la legislazione provinciale deve essere adeguata
(art. 2 del decreto legislativo n. 266 del 1992). Nella specie, lo
Stato non ha emanato un atto di indirizzo, ne' ha stabilito una
disciplina legislativa di principio per indirizzare la successiva
legislazione provinciale; ma ha dettato una disciplina analitica ed
esaustiva, direttamente applicabile anche nell'ordinamento della
Provincia di Bolzano, togliendo ad essa ogni spazio di autonomia.
Ma il decreto legislativo e' anche lesivo delle competenze
provinciali per il modo con cui ha disciplinato la materia,
caratterizzato da un assoluto centralismo che riserva alla Provincia
un ruolo del tutto secondario e subordinato, nonostante la
titolarita' di competenze anche di tipo esclusivo.
Vengono cosi' analiticamente denunciati:
a) l'art. 1, che individua nel Ministero delle risorse agricole,
alimentari e forestali l'unica autorita' italiana preposta al
controllo oltreche' al coordinamento delle attivita' amministrative e
tecnico-scientifiche inerenti il regolamento comunitario. La
avocazione al Ministero dei poteri e delle responsabilita' in ordine
al controllo - non imposta dalla norma comunitaria, la quale non puo'
che rinviare all'ordine delle competenze costituzionalmente stabilito
all'interno degli Stati membri - e' lesiva delle competenze
provinciali, considerando altresi' che la stessa formula lessicale
usata dalla norma comunitaria consente una pluralita' di autorita' di
controllo;
b) l'art. 3, commi 1 e 3, che attribuisce al solo Ministro il
potere di autorizzare gli organismi privati che intendono svolgere
attivita' di controllo, e l'art. 2 che istituisce un comitato di
valutazione degli organismi di controllo con compiti consultivi,
composto di 9 membri tutti nominati dal Ministro, con la prevalente
presenza di rappresentanti ministeriali.
L'accentramento di detti compiti non e' nemmeno giustificato dal
fatto che gli organismi autorizzati possono esercitare la propria
attivita' su tutto il territorio nazionale (ed a tal fine e'
richiesto, nell'allegato II, tra i requisiti la disponibilita' di
strutture organizzative "in almeno quattro regioni"), perche' questa
e' una scelta non obbligata dal regolamento comunitario. Ne' si puo'
ritenere che la presenza nel Comitato di un rappresentante della
Provincia, quando si tratti di esprimere pareri sulle richieste di
autorizzazione che interessano la Provincia stessa, sia sufficiente a
garantire il rispetto delle competenze, perche' anzi e' riscontrabile
un ulteriore profilo di censura per la violazione del principio di
leale collaborazione che deve presiedere ai rapporti tra lo Stato e
gli enti dotati di autonomia, specie se differenziata, e deve
concretizzarsi in un'apposita intesa;
c) l'art. 4, commi 2, 3 e 4, che detta una disciplina dettagliata
e accentratrice della vigilanza sugli organismi di controllo,
riservando alle regioni e alle province autonome un ruolo del tutto
secondario; ad esse infatti e' riconosciuto solo il potere di
proporre al Ministro la revoca dell'autorizzazione, ma tale proposta
non e' vincolante e non preclude la possibilita' che il Ministro
proceda autonomamente; il tutto, in violazione del principio di leale
collaborazione il cui rispetto avrebbe comportato la previsione di
un'intesa;
d) l'art. 5, secondo comma, che impone agli organismi di
controllo di trasmettere al Ministero e alle regioni o province
autonome interessate il "piano" dei controlli da effettuare,
riconoscendo nel contempo solo al Ministro il potere di formulare
rilievi in ordine al detto piano;
e) l'art. 6, commi 2 e 3, che impone agli operatori, importatori
da paesi terzi, di notificare tale attivita' solo al Ministero e non
anche alla Provincia autonoma;
f) l'art. 8, commi da 1 a 5, che detta una minuziosa disciplina
in tema di albi ed elenchi di produttori, preparatori o raccoglitori,
che le regioni e le province devono istituire, senza che a cio'
corrisponda un obbligo comunitario che imponga la previsione
normativa; ne' la istituzione (art. 9) di un elenco nazionale puo'
giustificare la ingerenza dello Stato nella disciplina di elenchi
regionali e provinciali.
Viene inoltre denunciato l'art. 1 del provvedimento legislativo per
violazione dell'art. 76 della Costituzione, sotto l'ulteriore profilo
della inosservanza della legge di delega (legge n. 146 del 1994) che
all'art. 42 aveva indicato, tra i criteri, quello dell'intesa per
l'individuazione dell'autorita' competente al controllo. Al riguardo
si osserva che, anche se non richiesta dalla legge di delega,
l'intesa sarebbe comunque necessaria in base al solo principio di
leale collaborazione.
