N. 127 SENTENZA 17 - 24 aprile 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Regione Sicilia - Personale regionale e degli enti locali - Processi di mobilita' degli operatori della formazione professionale - Garanzie occupazionali per il personale dei consorzi di bonifica e dell'Esa - Allogi delle forze dell'ordine - Rinvio elezioni consigli circoscrizionali - Disciplina transitoria della caccia - Provvidenze in favore delle ditte Stat e Camarda e Drago - Disparita' di trattamento per l'inquadramento dei dipendenti secondo una definizione restrittiva dell'anzianita' valutabile - Ingiustificata modificazione dei criteri per la determinazione del prezzo degli alloggi occupati dagli appartenenti alle forze dell'ordine - Immotivato depauperamento del patrimonio pubblico - Illegittimita' costituzionale - Inammissibilita' - Non fondatezza - Cessazione della materia del contendere. (Legge approvata dall'assemblea regionale siciliana il 16 maggio 1995 art. 1, commi primo, secondo, terzo, settimo e ottavo e art. 3; legge approvata dall'assemblea regionale siciliana il 16 maggio 1995, art. 4 comma 2; legge approvata dall'assemblea regionale siciliana il 16 maggio 1995, art. 5; legge approvata dall'Assemblea regionale siciliana il 16 maggio 1995, art. 1, commi quarto, quinto e sesto, e art. 6; legge approvata dall'assemblea regionale siciliana art. 2; legge approvata dall'assemblea regionale siciliana art. 7). (Cost., artt. 3, 11, 51, 97, 81, quarto comma, 101, 103; statuto regione siciliana, artt. 12, 14 e 17, lett. f)).(GU n.18 del 30-4-1996 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: avv. Mauro FERRI; Giudici: prof. luigi mengoni, prof. enzo cheli, dott. renato granata, prof. giuliano vassalli, prof. cesare mirabelli, prof. fernando santosuosso, avv. massimo vari, dott. cesare ruperto, dott. riccardo chieppa, prof. gustavo zagrebelsky;
ha pronunciato la seguente
sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge approvata
dall'Assemblea regionale siciliana il 16 maggio 1995 (Disposizioni
concernenti il personale regionale e degli enti locali. Processi di
mobilita' degli operatori della formazione professionale. Garanzie
occupazionali per il personale dei consorzi bonifica e dell'ESA.
Alloggi delle forze dell'ordine. Rinvio elezioni consigli
circoscrizionali. Disciplina transitoria della caccia. Provvedimenti
in favore delle ditte STAT e Camarda e Drago), promosso con ricorso
del Commissario dello Stato per la Regione siciliana, notificato il
24 maggio 1995, depositato in cancelleria il 1 giugno 1995 ed
iscritto al n. 37 del registro ricorsi 1995.
Visto l'atto di costituzione della Regione siciliana;
Udito nell'udienza pubblica del 23 gennaio 1996 il giudice relatore
Massimo Vari;
Udito l'Avvocato dello Stato Aldo Linguiti per il ricorrente e gli
Avvocati Giovanni Pitruzzella, Francesco Castaldi, Laura Ingargiola,
Giovanni Lo Bue e Francesco Torre per la Regione.
Ritenuto in fatto
1.1. - Con ricorso notificato il 24 maggio 1995, il Commissario
dello Stato per la Regione siciliana ha sollevato questioni di
legittimita' costituzionale, in riferimento agli artt. 3, 11, 51, 53,
81, quarto comma, 97, 101, 103 della Costituzione e agli artt. 12,
14, 17, lettera f), dello Statuto speciale, dell'intero testo e di
vari articoli della legge approvata dall'Assemblea regionale
siciliana il 16 maggio 1995 (Disposizioni concernenti il personale
regionale e degli enti locali. Processi di mobilita' degli operatori
della formazione professionale. Garanzie occupazionali per il
personale dei consorzi bonifica e dell'ESA. Alloggi delle forze
dell'ordine. Rinvio elezioni consigli circoscrizionali. Disciplina
transitoria della caccia. Provvedimenti in favore delle ditte STAT e
Camarda e Drago). La legge impugnata riproduce le disposizioni
oggetto di precedenti ricorsi del medesimo Commissario dello Stato,
disposizioni abrogate espressamente con il disegno di legge n. 1017,
approvato nella stessa seduta del 16 maggio, al fine, secondo quanto
risulta dai lavori preparatori, di rendere possibile la promulgazione
della legge limitatamente alle norme non oggetto di gravame e, al
contempo, di non precludere il giudizio della Corte sulle norme
impugnate. Sostiene il ricorrente che la anomala procedura seguita
non trova giustificazione, in quanto il Presidente della Regione
avrebbe potuto procedere, come molte volte in passato, alla
promulgazione per intero della legge, senza impedire alla Corte di
decidere sulle impugnative. Tale procedura contrasta, oltre che con
gli artt. 3 e 97 della Costituzione, con l'art. 12 dello Statuto
speciale, in quanto e' mancata totalmente una valutazione nel merito,
da parte della commissione competente, poiche' ci si e' limitati a
riproporre le norme gia' impugnate, "peraltro attinenti a materie di
competenza di commissioni diverse dalla I Affari Istituzionali, ai
sensi dell'art. 62 del regolamento interno dell'ARS". Si chiede,
quindi, alla Corte, una pronuncia che faccia chiarezza sull'annosa
problematica della promulgazione parziale delle leggi regionali
siciliane.