2. - Si e' costituito in entrambi i giudizi il Presidente del
Consiglio dei ministri, per il tramite dell'Avvocatura generale dello
Stato, limitandosi a chiedere che i ricorsi siano dichiarati
inammissibili ovvero siano respinti.
3. - Nell'imminenza della udienza di discussione la Provincia
autonoma di Bolzano ha presentato una memoria nella quale precisa
che, in assenza delle deduzioni difensive della Presidenza del
Consiglio, non puo' che ribadire le censure gia' formulate nel
ricorso introduttivo.
Nell'occasione ricorda che dagli atti parlamentari risulta che la
9a Commissione del Senato, chiamata ad esprimere il parere sullo
schema di decreto legislativo (art. 1, quarto comma, della legge
comunitaria per il 1993), aveva, da un canto, rilevato che il testo
del Governo era carente per aver escluso le regioni e le province
autonome dalla gestione della materia (intervento del sen. Borroni
del 15 marzo 1995) e, dall'altro, auspicato la modifica dello stesso
testo, in modo da prevedervi anche un'attivita' di programmazione da
parte delle regioni (parere del 15 marzo 1995). Nonostante cio', il
provvedimento legislativo e' stato approvato nell'originario impianto
centralistico e percio' in violazione delle competenze provinciali,
come gia' evidenziato nel ricorso.
4. - Anche l'Avvocatura generale dello Stato ha presentato una
memoria, unica per entrambi i ricorsi, nella quale sostiene la
infondatezza di tutte le censure, sia per quanto concerne la presunta
inosservanza del termine e dei criteri della delega, sia per cio' che
attiene piu' specificamente alla asserita violazione delle competenze
provinciali.
In particolare la difesa dello Stato osserva che la legge di delega
(art. 42, secondo comma, lett. a, della legge 22 febbraio 1994, n.
146 - legge comunitaria per il 1993) pone come criterio direttivo che
l'autorita' di controllo per le attivita' amministrative e
tecnico-scientifiche inerenti l'applicazione del regolamento
comunitario sia individuata "d'intesa con le regioni". Orbene, prima
dell'adozione del decreto legislativo impugnato - che individua tale
autorita' nel Ministero per le risorse agricole, alimentari e
forestali - risulta che l'autorita' centrale si sia attivata per
raggiungere l'intesa anche con le Province autonome. Ed invero, una
volta trasmesso lo schema del provvedimento legislativo in questione
(nota ministeriale 17 novembre 1994 n. 4528), la Provincia autonoma
di Trento ha formulato talune osservazioni e modifiche (note 4
gennaio e 9 marzo 1995), nessuna delle quali pero' riguardante
l'individuazione del Ministero quale unica autorita' di controllo.
Inoltre la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
regioni e le province autonome, nella seduta del 2 marzo 1995, ha
espresso sullo schema di decreto legislativo parere favorevole, con
osservazioni che non riguardano l'individuazione di detta autorita',
il che consente di ritenere superate anche le osservazioni contrarie
della Provincia autonoma di Bolzano in precedenza svolte (nota 1
dicembre 1994). Va poi considerato che la legge di delega impone che
l'autorita' di controllo sia unica ed unitaria, al fine di soddisfare
quelle esigenze di coordinamento e di omogeneita' gia' sottolineate
dalla ricordata sentenza n. 278 del 1993 della Corte costituzionale.
E' quindi logico e conseguenziale che spetti a tale autorita' il
potere di autorizzare gli organismi che intendano svolgere il
controllo sulle attivita' della specifica produzione agricola (art. 3
del decreto legislativo), e la previsione del previo parere
obbligatorio del Comitato di valutazione (art. 2) - con composizione
in parte variabile con i rappresentanti delle regioni e delle
province autonome di volta in volta interessate - lungi dal
contrastare con i criteri della delega, appare rispettosa del ruolo
regionale e provinciale; ne' e' riscontrabile tra i principi e
criteri della delega l'auspicata parcellizzazione degli organismi di
controllo, nel senso che alle province autonome spetti di autorizzare
gli organismi operanti esclusivamente nel proprio territorio, perche'
al contrario cio' contrasterebbe con le esigenze di uniformita',
coordinamento ed omogeneita' sottese all'attuazione delle
disposizioni comunitarie. E, d'altra parte, anche il pretendere che
il parere del Comitato di valutazione di cui all'art. 2 sia
vincolante, oltreche' obbligatorio, contrasterebbe con le suddette
esigenze, perche' il comitato si sostituirebbe illegittimamente
all'autorita' di controllo. Ancora e' pretestuosa la doglianza che
l'art. 4, nel prevedere un concorrente potere di vigilanza delle
province autonome sugli organismi di controllo autorizzati, limiti
tale potere alla sola proposta di revoca dell'autorizzazione, sia
perche' la potesta' di iniziativa del procedimento di revoca
condiziona la stessa adozione del provvedimento e sia perche' la
revoca, come contrarius actus, non puo' che provenire dalla medesima
autorita' che ha autorizzato.