1.2. - L'art. 1 della legge regionale impugnata riproduce le
disposizioni contenute negli artt. 12, 13, 14, 15, 20 e 21 del
disegno di legge n. 815 del 1995, avverso il quale e' stato promosso
il ricorso n. 32 del 1995. Nell'assumere violazione degli artt. 3 e
97 della Costituzione, si osserva che i commi 2 e 3 del suddetto
articolo sostanzialmente consentirebbero l'inquadramento, anche in
sovrannumero, nella qualifica superiore del personale ammesso con
riserva ai concorsi banditi ai sensi dell'art. 1 della legge
regionale n. 21 del 1986 ed escluso in quanto privo del possesso dei
requisiti prescritti (inquadramento nei ruoli regionali alla data
dell'11 maggio 1986) e per di piu' rimasto soccombente con decisioni
gia' passate in giudicato. Il Commissario dello Stato, rilevato che
l'intento e' quello di una sanatoria che elimini la disparita' di
trattamento venutasi a creare tra soggetti che, pur versando nelle
medesime condizioni, hanno subito diversa sorte, osserva che la
disposizione estende la promozione conseguita illegittimamente da
taluni, ma ormai divenuta irreversibile per il passaggio in giudicato
della sentenza di accoglimento dei ricorsi, agli altri soggetti per i
quali l'esclusione, essendo stata correttamente motivata, e' rimasta
indenne nel primo e nel secondo grado di giudizio. Si sostiene che
"la circostanza che in precedenza e per taluni casi la legge sia
stata erroneamente interpretata ed applicata non puo' dare di certo
luogo alla disparita' di trattamento invocata, non potendosi
ammettere che l'Amministrazione, per il solo fatto che in passato sia
incorsa in errore, debba perpetuare, per un malinteso principio di
eguaglianza, tale illegittimo comportamento per tutte le fattispecie
analoghe che siano occorse, o che possano successivamente
verificarsi". Al contrario, qualora la disposizione in questione
trovasse applicazione, si verrebbe a determinare una illegittima ed
immotivata disparita' di trattamento tra i soggetti beneficiati dalla
stessa e tutti quei dipendenti che non hanno presentato domanda di
partecipazione ai concorsi, ritenendo di non essere in possesso dei
prescritti requisiti, nonche' nei confronti del personale regionale
che ha partecipato, superandolo, al concorso perche' in possesso di
tutti i requisiti prescritti dall'art. 1 della legge regionale n. 21
del 1986. Viene denunciato anche il primo comma dell'articolo in
esame, a causa dell'ingiustificata disparita' cui da' luogo per il
fatto di escludere dalla partecipazione ai concorsi previsti dalla
norma transitoria di cui alla legge regionale n. 21 del 1986 quei
dipendenti che si trovano nelle stesse condizioni di coloro ai quali
sia stato riconosciuto dagli organi giurisdizionali, in base al
vecchio testo della norma, il servizio di ruolo prestato anche presso
altre amministrazioni. Del pari in contrasto con gli artt. 3 e 97
della Costituzione risulterebbe il quarto comma, destinato a
concedere, anche se ai soli fini giuridici, un ingiustificato
vantaggio a quei dipendenti che hanno partecipato al concorso
previsto dalla lettera b) dell'art. 1 della legge n. 21 del 1986 e
che quindi, presumibilmente, alla data di entrata in vigore della
legge 29 ottobre 1985, n. 41, non erano in possesso del diploma di
laurea, conseguito successivamente. Tale vantaggio consisterebbe
nell'equiparare la loro situazione a quella di coloro che hanno
conseguito il passaggio alla qualifica di dirigente ai sensi della
lettera a) del medesimo art. 1, in quanto gia' in possesso di laurea
conseguita al momento dell'entrata in vigore della citata legge n. 41
del 1985. L'ipotesi che tale equiparazione avrebbe un significato ed
una portata soltanto formale (essendo stati inquadrati nella
qualifica di dirigente con la stessa decorrenza i dipendenti
selezionati con i due distinti metodi, di cui alle lettere a) e b),
dell'art. 1 della legge n. 21 del 1986) e che pertanto la norma non
determinerebbe alcuna ingiustificata disparita' di trattamento, e'
contraddetta dal disposto dell'art. 12 della legge regionale n. 41
del 1985 sopra richiamata, che prevede che "alla qualifica di
dirigente superiore si accede mediante concorso al quale sono ammessi
i dirigenti muniti di diploma di laurea richiesto per l'accesso alla
relativa qualifica". Rilevato che altri vantaggi ingiustificati
potrebbero derivare da future norme che disciplinino l'accesso alla
qualifica superiore, dando la precedenza ed una particolare
valutazione ai soggetti inquadrati nella qualifica di dirigente ai
sensi della lettera a) dell'art. 1 della legge n. 21 del 1986, si
sostiene che non e' chiaro il motivo per cui tale equiparazione viene
prevista dal legislatore dopo circa nove anni, in presenza di
situazioni giuridiche gia' consolidate e che, senza alcuna plausibile
giustificazione di interesse pubblico, verrebbero sconvolte. Si
soggiunge che non appare ammissibile, anzi si appalesa arbitrario, il
trattamento riservato soltanto a coloro che hanno conseguito il
titolo di studio superiore nel periodo considerato dalla norma, e non
anche a coloro i quali, pur avendo sostenuto gli esami di cui alla
lettera b) dell'art. 1 della legge regionale n. 21 del 1986, si sono
laureati in epoca successiva. Analoghe censure, per violazione degli
artt. 3 e 97 della Costituzione, vengono rivolte al comma quinto, nel
quale si prevede, anche qui dopo ben quasi nove anni dall'entrata in
vigore della legge regionale n. 21 del 1986, l'ampliamento della
sfera dei destinatari di un piu' favorevole trattamento
pensionistico, in un momento in cui, a livello nazionale, si chiedono
sacrifici in sede di revisione del trattamento previdenziale. La
norma contrasterebbe, altresi', con il "principio generale del
pubblico impiego", oltreche' con quello dell'affidamento, in quanto
dalla data di pubblicazione del bando i cittadini possono
determinarsi in ordine alla partecipazione al concorso. Il comma
sesto violerebbe, poi, gli artt. 3, 97, 101 e 103 della Costituzione:
formulata in termini estremamente generici e priva di giustificazione
plausibile in ordine ai reali motivi che hanno indotto il legislatore
regionale a porla in essere, la norma si appalesa come una sorta di
sanatoria di atti illegittimi e di comportamenti di sospetta
illiceita'. Pur nella consapevolezza che, secondo costante
giurisprudenza della Corte costituzionale, non sussiste una
preclusione di principio per le leggi di sanatoria, il Commissario
dello Stato rammenta, per le stesse, il duplice limite del rispetto
del principio della parita' di trattamento e della non indebita
interferenza nei confronti dell'esercizio della funzione
giurisdizionale (sentenze nn. 346 del 1991 e 94 del 1995).
Peraltro, la norma in esame tenderebbe a fornire copertura
legislativa a provvedimenti illegittimi e sarebbe diretta ad
esonerare da responsabilita' patrimoniali gli amministratori che tali
provvedimenti abbiano posto in essere nei riguardi di personale
precario che, malgrado l'annullamento dei provvedimenti di
assunzione, e' stato trattenuto in servizio e regolarmente
retribuito. Non risultando chiara la sorte dei provvedimenti
annullati, e cioe' se siano stati eventualmente impugnati in sede
giurisdizionale e con quale esito, ne' se siano stati eventualmente
reiterati, appare suffragata la supposizione che, con la norma in
questione, si tenda a sovvertire l'ordine delle competenze stabilito
dall'ordinamento giuridico. Secondo il ricorso, anche gli ultimi due
commi dell'art. 1 si appalesano in contrasto con gli artt. 3 e 97
della Costituzione: essi estendono la disciplina di cui all'art. 48
della legge 3 novembre 1993, n. 30 al personale di cui all'art. 10
della legge regionale 23 maggio 1991, n. 33, con il solo intento di
arrecare benefici alle tre unita' di personale che, provenienti
dall'Istituto siciliano mutilati ed invalidi di guerra, si
troverebbero ad essere inquadrate nel ruolo speciale transitorio di
cui all'art. 8 della legge regionale n. 53 del 1985, venendo cosi' a
concretizzarsi una assunzione nominativa ope legis, con elusione
delle ordinarie procedure di reclutamento del personale pubblico. In
ulteriore ed evidente contrasto con l'art. 97 della Costituzione,
sotto il profilo del buon andamento, le norme in questione non
lascerebbero evincere motivazioni ne' ragionevoli finalita' che
giustifichino l'inserimento di nuovo personale nelle strutture
regionali. Ne' tantomeno e' fatto alcun riferimento alle modalita' ed
ai criteri della susseguente collocazione nei rispettivi ruoli.
1.3. - L'art. 2 della legge impugnata, che riproduce l'art. 9 del
disegno di legge n. 786 del 1995, gia' oggetto del ricorso n. 31 del
1995, viene censurato per contrasto con gli artt. 3, 81, quarto
comma, e 97 della Costituzione, nonche' con l'art. 17, lettera f),
dello Statuto speciale.
La norma denunciata, autorizzando l'Assessore regionale per il
lavoro, la previdenza, la formazione professionale e l'emigrazione ad
attuare i processi di mobilita' previsti dal contratto collettivo
nazionale di lavoro degli operatori della formazione professionale,
ed in particolare dall'art. 27 di quest'ultimo, non sfuggirebbe,
secondo il ricorrente, alle censure gia' prospettate in passato
avverso disposizioni analoghe, apparendo altresi' incongrua rispetto
al fine che si intende raggiungere.
Rilevato che la disposizione censurata, con una formulazione
generica e volutamente ambigua, concreta l'ennesimo ulteriore
tentativo di garantire ad ogni costo il mantenimento delle
retribuzioni al personale interessato, si osserva che il contratto
collettivo il cui art. 27 si intende attuare disciplina i rapporti di
lavoro fra lavoratori ed enti gestori dei corsi; rapporti ai quali e'
estranea l'amministrazione regionale, che e' solo ente finanziatore.
Secondo il ricorso, e' ininfluente, sotto questo profilo, il richiamo
operato dall'art. 2 della legge regionale n. 25 del 1993 alla
contrattazione collettiva ed allo "scaturente" diritto dei lavoratori
al mantenimento dell'attivita' lavorativa e del trattamento
economico, trattandosi di precetto che non si rivolge
all'amministrazione regionale, ma ai soggetti privati datori di
lavoro. La norma impugnata introduce, tra l'altro, arbitrarie
disparita' di trattamento in favore dei soggetti destinatari
(limitando l'intervento soltanto ai dipendenti rimasti totalmente
privi di incarico e non estendendolo anche a quelli di cui sia stato
ridotto l'orario di servizio), e confligge con la disciplina
regionale che regola l'accesso alla pubblica amministrazione.
Rilevato, altresi', che non viene compiuto alcun riferimento alle
cause che hanno determinato la contrazione dell'attivita' formativa,
potendosi, pertanto, farvi rientrare anche fattispecie inerenti a
difficolta' operative dei singoli enti, si osserva che soltanto
qualora manchino del tutto le condizioni per il reinserimento dei
lavoratori negli enti di formazione e' previsto e giustificato
l'intervento dell'Assessore "con il quale si individuano di intesa
con le organizzazioni sindacali, e le eventuali disponibilita'
esistenti e, previa sottoscrizione di apposite convenzioni,
l'utilizzazione nella pubblica amministrazione del personale in
mobilita'". La disposizione denunciata, lungi dal coordinare e
conciliare le previsioni contrattuali con i principi in materia di
assunzione nella pubblica amministrazione, introduce una norma
assolutamente generica, di impossibile o quantomeno difficilissima
applicazione, per la mancata individuazione degli strumenti che
l'Assessore deve mettere in opera. Rilevata, poi, la totale mancanza
di idonea copertura finanziaria per le spese derivanti
dall'attuazione della mobilita' esterna del personale nell'ipotesi
"che qui si intende categoricamente escludere", di utilizzazione
diretta del personale da parte della Regione, si osserva che il
coinvolgimento dell'Assessore regionale nell'attuazione della
mobilita' implicherebbe un'automatica attivazione dei particolari
meccanismi di salvaguardia dei livelli occupazionali esistenti,
riconducibili sostanzialmente alla gestione o promozione di corsi di
riqualificazione o di conversione professionale o, in extrema ratio,
la stipula di convenzioni fra l'amministrazione, gli enti e le
organizzazioni sindacali per l'utilizzazione dei lavoratori rimasti
totalmente privi di incarico; meccanismi che comporterebbero, fuor di
dubbio, l'assunzione di oneri finanziari a carico
dell'amministrazione regionale. Il ricorso ritiene che unico intento
del legislatore sia quello di tentare di assicurare ai soggetti gia'
destinatari delle precedenti disposizioni, il mantenimento della
retribuzione goduta, configurando indirettamente e surrettiziamente
un anomalo intervento di assistenza sociale in favore di ristrette
categorie di lavoratori privi di occupazione che, pur non andando
esente dai prescritti controlli in sede amministrativa e contabile,
e' censurabile sotto il profilo del mancato rispetto del principio di
eguaglianza nei confronti di tutti i dipendenti di enti o strutture o
aziende private convenzionate con l'amministrazione regionale per
l'espletamento di servizi di interesse pubblico. Tale intervento
contrasterebbe altresi' con l'art. 97 della Costituzione, in quanto
sarebbe immesso in servizio personale selezionato al di fuori delle
ordinarie procedure concorsuali, in base a criteri che terrebbero
conto della anzianita' di servizio maturata nel settore e del carico
di famiglia: la tutela del mantenimento dell'occupazione di una
categoria specifica di lavoratori dipendenti da enti privati verrebbe
ritenuta preminente rispetto al perseguimento dell'interesse pubblico
all'efficienza dell'amministrazione.
1.4. - Le disposizioni contenute nell'art. 3 - che riproducono
pedissequamente le previsioni dell'art. 30, commi 2, 3, 7, e
dell'art. 33 di un precedente disegno di legge, approvato
dall'Assemblea regionale il 7 aprile 1995, avverso le quali e' stato
proposto il ricorso n. 28 del 1995 - vengono denunciate per
violazione degli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione. Ad avviso del
Commissario dello Stato, se, da un canto, si e' ritenuto ragionevole
e confacente alle attribuzioni demandate dalla nuova normativa ai
consorzi di bonifica - preposti essenzialmente alla erogazione di
servizi per la gestione e la manutenzione delle opere realizzate in
ausilio delle attivita' economiche dei consorziati - la
trasformazione in rapporto di lavoro a tempo indeterminato delle
preesistenti situazioni di precariato in cui versavano gli operai ed
i braccianti agricoli, cosi' come disposto dal primo comma dell'art.
30 del sopra richiamato disegno di legge, non altrettanto plausibile
si appalesa la estensione che il primo comma dell'articolo censurato
fa del medesimo trattamento ai soggetti che nel triennio 1992/1994
abbiano svolto incarico di prestazione d'opera per un periodo
complessivo non inferiore a sei mesi nel suddetto triennio. Premesso
che i destinatari delle due previsioni versano in situazioni
profondamente diverse quanto al servizio svolto, sia dal punto di
vista quantitativo, sia qualitativo, si osserva che la deroga alla
regolare procedura di reclutamento del personale presso la struttura
pubblica puo' trovare adeguata motivazione nell'esigenza di sanare
pregresse consolidate situazioni di precariato di lavoratori, le cui
prestazioni vengono ritenute necessarie anche per la prosecuzione
delle attivita' cui detto perso-nale era in precedenza preposto.
Detta deroga, invece, non puo' supportare l'assunzione a tempo
indeterminato di una categoria di soggetti non legati da rapporti di
lavoro subordinato e preposti preminentemente ad attivita' degli enti
disciolti. La stessa natura del contratto di prestazione d'opera e',
del resto, inconciliabile con la quantificazione e la rilevazione
dell'orario di servizio espletato, necessarie ai fini
dell'individuazione dei soggetti beneficiari della norma.