Quanto al piano-tipo di controllo degli organismi autorizzati (art.
5), ne e' prevista l'approvazione "d'intesa" con le regioni e le
province autonome e cio' garantisce che siano evitate le paventate
decisioni unilaterali. Inoltre, in tema di notifiche relative alle
importazioni (art. 6), l'autorita' competente a riceverle non puo'
che essere individuata nel Ministero perche' il rischio di ingresso
nel territorio dello Stato di prodotti non rispondenti ai requisiti
coinvolge l'intera economia nazionale di settore e non solo gli
interessi di questa o quella regione o provincia autonoma.
Infine, quanto agli albi degli operatori e dei controllori del
processo di produzione dell'agricoltura biologica, e' la stessa legge
di delega (art. 42, secondo comma, lett. d) che impone di individuare
i criteri per la loro formazione e gli artt. 8 e 9 del decreto
legislativo impugnato non fanno altro che attuare quel precetto con
le necessarie specificazioni.
Considerato in diritto
1. - Le Province autonome di Trento e Bolzano sottopongono al
controllo di costituzionalita' il decreto legislativo 17 marzo 1995,
n. 220 (Attuazione degli articoli 8 e 9 del regolamento CEE n.
2092/91 in materia di produzione agricola ed agro-alimentare con
metodo biologico).
Ad avviso delle ricorrenti, il predetto decreto legislativo, in
toto o nelle sue singole disposizioni, sarebbe incostituzionale,
nell'ordine: a) per essere stato emanato oltre il termine conferito
al Governo dalla legge di delegazione (art. 42 della legge 22
febbraio 1994, n. 146), a norma dell'art. 76 della Costituzione; b)
per aver violato, sotto diversi aspetti, le competenze attribuite
alle Province di Trento e di Bolzano in materia di agricoltura e di
commercio, e c) per essere stata unilateralmente individuata
l'autorita' di controllo, di cui si parlera' in prosieguo, al di
fuori dell'intesa prescritta dal predetto art. 42 della legge n. 146
del 1994.
2. - Le questioni sollevate con i due ricorsi sono in parte
identiche, in parte distinte ma concorrenti nel comune intento
dell'annullamento del decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 220. I
relativi giudizi possono pertanto riunirsi, per essere decisi
congiuntamente.
3. - La questione proposta con la prima doglianza, pregiudiziale
alle altre due, e' inammissibile. Secondo la giurisprudenza di questa
Corte (tra le molte, sentenza n. 302 del 1988), le Regioni, cosi'
come le Province autonome di Trento e di Bolzano, sono abilitate a
ricorrere contro le leggi e gli atti aventi forza di legge dello
Stato non in presenza di un qualsiasi possibile vizio di
costituzionalita', ma soltanto quando il vizio dedotto possa
determinare, in quanto tale, una lesione della sfera di attribuzioni
costituzionalmente garantita loro, sotto l'aspetto della ripartizione
delle competenze o del modo di esercizio delle stesse. Nella specie,
la asserita violazione del termine di esercizio della delega da parte
del legislatore delegato non ha nulla a che vedere con la difesa
dell'ambito delle competenze costituzionali delle ricorrenti, a
presidio delle quali e' previsto il ricorso di costituzionalita' in
via diretta contro le leggi e gli atti aventi forza di legge dello
Stato.
4. - La questione proposta con la seconda doglianza, relativa alla
violazione delle attribuzioni statutariamente riconosciute alle
Province ricorrenti, e' invece fondata.
4.1.1. - Il regolamento CEE n. 2092/91 del Consiglio dei ministri
del 24 giugno 1991, relativo al metodo di produzione biologico di
prodotti agricoli e alle modalita' di indicazione di tale metodo sui
prodotti agricoli e sulle derrate alimentari, agli artt. 8-11
disciplina il "sistema di controllo" circa il rispetto delle norme,
poste dal regolamento medesimo, da parte dei soggetti che operano nel
settore di attivita' in esso considerato. In particolare, l'art. 8
stabilisce che (ùp 1) "gli operatori che producono, preparano o
importano da un paese terzo i prodotti di cui all'art. 1 ai fini
della loro commercializzazione devono: a) notificare tale attivita'
all'autorita' competente dello Stato membro in cui l'attivita' stessa
e' esercitata ...; b) assoggettare la loro azienda al regime di
controllo di cui all'art. 9" e che (par. 2) "gli Stati membri
designano un'autorita' o un organismo per la ricezione delle
notifiche". L'art. 9 (come modificato dal regolamento n. 1935/95,
art. 1, n. 19) stabilisce poi che (par. 1) "gli Stati membri
instaurano un sistema di controllo gestito da una o piu' autorita' di
controllo designate e/o da organismi privati riconosciuti ai quali
gli operatori che producono, preparano o importano da paesi terzi i
prodotti di cui all'art. 1 debbono essere soggetti" e che (par. 4)
"per l'attuazione del sistema di controllo affidato a organismi
privati, gli Stati membri designano un'autorita' incaricata del
riconoscimento e della sorveglianza di tali organismi".