Si assume, pertanto, disparita' di trattamento, perche', mentre per
i braccianti agricoli e gli operai e' stato richiesto un lasso di
tempo considerevole ai fini dell'ammissione al nuovo rapporto di
lavoro, per gli altri si ritiene sufficiente un periodo notevolmente
inferiore e di difficile rilevazione. Ulteriore disparita' di
trattamento si realizzerebbe nei confronti dei soggetti di cui al
quarto comma dell'art. 30 del menzionato disegno di legge approvato
dall'Assemblea regionale il 7 aprile 1995, i quali, avendo prestato
servizio per un periodo inferiore a 250 giornate lavorative nel
triennio in considerazione (quindi piu' dei sei mesi richiesti per i
destinatari della disposizione oggetto di gravame), si vedono
riconosciute soltanto limitate garanzie occupazionali. Il secondo
comma dell'art. 3 qui impugnato, assicurando congrue garanzie
occupazionali, a semplice richiesta, ai prestatori d'opera non
rientranti nei benefici di cui al primo comma, senza indicazione
alcuna di un limite minimo di servizio prestato, che puo' essere,
quindi, ipoteticamente, anche di un solo giorno, appare disposizione
contraddittoria e illogica, data la natura giuridica della locatio
operis.
In conclusione, i commi 1 e 2, nei fatti, autorizzano assunzioni
dirette e nominative, precluse agli enti pubblici, la cui
illegittimita' risulta ancor piu' evidente se si considera che i
beneficiari non saranno sottoposti ad alcuna prova selettiva,
eccezione fatta per il vaglio dei titoli di studio e dei carichi di
famiglia, in relazione al richiamo operato alla procedura di cui
all'art. 19, quarto comma, della legge regionale n. 25 del 1993. Le
medesime considerazioni valgono, ad avviso del Commissario dello
Stato, a sostenere la censura di incostituzionalita' del terzo comma,
che disciplina l'assunzione "a domanda" presso i consorzi di
personale dell'ASCEBEM. Si e', infatti, tralasciato di considerare
del tutto il principio di buon andamento della pubblica
amministrazione: capovolgendo il principio di cui all'art. 97 della
Costituzione, si e' ritenuto preminente l'interesse dei singoli
destinatari delle norme oggetto di censura al mantenimento
dell'attuale rapporto di lavoro precario e temporaneo, rispetto alle
esigenze di funzionamento e di organizzazione degli uffici pubblici.
Le esigenze di carattere organizzativo dei nuovi enti (ridotti,
peraltro, da 23 a 11) avrebbero dovuto, infatti, comportare un piu'
razionale utilizzo del personale di ruolo proveniente dai disciolti
consorzi ed un conseguente minore ricorso a nuove assunzioni, da
considerare ammissibili soltanto dopo l'avvenuta approvazione delle
nuove piante organiche predisposte in relazione alla rilevazione dei
carichi di lavoro e tenuto conto anche del personale gia' dipendente.
Non esenti dalle stesse considerazioni sono, inoltre, le previsioni
dei successivi commi 4, 5 e 6, "rivolte a mantenere i livelli
occupazionali dei quasi 800 braccianti agricoli utilizzati per
esigenze relative all'esecuzione di lavori condotti in
amministrazione diretta dall'Ente di sviluppo agricolo".
L'estensione ai predetti soggetti del trattamento riservato agli
operai stagionali dei consorzi non sarebbe giustificabile, "atteso
che la trasformazione a tempo indeterminato del rapporto di lavoro
stagionale di quasi 500 unita' non e' correlata al verificarsi di
sopravvenute esigenze di servizio dell'Ente presso il quale essi
prestano la loro opera" (del resto oltre il 35% dei destinatari,
prestando servizio presso il Centro di meccanizzazione agricola di
una sola Provincia, risulta palesemente sovradimensionato rispetto
alle prevedibili esigenze dei luoghi e in relazione al previsto
limite chilometrico di utilizzazione). Riguardo alla quantificazione
della spesa, si osserva che, a fronte della previsione di soli 8
miliardi di lire per la trasformazione a tempo indeterminato dei
rapporti di lavoro in parola ed il mantenimento a regime delle
garanzie occupazionali, risulta che la spesa sostenuta
dall'amministrazione ammonta, rispettivamente, per gli anni 1993 e
1994, a lire 12.726.000.000 e a lire 14.645.000.000. I maggiori oneri
dovrebbero essere fronteggiati con gli ordinari trasferimenti in
favore dell'ESA, con possibili conseguenti negative refluenze anche
sull'ordinaria gestione dell'Ente.
1.5. - Il Commissario dello Stato impugna altresi' l'art. 4 della
legge regionale, che riproduce le previsioni dell'art. 6 del
precedente disegno di legge n. 894 del 1995, impugnato con il ricorso
n. 30 del 1995.
Nel denunciare il suddetto articolo per violazione dei principi di
cui agli artt. 97 e 53 della Costituzione, si rileva che il
legislatore siciliano, a pochi mesi dalla entrata in vigore della
legge regionale n. 43 del 1994, regolatrice della materia in
questione, nel cui ambito sono ricompresi anche gli immobili occupati
dagli appartenenti alle forze dell'ordine, ai sensi della precedente
legge regionale n. 54 del 1985, ritorna sull'argomento, introducendo
una norma volta a modificare irragionevolmente i criteri di
determinazione del prezzo di vendita degli stessi. La precedente
disposizione, contenuta nell'art. 6 della legge regionale n. 43 del
1994, escludeva espressamente che gli immobili in questione potessero
essere ceduti al prezzo determinato ai sensi del precedente art. 2,
cioe' valutati ope legis come appartenenti alla categoria catastale
A/4 (abitazioni popolari), rinviando implicitamente per la
quantificazione del prezzo di vendita al criterio del valore venale
del bene, anche in ragione del fatto che, per gli immobili in
questione, acquistati da privati secondo la legge regionale n. 54 del
1985, non erano state osservate le limitazioni proprie dell'edilizia
residenziale pubblica, risultando essi di superficie utile superiore
a quella definita dall'art. 16 della legge n. 457 del 1978. In
questo contesto la nuova disciplina violerebbe il principio di
imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione, in
quanto "lungi dal perseguire una finalita' pubblica, causerebbe un
immediato depauperamento del patrimonio pubblico", dal momento che il
prezzo di vendita degli immobili in questione, classificati in
massima parte in categoria catastale A/2 (case di civile abitazione)
ed, inoltre, di recente costruzione, risulterebbe notevolmente
inferiore a quello di acquisto ed al valore effettivo di mercato.
Ne' gli introiti derivanti dalla vendita potrebbero "sufficientemente
essere destinati per l'acquisto o la realizzazione d'altrettanti
immobili da utilizzare per il fine originariamente perseguito", e
tuttora avvertito, di soddisfare le esigenze abitative della
categoria degli appartenenti alle forze dell'ordine, impegnate in
Sicilia per contrastare il fenomeno della criminalita' organizzata.
Ne', infine, l'iniziativa legislativa in questione potrebbe ritenersi
finalizzata "a colmare situazioni di deficit finanziario degli enti
gestori, che in astratto potrebbe giustificare la cessione a prezzi
ridotti se immediatamente produttiva di entrate". Sotto altro
profilo la suddetta iniziativa legislativa violerebbe l'art. 53 della
Costituzione, in quanto "darebbe origine indirettamente ad una
elusione fiscale in favore degli acquirenti, perche' le imposte
derivanti dagli atti di compravendita sarebbero inevitabilmente
riferite ad una rendita catastale notevolmente inferiore rispetto a
quelle effettive determinate dalla Direzione del Catasto".