4.1.2. - A tali articoli 8 e 9 del regolamento comunitario, il
Governo italiano aveva ritenuto di dare attuazione in via
regolamentare, con decreto del Ministro dell'agricoltura 25 maggio
1992, n. 338, ma questa Corte, con sentenza n. 278 del 1993, su
ricorso di alcune Regioni ad autonomia ordinaria, ne ha disposto
l'annullamento per "violazione delle norme che disciplinano la fonte
e le modalita' di esercizio del potere regolamentare del Governo",
indipendentemente quindi da ragioni concernenti il rispetto delle
norme costituzionali sostanziali, regolative delle competenze dello
Stato e delle Regioni nelle materie interessate dal predetto
regolamento. Successivamente la legge 22 febbraio 1994, n. 146
("legge comunitaria" per il 1993), all'art. 42, ha disposto la delega
al Governo all'attuazione in via legislativa, entro un anno
dall'entrata in vigore della legge stessa, delle sopra menzionate
norme regolamentari comunitarie, sentita la Conferenza permanente per
i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento
e di Bolzano e previo parere delle competenti Commissioni
parlamentari, a norma del quarto comma dell'art. 1 della legge
medesima. Il secondo comma dell'art. 42 in questione ha stabilito,
quali principi e i criteri diretti nei confronti del legislatore
delegato:
a) l'individuazione dell'autorita' di controllo, d'intesa con le
Regioni, per le attivita' amministrative e tecnico-scientifiche
inerenti l'applicazione dei regolamenti comunitari;
b) la disciplina degli organismi pubblici e privati incaricati
delle attivita' di controllo della produzione agricola e della
trasformazione e commercializzazione delle produzioni ottenute con il
metodo dell'agricoltura biologica, con la specificazione dei
requisiti dei medesimi;
c) la disciplina del riconoscimento delle autorita' e degli
organismi preposti alla ricezione delle notifiche;
d) l'individuazione dei criteri per la formazione degli albi
degli operatori e dei controllori del processo di produzione
dell'agricoltura biologica.
Lo stesso secondo comma dell'art. 42 della legge menzionata ha
inoltre richiamato, quale limite del legislatore delegato, le
disposizioni contenute nell'art. 2 della legge medesima, tra le quali
figura la lettera b), nella quale si dispone che nelle materie di
competenza delle Regioni a statuto ordinario e speciale e delle
Province autonome di Trento e di Bolzano saranno osservati l'articolo
9 della legge 9 marzo 1989, n. 86, e l'art. 6, primo comma, del
decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616
(disposizioni, queste ultime, che riguardano l'attuazione e
l'applicazione da parte delle Province autonome di Trento e di
Bolzano, oltre che delle Regioni speciali e ordinarie, delle
direttive e dei regolamenti comunitari).
4.1.3. - Sulla base delle norme cosi' stabilite, e' stato emanato
il decreto legislativo n. 220 del 1995, ora impugnato. L'art. 1
indica nel Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali
l'"autorita' preposta al controllo" e al coordinamento delle
attivita' amministrative e tecnico-scientifiche inerenti
l'applicazione della regolamentazione comunitaria in materia di
agricoltura biologica, di cui al regolamento CEE del Consiglio n.
2092/91 del 24 giugno 1991, e successive modifiche e integrazioni.
Secondo il decreto legislativo delegato, quindi, il Ministero e'
l'organo "preposto al controllo", ma il controllo sulle attivita' di
produzione agricola, di preparazione e di importazione di prodotti
ottenuti secondo il metodo dell'agricoltura biologica e' svolto da
"organismi autorizzati" dal Ministero medesimo, a norma del
successivo art. 3. Tali "organismi autorizzati", di cui il Ministero
istituisce l'elenco (art. 9, terzo comma), sono sottoposti, a norma
dell'art. 4, alla vigilanza del Ministero, nonche' delle Regioni e
Province autonome, per le strutture ricadenti nel territorio di
propria competenza. La revoca dell'autorizzazione agli "organismi"
suddetti, che non siano piu' in possesso dei requisiti prescritti, e'
disposta dal Ministero delle risorse agricole, alimentari e
forestali, anche su proposta regionale o provinciale. Sul rilascio e
sulla revoca dell'autorizzazione ministeriale esprime parere un
"comitato di valutazione degli organismi di controllo", previsto
dall'art. 2 e formato da nove componenti, nominati con decreto del
Ministro delle risorse agricole, alimentari e forestali, di cui tre
scelti tra funzionari del Ministero medesimo, tre funzionari
designati rispettivamente dai Ministeri dell'industria, del commercio
e dell'artigianato, della sanita', del commercio con l'estero, e tre
designati dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le
Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, a norma dell'art.
4 del d.P.R. 16 dicembre 1989, n. 418. Inoltre, il comitato e'
integrato di volta in volta da un rappresentante designato da
ciascuna delle Regioni e Province autonome in cui il richiedente
l'autorizzazione abbia dichiarato di essere presente (terzo comma).
Il controllo esercitato dagli "organismi autorizzati" e' svolto, a
norma dell'art. 5, secondo un piano-tipo predisposto annualmente
dall'organismo medesimo, sul quale le Regioni, le Province autonome e
il Ministero delle risorse agricole, alimentari e forestali possono
formulare rilievi e osservazioni. A tale piano devono essere
apportate le modifiche che eventualmente siano state richieste del
Ministero. A norma dell'art. 6, gli operatori che producono o
preparano i prodotti agricoli biologici, cui si riferisce il
regolamento comunitario, notificano la loro attivita' alle Regioni e
alle Province autonome nel cui territorio e' ubicata l'azienda,
mentre della notifica dell'attivita' di importazione e' destinatario
il Ministero. Gli articoli 8 e 9 prevedono gli elenchi degli
operatori dell'agricoltura biologica, istituiti dalle Regioni e dalle
Province autonome, e un elenco nazionale in cui sono ricompresi gli
operatori gia' iscritti in quelli regionali e gli importatori. Altre
disposizioni contenute nel decreto legislativo impugnato stabiliscono
norme applicative, prive di autonomia da quelle principali.
4.2. - Di fronte alla predetta normativa statale, la quale
indubitabilmente dispone, in via principale, in materia di
agricoltura e, per un aspetto marginale (relativo all'etichettatura
dei prodotti, per la riconoscibilita' non ingannevole da parte dei
consumatori), in materia di commercio, stanno le norme,
costituzionali e non, poste a garanzia dell'autonomia provinciale.
L'art. 8 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Testo unico delle leggi
costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige) attribuisce alle Province autonome di Trento e di Bolzano
competenza legislativa primaria in materia di agricoltura (numero 21)
e l'art. 9 attribuisce loro competenza legislativa ripartita in
materia di commercio (numero 3). Inoltre, l'art. 6 del d.P.R. 19
novembre 1987, n. 526 (Estensione alla Regione Trentino-Alto Adige ed
alle Province autonome di Trento e Bolzano delle disposizioni del
decreto del Presidente della Repubblica 24 luglio 1977, n. 616), ha
stabilito che "spetta ... alle province di Trento e di Bolzano, nelle
materie di cui agli articoli ... 8 e 9 dello Statuto, provvedere
all'attuazione dei regolamenti della comunita' europea, ove questi
richiedano una normazione integrativa o un'attivita' amministrativa
di esecuzione". Infine, a differenza di quanto dispone l'art. 71,
lettera d), del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 in ordine alle
attribuzioni delle Regioni a autonomia ordinaria, non vale rispetto
alle competenze in materia di agricoltura, aventi natura primaria,
delle Province autonome di Trento e Bolzano la riserva statale in
ordine alle funzioni concernenti "la disciplina e il controllo di
qualita' nonche' la certificazione varietale dei prodotti agricoli e
forestali e delle sostanze di uso agrario e forestale", funzioni che
potrebbero essere invocate a proposito dell'intervento pubblico in
materia di agricoltura biologica.
4.3. - Il raffronto tra la disciplina dettata dalla normativa
statale impugnata e la garanzia costituzionale apprestata alle
competenze legislative e amministrative delle Province autonome nella
materia in questione rende palese l'esistenza di un contrasto che
comporta una limitazione, o addirittura un'espropriazione di queste
ultime, tanto piu' evidente in quanto si tratti di competenze
primarie.
Il decreto legislativo n. 220 del 1995, infatti, opera una
concentrazione presso il Ministero delle risorse agricole, alimentari
e forestali di tutte le attivita' amministrative decisorie,
necessarie all'attuazione del regolamento CEE n. 2092/91. Rispetto
all'impostazione di fondo prescelta dal legislatore delegato, il
ruolo delle Regioni e delle Province autonome assume un carattere del
tutto marginale e pressoche' privo di significato autonomo. La
presenza nel "comitato di valutazione", attraverso i tre componenti
designati dalla Conferenza dei Presidenti e il rappresentante della
Regione o Provincia autonoma, di cui all'art. 2, e' largamente
minoritaria e, inoltre, la loro partecipazione inerisce ad una
funzione meramente consultiva nei confronti del Ministero. La
vigilanza regionale sugli "organismi autorizzati", prevista nell'art.