1.6. - L'art. 5 della legge regionale ripropone una disposizione
gia' impugnata con il ricorso n. 29 del 1995, riguardo alle elezioni
dei consigli circoscrizionali, in base alla quale le elezioni
relative alla prima tornata elettorale, secondo l'art. 169 della
legge regionale n. 16 del 1963, e successive modificazioni, sono
rinviate alla seconda tornata prevista dalla medesima disposizione:
tale norma sarebbe, ad avviso del ricorrente, "affetta da illogicita'
manifesta", in palese violazione degli artt. 3, 51 e 97 della
Costituzione. Senza motivi plausibili, infatti, il legislatore
regionale avrebbe voluto interrompere le procedure gia' in atto (fin
dalla indizione, con decreto dell'Assessore per gli enti locali del
10 marzo 1995) per il rinnovo dei consigli circoscrizionali di
Bagheria e Siracusa, elezioni che, tra l'altro, hanno avuto luogo il
15 maggio 1995, rinviando le elezioni stesse al secondo turno
autunnale, con "indubbio pregiudizio" del diritto dei cittadini di
esprimere il proprio voto in tempi predeterminati e di "accedere,
alle scadenze naturali, alle cariche pubbliche per le quali intendano
candidarsi".
1.7. - Viene impugnato, altresi', l'art. 6 della legge che,
riproducendo una disposizione gia' oggetto anch'essa del ricorso n.
29 del 1995, introduce una disciplina transitoria dell'attivita'
venatoria, valida sino al 31 gennaio del 1996. Tale disciplina
sarebbe lesiva dei principi contenuti nella legge n. 157 del 1992,
che si configurano quali norme fondamentali di riforma
economico-sociale, nonche' dell'art. 14 dello Statuto speciale e
dell'art. 11 della Costituzione. Infatti, con tale norma, il
legislatore regionale richiamerebbe in vita la legge regionale n. 37
del 1981, "anche nelle parti divenute illegittime a seguito
dell'entrata in vigore della legge n. 157 del 1992", in particolare
per quanto attiene alle specie cacciabili, che, nell'art. 19 della
legge regionale n. 37 del 1981 appaiono piu' ampie di quelle
individuate dall'art. 18 della legge n. 157 del 1992: l'elencazione
delle specie cacciabili costituisce "l'oggetto minimo inderogabile
della protezione che lo Stato, anche in adempimento degli obblighi
assunti in sede internazionale e comunitaria, ha ritenuto di dover
offrire al proprio patrimonio faunistico"; ne' questa censura puo'
essere superata in base ai commi 1 e 2 dell'articolo in questione,
che si limitano a rinviare all'art. 18 della citata legge statale
soltanto relativamente ai periodi di caccia. Inoltre, il secondo
comma dell'art. 6 vanifica un aspetto qualificante della normativa
statale di riforma, consistente nella pianificazione degli ambiti
territoriali nei quali puo' svolgersi la caccia, in quanto, nella
norma regionale, si sostituisce l'autorita' centrale (l'Assessore
regionale) a quelle locali (le Province, secondo la legge statale).
Infine, la disciplina transitoria introdotta influisce indirettamente
sul sistema sanzionatorio penale, in quanto, prevedendo, fino al 31
gennaio 1996, l'attivita' venatoria nei confronti di specie protette
dalle norme statali, renderebbe esenti dalle sanzioni di cui all'art.
30 della legge n. 157 del 1992 i cacciatori siciliani.
1.8. - Circa l'art. 7 della legge impugnata, vengono riproposte le
censure gia' alla base del ricorso n. 33 del 1995, in riferimento al
mancato rispetto dei principi di cui agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, in quanto la norma, disponendo la erogazione di
contributi in favore di due sole aziende di trasporto, costituisce
una deroga alla disciplina nazionale e regionale con cui si
dispongono misure in favore degli imprenditori che hanno subito danni
patrimoniali a causa del rifiuto opposto a richieste estorsive, con
conseguente disparita' di trattamento tra le vittime dell'estorsione.
Inoltre, la disposizione, non subordinando l'erogazione a congrue
modalita' e procedure che assicurino il rispetto della finalita'
perseguita, colliderebbe con il principio del buon andamento della
pubblica amministrazione. Ne' varrebbe a giustificare l'intervento
legislativo in questione il riferimento ad eventuali finalita'
socio-assistenziali in favore dei dipendenti delle aziende
danneggiate, in quanto detto intervento non puo' trovare fondamento
nella competenza, meramente concorrente, che spetta alla Regione in
materia di assistenza sociale.
2.1. - Nel giudizio di fronte alla Corte costituzionale si e'
costituita la Regione siciliana, sostenendo la infondatezza del
ricorso, anzitutto quanto alle censure rivolte avverso la legge nel
suo complesso. Assume la Regione resistente che la abrogazione delle
disposizioni censurate, prima della decisione della Corte, e' lo
stru-mento a disposizione dell'organo legislativo per valutare la
opportunita' di espungere certe norme dal contenuto della legge, di
cui l'Assemblea regionale si e' servita nel caso in esame, mentre la
promulgazione parziale costituisce espressione di una scelta
discrezionale del Presidente della Regione. Al tempo stesso, si e'
ritenuto, con una valutazione di tipo politico, insindacabile dal
giudice costituzionale, di riprodurre, in un nuovo disegno di legge,
il contenuto delle disposizioni impugnate, anche per consentire il
sindacato di costituzionalita'. Ne' da cio' potrebbe derivare una
violazione del regolamento dell'Assemblea regionale, violazione che,
tra l'altro, non potrebbe dar luogo ad una pronuncia della Corte.
Quanto alla violazione dell'art. 12 dello Statuto speciale, si
afferma che l'esame in Commissione e' stato effettuato, mentre non
rileva il fatto che questo sia stato piu' o meno approfondito, ovvero
si sia incentrato sulla opportunita' di riprodurre le norme gia'
abrogate.
2.2. - Quanto all'art. 1, commi 2 e 3, si osserva che "il
legislatore regionale e' intervenuto per porre rimedio ai problemi
applicativi derivati dalla formulazione dell'art. 1 della legge n. 21
del 1986", che ha determinato un "folto contenzioso", sicche' le
norme in questione, volte a rimediare a disparita' di trattamento, si
giustificano proprio alla luce degli artt. 3 e 97 della Costituzione.
In particolare, dopo che costanti pronunzie del giudice
amministrativo avevano stabilito che, ai fini dei concorsi previsti
dall'art. 1 della legge regionale n. 21 del 1986, si doveva valutare
anche l'anzianita' maturata preruolo, l'Amministrazione tornava a
pronunziare provvedimenti di esclusione soltanto nei confronti di una
parte dei dipendenti, con la motivazione che gli stessi non avrebbero
potuto partecipare ai concorsi, perche' non inquadrati nei ruoli
regionali alla data di entrata in vigore della legge. Ricordato che
il problema e' venuto a riguardare essenzialmente personale che, in
base alla legge regionale n. 8 del 1981, fu inserito in graduatorie
contemplate in un provvedimento registrato alla Corte dei conti il 2
maggio 1986, e pubblicato il 31 maggio successivo, si rileva che la
disposizione dell'art. 1, secondo comma, tende a ricondurre a
coerenza il sistema, rispetto alla disciplina successiva-mente
introdotta in materia dalla legge regionale n. 8 del 1993. Riguardo
al primo comma, "lungi dal determinare situazioni di disparita'",
esso si giustifica per l'esclusivo rilievo attribuito all'anzianita'
maturata nel ruolo, in base al particolare meccanismo di selezione
previsto dall'art. 1 della legge regionale n. 21 del 1986. Si osserva
che ad escludere la violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione
basterebbe il principio, consolidato nella giurisprudenza di questa
Corte, secondo cui si giustifica un trattamento differenziato per la
stessa categoria di soggetti, ma in momenti diversi nel tempo. Ad un
intento riparatorio si ispirerebbe anche la disposizione di cui al
quarto comma, poiche' "la retrodatazione della rilevanza del possesso
del titolo del diploma di laurea era apparsa illogica nonche' lesiva
della posizione di quei dipendenti regionali che, per l'appunto,
avevano conseguito il suddetto diploma prima che fosse entrata in
vigore la legge n. 21 del 1986". Quanto al comma 5, i rilievi
proposti risultano generici ed esprimono un ipotetico contrasto con
gli artt. 3 e 97 della Costituzione. Di qui l'inammissibilita' della
questione, per l'ipoteticita' e l'indeterminatezza delle censure. In
ogni caso, poi, se il parametro e' costituito dagli artt. 3 e 97
della Costituzione, non si vede rispetto a quali soggetti e per quali
motivi sia sorta una disparita' di trattamento. Circa i commi 6 e 7,
la memoria sostiene che deve ammettersi, come affermato da questa
Corte, "la costituzionalita' delle norme di sanatoria se dirette a
tutelare un qualche pubblico interesse".
2.3. - In ordine alla censura avverso l'art. 2, concernente il
personale della formazione professionale, la difesa della Regione
sostiene che la norma impugnata si differenzia da quella dichiarata
incostituzionale con la sentenza n. 437 del 1994, in quanto quella
attuale, al contrario della precedente, persegue l'obiettivo di
utilizzare effettivamente il personale in mobilita', facendo con cio'
venir meno l'aspetto assistenzialistico. Rilevato, inoltre, che la
Regione sarebbe vincolata, ai sensi dell'art. 13 della legge
regionale 6 marzo 1976, n. 24, ad adeguare i suoi interventi al
contenuto del contratto collettivo, si evidenzia che quest'ultimo non
si limita a disciplinare la posizione del personale nei confronti dei
rispettivi enti, ma prevede adempimenti ed oneri che gravano
direttamente sulle Regioni, dei quali l'art. 27 costituisce un
esempio. Proprio la totale attuazione di tale articolo incontra un
limite nella incompleta disciplina dettata dalla legge regionale n.
24 del 1976, sicche' non puo' contestarsi il diritto dell'Assemblea
regionale ad intervenire legislativamente, onde consentire la piena
attuazione degli obblighi contrattuali gia' assunti, secondo quanto
sostenuto, tra l'altro, dal Consiglio di Giustizia amministrativa.
Osservato che e' priva di fondamento la censura di disparita' di
trattamento, in quanto una apposita disposizione per i dipendenti ai
quali sia stato ridotto l'orario di lavoro era contenuta gia'
nell'art. 2, secondo comma, della legge regionale n. 25 del 1993, si
rileva che nell'attuazione dell'art. 27 del contratto collettivo
l'Assessore non potra' non tener conto della previsione relativa alla
connessione con il processo di ristrutturazione e riqualificazione e
che le eventuali discrasie potranno assumere rilievo nell'ambito del
controllo di legittimita' sugli atti posti in essere in applicazione
della norma. Si sostiene, inoltre, l'infondatezza delle censure
relative alla violazione dell'art. 97 della Costituzione e dell'art.
17 dello Statuto speciale, in quanto, da un lato, la previsione
dell'anzianita' di servizio e del carico di famiglia, in aggiunta
agli altri requisiti previsti dall'art. 27 del contratto collettivo,
non contrasta con la normativa regionale vigente in materia (art. 2
della legge regionale n. 25 del 1993); dall'altro, la norma impugnata
rientra nella competenza legislativa della Regione, trattandosi di
materia concernente la legislazione sociale ed in particolare i
rapporti di lavoro (art. 17, lettera f, dello Statuto speciale). Si
assume, inoltre, l'esistenza nella legislazione nazionale di
riferimento di una norma, ovvero l'art. 9, quarto comma, della legge
n. 845 del 1978 che, al fine di garantire la mobilita' del personale,
e quindi i livelli occupazionali, impone alla Regione di legiferare
al riguardo, anche per evitare agli operatori della formazione
professionale in mobilita' una disparita' di trattamento nei
confronti di personale in analoga situazione su tutto il territorio
nazionale. Circa la lamentata violazione dell'art. 81, quarto comma,
della Costituzione, secondo la Regione sarebbe da considerare
implicito il riferimento al cap. 34109 del bilancio della Regione,
concernente la formazione professionale.
2.4. - Quanto all'art. 3, si osserva, in linea generale, che le
censure mosse dal ricorrente, del tutto destituite di fondamento,
scaturiscono "da una insufficiente ed incompleta conoscenza della
situazione di fatto" relativa ai consorzi di bonifica in Sicilia,
destinatari da lungo tempo di divieti, con poche eccezioni, di
assumere nuovo personale e costretti, per compiti indispensabili, al
reclutamento di personale mediante rapporti di lavoro a tempo
determinato, incarichi di prestazione d'opera, assunzioni stagionali.
Rilevato che analoghe considerazioni valgono per l'Ente di sviluppo
agricolo, si osserva che le norme impugnate costituiscono il
risultato di una esatta valutazione delle effettive esigenze di
funzionamento e di organizzazione, sulla quale risulta ininfluente il
fenomeno della riduzione del numero dei consorzi. Rilevato che la
stessa esigenza di sanare pregresse situazioni di precariato di
lavoratori, le cui prestazioni sono necessarie per la prosecuzione
delle attivita' dei consorzi, riconosciuta dal Commissario dello
Stato a proposito del primo comma dell'art. 30 del disegno di legge
approvato il 7 aprile 1995, ricorre anche per la disposizione di cui
al primo comma dell'art. 3 della delibera legislativa impugnata, si
contesta l'inconciliabilita' del contratto di prestazione d'opera con
la quantificazione e rilevazione dell'orario di servizio espletato,
necessarie secondo il ricorrente ai fini della "individuazione dei
soggetti destinatari della norma" e si nega altresi' che sussista
disparita' di trattamento tra i soggetti di cui al primo comma
dell'art. 3 della delibera legislativa impugnata e quelli di cui ai
commi 1 e 4 dell'art. 30 del disegno di legge approvato il 7 aprile
1995. Ne' il terzo comma dell'articolo censurato si presta al
rilievo commissariale sulla mancata indicazione di alcun limite
minimo di servizio, trattandosi di impiego precario. Rilevato che si
tratta di scelte discrezionali del legislatore regionale, sindacabili
solo per macroscopici vizi di arbitrarieta' e di illogicita', si
afferma che non sussistono neppure le pretese violazioni degli artt.
51 e 97 della Costituzione, costituenti unica censura in mancanza di
argomenti sulla prima delle due, anche perche' l'obiettivo della
salvaguardia dell'occupazione, indubbiamente prefissosi dal
legislatore regionale con la delibera legislativa impugnata, non e'
certo indice di irragionevolezza (sentenza n. 63 del 1995). Tale
considerazione vale anche per il personale contemplato dal terzo
comma dell'art. 3 della delibera legislativa impugnata, peraltro
ammontante a due sole unita'.