4, e' finalizzata esclusivamente all'eventuale proposta, non
vincolante, di revoca dell'autorizzazione da parte, ancora, del
Ministero. Le Regioni e le Province autonome ricevono annualmente i
"piani-tipo" presentati da tali organismi e su di essi possono
formulare rilievi e osservazioni che, a norma dell'art. 5, non sono
vincolanti, poiche' tali sono soltanto le modifiche apportate dal
Ministero. Infine, alle Regioni e alle Province autonome e'
attribuita un'attivita' meramente notarile, come la ricezione della
notifica dell'inizio dell'attivita' (o del prosieguo) degli operatori
(art. 6) e l'istituzione degli elenchi degli operatori medesimi (art.
8).
5. - Che la normativa statale non tanto interferisca con
l'esercizio delle competenze costituzionalmente assegnate alle
Province ricorrenti, ma addirittura ne sottragga loro una porzione,
non e' dunque dubitabile. Ma il giudizio sulla legittimita'
costituzionale di tale normativa non puo' esaurirsi nella predetta
constatazione, dovendosi allargare all'esame delle conseguenze che,
sui rapporti di competenza tra lo Stato e le Province autonome e,
piu' in generale, le Regioni, discendono dall'esistenza di una
normativa comunitaria che - come quella in questione - richiede la
predisposizione di strutture, procedure e competenze decisorie
attuative, nell'ambito di ciascuno Stato-membro. E' principio
indubitabile che la partecipazione dell'Italia al processo di
integrazione europea e agli obblighi che ne derivano deve coordinarsi
con la propria struttura costituzionale fondamentale, della quale fa
parte integrante la struttura regionale dello Stato (compresa la
particolarita' della posizione delle Province autonome di Trento e
Bolzano, entro l'organizzazione della Regione Trentino-Alto Adige).
Tale necessario coordinamento ha dato luogo a un lungo e, in alcuni
passaggi, tormentato processo di affinamento di principi e istituti.
L'equilibrio che ne deriva puo' sintetizzarsi come segue.
a) L'attuazione negli Stati membri delle norme comunitarie deve
tener conto della struttura (accentrata, decentrata, federale) di
ciascuno di essi, cosicche' l'Italia e' abilitata, oltre che tenuta
dal suo stesso diritto costituzionale, a rispettare il suo
fondamentale impianto regionale. Pertanto, ove l'attuazione o
l'esecuzione di una norma comunitaria metta in questione una
competenza legislativa o amministrativa spettante a un soggetto
titolare di autonomia costituzionale, non si puo' dubitare che (come
affermato dalla giurisprudenza di questa Corte, fin dalla sentenza n.
304 del 1987), normalmente, ad esso spetti agire in attuazione o in
esecuzione, naturalmente entro l'ambito dei consueti rapporti con lo
Stato e dei limiti costituzionalmente previsti nelle diverse materie
di competenza regionale (e provinciale): rapporti e limiti nei quali
lo Stato e' abilitato all'uso di tutti gli strumenti consentitigli, a
seconda della natura della competenza regionale (e provinciale), per
far valere gli interessi unitari di cui esso e' portatore. Sono
espressione di tali principi tanto gli articoli 6 del d.P.R. 24
luglio 1977, n. 616 e 9 della legge 9 marzo 1989, n. 86 (Norme
generali sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo
comunitario e sulle procedure di esecuzione degli obblighi
comunitari), quanto, in relazione alla Regione Trentino-Alto Adige e
alle Province autonome di Trento e Bolzano, gli artt. 6 e 7 del
d.P.R. 19 novembre 1987, n. 526 (Estensione alla Regione
Trentino-Alto Adige e alle Province autonome di Trento e Bolzano
delle disposizioni del decreto del Presidente della Repubblica 24
luglio 1977, n. 616).
b) Tuttavia, poiche' dell'attuazione del diritto comunitario
nell'ordinamento interno, di fronte alla comunita' europea (oggi,
Unione europea), e' responsabile integralmente e unitariamente lo
Stato (ex plurimis, sentenze nn. 382 del 1993 e 632 del 1988), a
questo - ferma restando, secondo quanto appena detto, la competenza
"in prima istanza" delle Regioni e delle Province autonome - spetta
una competenza, dal punto di vista logico, "di seconda istanza",
vo'lta a consentire a esso di non trovarsi impotente di fronte a
violazioni del diritto comunitario determinate da attivita' positive
o omissive dei soggetti dotati di autonomia costituzionale. Gli
strumenti consistono non in avocazioni di competenze a favore dello
Stato, ma in interventi repressivi o sostitutivi e suppletivi -
questi ultimi anche in via preventiva, ma cedevoli di fronte
all'attivazione dei poteri regionali e provinciali normalmente
competenti - rispetto a violazioni o carenze nell'attuazione o
nell'esecuzione delle norme comunitarie da parte delle Regioni e
delle Province autonome di Trento e Bolzano. La grande varieta' di
ipotesi in cui si verifica la suddetta esigenza di fornire allo Stato
strumenti normativi ed esecutivi adeguati a far fronte alla sua
responsabilita' di ordine comunitario - il cui rispetto costituisce
esso stesso essenziale interesse nazionale - e' testimoniata non solo
dalle previsioni legislative (ad esempio, per la disciplina in
generale, art. 6, secondo e terzo comma, del d.P.R. n. 616 del 1977 e
artt. 9 e 11 della legge 9 marzo 1989, n. 86, nonche', rispetto alla
Regione Trentino-Alto Adige e alle sue province, art. 8 del d.P.R. 19
novembre 1987, n. 526), ma anche dalle numerose decisioni di questa
Corte, nelle quali si e' variamente confrontata l'esigenza di
garanzia del principio autonomistico e del suo contemperamento con la
necessaria dotazione in capo allo Stato di poteri congrui, anche in
via d'urgenza, rispetto alle sue responsabilita' comunitarie
(sentenze nn. 458 del 1995; 316 del 1993; 453 e 349 del 1991; 448 del
1990; 632 del 1988; 433 e 304 del 1987; 81 del 1979 e 182 del 1976).