Gli appunti poi mossi dal ricorrente al quarto comma dell'art. 3,
sarebbero il frutto di una superficiale valutazione delle esigenze
che hanno indotto il legislatore regionale ad estendere, ai
prestatori d'opera utilizzati dall'ESA, i benefici previsti per gli
operai stagionali dei consorzi. Invero, l'utilizzo di detto
personale per interventi di protezione civile ha carattere marginale,
mentre, per il limite chilometrico previsto dal comma quinto per
l'impiego del personale in discorso, una lettura non frammentaria
della norma evidenzia che il predetto raggio di azione non si dirama
necessariamente da un punto fisso, dal momento che il personale
stesso puo' essere utilizzato anche in localita' distanti quaranta
chilometri "dal luogo della precedente adibizione". La censura
relativa alla lamentata "sottostima" degli oneri finanziari, sarebbe,
invece, inammissibile, dato che non viene dedotta violazione
dell'art. 81 della Costituzione; ovvero infondata se intesa come
diretta a prospettare ulteriore violazione dell'art. 97 della
Costituzione. E anche perche' la previsione di spesa attiene ai soli
oneri aggiuntivi connessi al nuovo tipo di rapporto.
2.5. - La Regione chiede che anche le questioni sollevate nei
confronti dell'art. 4 della legge circa i criteri di determinazione
del prezzo di cessione degli immobili occupati dalle forze
dell'ordine, siano dichiarate non fondate, assumendo, sulla base
della giurisprudenza costituzionale, che il principio del buon
andamento "non puo' implicare un sindacato sulla ponderazione degli
interessi compiuta dal legislatore ne' puo' estendersi a valutazioni
in ordine ai possibili altri modi con cui provvedere alle situazioni
considerate dalla norma", non senza evidenziare che l'obiettivo
perseguito dalla norma censurata e' quello di fornire un "tangibile
riconoscimento del ruolo svolto in Sicilia dai suoi destinatari,
impegnati in prima linea nella lotta contro la mafia". Rilevata
l'esigenza di una interpretazione sistematica della disposizione nel
contesto della legge regionale 31 dicembre 1985, n. 54, e successive
modificazioni, si osserva che la possibilita' di determinazione del
prezzo di vendita degli alloggi sulla base della categoria catastale
A/4 (abitazioni popolari) non appare irragionevole, attesa la
previsione dell'art. 2, primo comma, della legge regionale n. 54 del
1985, di dare priorita' all'acquisto di alloggi aventi le
caratteristiche tipologiche previste dalla legge 5 agosto 1978, n.
457, anche se, in pratica si e' fatto largo ricorso all'acquisizione
di case con superficie utile superiore (ma con il limite massimo di
120 mq.). Il motivo di doglianza relativo all'elusione fiscale e'
privo di consistenza giacche' il valore ope legis di cui all'art. 2
della legge regionale n. 43 del 1994, e' valido solo ai fini della
determinazione del prezzo di cessione in proprieta' dell'immobile
assegnato.
2.6. - Quanto alle censure rivolte avverso l'art. 5, la difesa
della Regione afferma che, nonostante la norma impugnata, i
procedimenti elettorali sono proseguiti senza alcun rinvio, per cui
si ritiene possa dichiararsi cessata la materia del contendere.
2.7. - In ordine all'art. 6 della legge regionale, la resistente,
ricordato che, nell'ambito della disciplina posta dalla legge n. 157
del 1992, un diverso trattamento e' riservato alle Regioni a statuto
speciale rispetto a quelle ordinarie, nega che, con la norma
transitoria in esame, si sia inteso riportare in vita la legge
regionale n. 37 del 1981, posto che essa non ha mai cessato di avere
vigore nella Regione. D'altra parte, il termine per l'adeguamento
della legislazione regionale, che aveva originariamente scadenza di
un anno, e' stato successivamente prorogato e, al momento della
approvazione della legge aveva scadenza quadriennale, in base al
decreto-legge n. 140 del 1995 (fino al febbraio 1996). Pertanto, la
disciplina regionale transitoria, che provvede per un periodo di
tempo non eccedente il 31 gennaio 1996, non puo' considerarsi in
contrasto con i principi della legge statale. Quanto alla violazione
dell'art. 11 della Costituzione, si rileva che il ricorso non assume
la violazione di alcuna norma comunitaria puntualmente determinata,
per cui dovrebbe ritenersi inammissibile, o comunque infondato.
2.8. - Infine, quanto alle censure relative all'art. 7 della legge,
la difesa della Regione, dopo aver chiesto che la questione sia
dichiarata manifestamente infondata, ha successivamente depositato il
testo della legge regionale approvata il 4 agosto 1995 dall'Assemblea
regionale siciliana (Provvedimenti straordinari in favore delle ditte
di trasporto STAT, Camarda e Drago ed Emanuele Antonino, vittime di
attentati incendiari di natura mafiosa. Provvidenze per i danni
causati da atti criminosi), il cui art. 5 abroga l'art. 7 della legge
impugnata.
3. - In prossimita' dell'udienza la difesa della Regione ha
presentato una memoria per ribadire le ragioni a sostegno della
legittimita' costituzionale delle disposizioni dell'art. 1, commi 6,
7 e 8. Quanto al comma 6, si evidenzia, in linea generale, come la
norma "nasce con il preciso scopo di fornire un'interpretazione
autentica dell'art. 3, primo comma, della legge regionale n. 22 del
1991", qualificandosi pertanto come norma interpretativa e non di
sanatoria. Attese le finalita' della disposizione, sarebbero
infondate le censure concernenti l'asserita violazione degli artt. 3
e 97 della Costituzione, e, al tempo stesso, sarebbe "inconferente",
e pertanto inammissibile, la questione relativa al contrasto con gli
artt. 101 e 103 della Costituzione, non essendo queste norme
costituzionali "precisamente dirette alla salvaguardia della funzione
giurisdizionale nel senso invocato nel ricorso". Riguardo alle
disposizioni di cui ai commi 7 e 8, la memoria illustra, nei
dettagli, le vicende anche normative che giustificano l'estensione
della norma di cui all'art. 48 della legge regionale n. 30 del 1993
al personale comandato dall'Istituto siciliano mutilati e invalidi di
guerra, presso l'Assessorato regionale agli enti locali, ai sensi
dell'art. 10 della legge regionale n. 33 del 1991. Poiche' anche i
comandi disposti ai sensi della disposizione teste' menzionata sono
preordinati al perseguimento di finalita' istituzionali, al pari di
quelli dei dipendenti considerati dal menzionato art. 48 della legge
regionale n. 30 del 1993, l'inquadramento dei dipendenti
dell'Istituto siciliano mutilati e invalidi di guerra nel ruolo
speciale transitorio di cui all'art. 8 della legge regionale n. 53
del 1985 appare volto a recuperare coerenza al sistema, "collocando
il personale in questione nella posizione che gli competeva,
realizzandosi altrimenti una disparita' di trattamento con l'altro
personale comandato, contemplato dall'art. 48 della legge regionale
n. 30 del 1993".