Tra tali poteri spiccano quelli di legislazione di principio e di
dettaglio suppletiva e cedevole e quelli di indirizzo e coordinamento
riconosciuti dall'art. 9 della legge 9 marzo 1989, n. 86.
c) Infine, e in deroga a quanto detto circa il rispetto del
quadro costituzionale interno delle competenze, le norme comunitarie
possono legittimamente prevedere, per esigenze organizzative proprie
dell'Unione europea, forme attuative di se' medesime, e quindi
normative statali derogatrici di tale quadro della normale
distribuzione costituzionale delle competenze interne, salvo il
rispetto dei principi costituzionali fondamentali e inderogabili.
Cosi' ha ritenuto questa Corte con la sentenza n. 399 del 1987,
confermata dalla sentenza n. 224 del 1994, nella quale si e' detto,
con riferimento alle Province autonome del Trentino-Alto Adige, che
la "particolare forza propria delle norme poste nello Statuto
speciale (non) puo' essere tale da giustificare la sopravvivenza di
competenze provinciali ..., una volta che le stesse vengano a
contrastare con discipline adottate in sede comunitaria nonche' con
il riassetto organico dell'intera materia operato, in attuazione
della normativa comunitaria, nell'ambito del diritto interno. In
questi casi la competenza provinciale non puo' restare immutata, una
volta che sia divenuto inoperante, in conseguenza della nuova
disciplina attuativa introdotta dal legislatore statale,
l'"originario presupposto" su cui la competenza stessa risultava
fondata" ... (cosi' ancora, da ultimo, nella sentenza n. 458 del
1995). Inutile dire, peraltro, che questa situazione non e' quella
normale e deve pertanto derivare con evidenza dalla normativa
comunitaria, sulla base di esigenze organizzative che ragionevolmente
facciano capo all'Unione europea stessa. Cosi', per esempio, e'
avvenuto nei casi decisi da questa Corte con le sentenze n. 382 del
1993 e n. 389 del 1995 (rispettivamente in materia di controlli
veterinari alle frontiere e di predisposizione e attuazione di
programmi operativi in materia di pesca). Nel primo caso,
l'accentramento delle funzioni presso l'amministrazione statale e'
stato giustificato dalla circostanza che la direttiva comunitaria
faceva riferimento "a un'attivita' unitaria a livello nazionale degli
Stati membri" e, nel secondo, la medesima soluzione organizzativa,
pur con la precisazione della necessaria intesa tra Stato e Regione,
si e' imposta - secondo quanto risulta dalla norma comunitaria - sia
per la richiesta "unicita'" dell'attivita' programmatoria e di
intervento dello Stato, sia per la previsione della relativa
"decisione unica" da parte della Commissione europea, avente come
destinatari gli Stati come tali e concernente l'approvazione delle
proposte nazionali.
6.1. - Il caso di specie, nel quale si verifica l'anzidetta
alterazione dell'ordine normale delle competenze previsto dallo
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, deve essere risolto alla
stregua dei principi ora enunciati, con riferimento, in particolare,
a quello enunciato sub c). L'art. 9 del regolamento CEE n. 2092/91 -
dopo aver previsto al n. 1 "un sistema di controllo gestito da una o
piu' autorita' di controllo designate e/o da organismi privati
riconosciuti" - stabilisce al n. 4 che, ove il sistema di controllo
sia affidato a organismi privati (come e' avvenuto in Italia col
sistema degli "organismi riconosciuti"), "gli Stati membri designano
un'autorita' incaricata del riconoscimento e della sorveglianza di
tali organismi". All'espressione ora evidenziata, nella logica del
regolamento comunitario, non puo' essere assegnato, anche
letteralmente, il significato di un'unica autorita' centrale. Del
resto, specialmente in presenza dei poteri statali indicati alla
lettera b) del precedente punto 5, idonei ad assicurare l'osservanza
degli obblighi comunitari da parte delle Province ad autonomia
speciale nella materia in questione, mancano ragioni costringenti per
considerare necessaria la scelta del legislatore di accentrare presso
organi statali le funzioni di controllo, in senso lato, in materia di
agricoltura biologica.
Una contraria interpretazione apparirebbe gia' a prima vista come
una forzatura, rispetto all'esigenza di cui la norma comunitaria e'
espressione, che e' quella di prevedere un controllo pubblico e
quindi, come testualmente detto, un'autorita' incaricata dello stesso
(indipendentemente dalla sua configurazione), nel caso in cui il
sistema di attuazione del regolamento comunitario si incentri su
poteri attribuiti a soggetti privati autorizzati (come e' nella
scelta del legislatore italiano). D'altro canto, e a riprova, nel
diverso caso in cui il sistema di controllo instaurato dallo Stato si
basi non su soggetti (o "organismi") privati, ma su poteri pubblici,
il gia' citato n. 1 dell'art. 9 testualmente prevede la possibile
esistenza di "una o piu' autorita' di controllo", le quali, data la
loro natura, non danno luogo (a differenza degli organismi privati)
all'esigenza di un loro riconoscimento e di una loro sorveglianza.
E' dunque lo stesso regolamento comunitario a non voler imporre alcun
sistema accentrato, quando si tratti di autorita' pubbliche di
controllo, e non si vede per quale motivo a tale accentramento
dovrebbe pervenirsi - con conseguente espropriazione a danno delle
competenze provinciali - nel caso in cui il sistema prescelto dallo
Stato faccia perno invece su soggetti privati, a loro volta da
sottoporre a "riconoscimento e sorveglianza" pubblici.
6.2. - Caduto cosi' l'argomento fondamentale sul quale giustificare
la sottrazione alle Province ricorrenti e l'assegnazione
all'amministrazione statale delle funzioni in questione, si deve
dichiarare l'incostituzionalita' dell'impugnato decreto legislativo
n. 220 del 1995. Stante l'unitarieta' della disciplina in esso
contenuta basata - sull'incostituzionale spostamento a livello
governativo di funzioni provinciali - tale declaratoria non puo' non
investirlo nel suo complesso. Tuttavia, la declaratoria di
illegittimita' costituzionale del decreto legislativo in esame -
dipendendo dalla violazione di parametri concernenti la posizione
costituzionale particolare dei soggetti ricorrenti - deve
corrispondere alla dimensione del vizio accertato, e pertanto
l'annullamento che a tale declaratoria consegue opera solo
relativamente all'ordinamento delle Province autonome di Trento e di
Bolzano. A seguito della presente decisione, restano in vigore nel
territorio della Regione Trentino-Alto Adige, le leggi provinciali di
Trento 10 giugno 1991, n. 13 e di Bolzano 30 aprile 1991, n. 12 -
impregiudicato il problema della loro conformita' al nuovo quadro
normativo comunitario - adottate in epoca anteriore alla
regolamentazione comunitaria, rispetto alla quale l'impugnato decreto
legislativo costituiva attuazione. Alle eventuali esigenze di
garanzia di un quadro nazionale, nel quale trovi armonico posto tanto
la particolare situazione delle Province ricorrenti quanto la
responsabilita' che di tale quadro e della sua rappresentazione
unitaria di fronte alla Commissione (art. 15 del regolamento CEE n.
2092/91) lo Stato assume nei confronti dell'Unione europea, potra'
farsi fronte attraverso l'esercizio dei poteri piu' sopra indicati
(punto 5, lettera b).
7. - La dichiarazione d'incostituzionalita' per violazione delle
norme sulle competenze delle Province ricorrenti assorbe ogni altra
censura prospettata, in particolare la pretesa violazione da parte
del legislatore delegato dell'art. 42 della legge 22 febbraio 1994,
n. 146, la' ove prevede (secondo comma, lettera a) che
l'individuazione dell'autorita' di controllo avvenga "d'intesa con le
regioni". Ne' l'esame di questo punto sarebbe rilevante in una
prospettiva rovesciata, per sostenere che, essendosi tale "intesa" in
ipotesi realizzata tra lo Stato e le Province ricorrenti, la
normativa conseguente del decreto legislativo delegato, in quanto
concordata, sarebbe, per cosi' dire, immune dal giudizio di
costituzionalita' per vizio d'incompetenza. L'ordine costituzionale
delle competenze, infatti, essendo indisponibile, non puo' dipendere
da accordi.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i ricorsi, dichiara l'illegittimita' costituzionale del
decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 220 (Attuazione degli articoli
8 e 9 del regolamento CEE n. 2092/1991 in materia di produzione
agricola ed agro-alimentare con metodo biologico), relativamente alle
Province autonome di Trento e di Bolzano.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 aprile 1996.
Il presidente: FERRI
Il redattore: ZAGREBELSKY
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 24 aprile 1996.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
96C0614