Considerato in diritto
1. - Con il ricorso in epigrafe, il Commissario dello Stato per la
Regione Siciliana ha impugnato, in riferimento agli artt. 3, 11, 51,
53, 81, quarto comma, 97, 101 e 103 della Costituzione nonche' agli
artt. 12, 14 e 17, lettera f), dello Statuto speciale, l'intero testo
e vari articoli della legge approvata dall'Assemblea regionale il 16
maggio 1995 (Disposizioni concernenti il personale regionale e degli
enti locali. Processi di mobilita' degli operatori della formazione
professionale. Garanzie occupazionali per il personale dei consorzi
bonifica e dell'ESA. Alloggi delle forze dell'ordine. Rinvio
elezioni consigli circoscrizionali. Disciplina transitoria della
caccia. Provvedimenti in favore delle ditte STAT e Camarda e Drago).
La legge censurata e' riproduttiva di norme gia' impugnate innanzi a
questa Corte da parte del Commissario dello Stato (r. ric. nn. 28,
29, 30, 31, 32 e 33 del 1995) ed e' stata approvata nella medesima
seduta in cui e' stata assunta un'altra delibera legislativa, la n.
1017, con la quale sono state abrogate le disposizioni avverso le
quali erano state proposte le cennate impugnative. A seguito
dell'abrogazione posta in essere con tale delibera (divenuta legge
regionale 25 maggio 1995, n. 48), la Corte ha dichiarato cessata la
materia del contendere sui precedenti ricorsi (sentenze nn. 392, 393,
394, 395, 396 e 407 del 1995).
2. - Il Commissario dello Stato, nel definire "anomala" ed
"artificiosa" la procedura seguita, premette che, secondo quanto
emerge dagli atti dell'Assemblea regionale, la sua ragion d'essere va
rinvenuta nell'intento, da una parte, di pervenire all'immediata
promulgazione, con conseguente entrata in vigore, delle leggi
limitatamente alle norme non oggetto di gravame; dall'altra, in
quello di non vanificare, quanto alle norme censurate, il precedente
deliberato assembleare e di non precludere il giudizio della Corte
costituzionale sulle impugnative proposte dal Commissario stesso.
Non condividendo dette ragioni, il ricorrente ritiene che l'intero
provvedimento legislativo, nella sua "illogicita' manifesta", si
ponga in contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione nonche'
con l'art. 12 dello Statuto speciale: infatti il Presidente della
Regione, avvalendosi del disposto dell'art. 29, secondo comma, dello
Statuto medesimo, allo scadere del trentesimo giorno (id est 15
maggio 1995) dalla proposizione dei ricorsi, avrebbe potuto
legittimamente promulgare per intero la legge, senza precludere alla
Corte costituzionale la decisione sulle impugnative che erano gia'
state proposte.
Ci si duole, al tempo stesso, delle modalita' secondo le quali si
sarebbe svolto l'esame del merito del provvedimento, avvenuto con la
mera riproposizione del contenuto delle delibere legislative oggetto
dei precedenti ricorsi, in materie assegnate, dal regolamento
dell'Assemblea, a commissioni diverse da quella che lo ha esaminato;
oltretutto senza tener conto, eventualmente anche per confutarli, dei
rilievi d'ordine costituzionale che, con i ricorsi, erano stati mossi
avverso i testi originari. La Regione, dal canto suo, nel ricordare
che la Corte costituzionale ha riconosciuto che il Presidente della
Regione puo' scegliere se promulgare integralmente la legge regionale
ovvero se procedere alla promulgazione omettendo le disposizioni
impugnate, osserva che, mentre la promulgazione parziale costituisce
espressione di una scelta discrezionale del Presidente della Regione,
attraverso l'abrogazione in corso di giudizio e la conseguenziale
promulgazione delle parti non impugnate e' lo stesso organo
legislativo che valuta l'opportunita' di espungere certe norme dal
contesto della legge.
Le questioni non sono fondate.
Quanto alla prima, va premesso che non sfuggono alla Corte gli
inconvenienti della procedura posta in essere, dalla quale sono
derivati indubbiamente una duplicazione e un dispendio di attivita',
tanto per l'Assemblea regionale, che per il Commissario dello Stato,
come pure per la Corte medesima. Incidentalmente e' dato rilevare
che, ad ulteriore dimostrazione della singolarita' dell'iter seguito,
sta anche il fatto che, per le leggi oggetto dei precedenti ricorsi,
come risulta dalla Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana,
l'abrogazione posta in essere con la delibera del 16 maggio 1995, ha
preceduto la conclusione del procedimento legislativo che si e'
compiuto successivamente, essendo state, talune delle leggi,
promulgate e pubblicate in data 18 maggio, con esclusione delle
disposizioni gia' oggetto di ricorso e altre, integralmente, in data
25 maggio 1995. Cio' nonostante, le doglianze avanzate dal ricorso,
se possono offrire occasione di valutazioni critiche in ordine
all'opportunita' delle scelte procedimentali operate dalla Regione,
non evidenziano, nei riguardi del testo legislativo impugnato con
l'odierno ricorso, specifiche censure che attingano il livello di
veri e propri vizi di costituzionalita'. Sorte non migliore merita
la censura relativa alle modalita' dei lavori assembleari, cosi' come
svoltisi in commissione. L'art. 12 dello Statuto prevede che i
progetti di legge siano elaborati dalle commissioni dell'Assemblea
regionale, ma, una volta che la norma sul deferimento in commissione,
come mostrano i lavori preparatori, sia stata osservata, non spetta
alla Corte valutare il grado di approfondimento del dibattito ovvero
gli argomenti e gli aspetti sui quali l'attenzione della commissione
stessa si e' maggiormente soffermata. Per il resto, e quanto al
problema della competenza di quest'ultima, trattasi di questione che
attiene all'osservanza delle norme regolamentari relative alla
distribuzione interna dei singoli affari, che non puo' trovare qui
ingresso, non essendo ammissibile in questa sede la deduzione di vizi
attinenti al mancato rispetto delle norme regolamentari sui lavori
dell'Assemblea.
3.1. - Forma, poi, oggetto di censura l'art. 1, primo comma, della
legge, il quale dispone che - ai fini della formulazione delle
graduatorie dei concorsi previsti dalle lettere a) e b) dell'art. 1
della legge regionale 9 maggio 1986, n. 21, non ancora banditi alla
data di entrata in vigore della legge qui impugnata - l'anzianita'
effetti-vamente posseduta nella qualifica di provenienza e' quella
relativa al servizio effettivamente prestato nel ruolo e nella
qualifica attualmente posseduti, con esclusione dei periodi di
servizio riscattati e/o riconosciuti presso altre amministrazioni.
Trattasi dei concorsi riservati di accesso alla qualifica superiore,
previsti, in sede di prima applicazione, dalla legge regionale 9
maggio 1986, n. 21, per i quali i concorrenti delle precedenti
tornate, come risulta dal ricorso, si erano giovati, sulla scorta di
conformi pronunzie giurisprudenziali, anche dell'anzianita' maturata
presso altre amministrazioni. Assume il ricorrente che la
disposizione censurata, nel dare una definizione restrittiva
dell'anzianita' valutabile per i predetti concorsi, comporterebbe, in
contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione, una ingiustificata
disparita' di trattamento fra gli interessati, escludendo dalla
partecipazione ai concorsi stessi dipendenti che versano nelle
medesime condizioni di coloro che vi hanno partecipato a suo tempo.
La questione e' fondata.
E' vero, infatti, come afferma la Regione resistente, che la
giurisprudenza di questa Corte e' ferma nel ritenere che, ai fini del
trattamento differenziato riservato, in momenti diversi, alla stessa
categoria di soggetti, un valido criterio discretivo puo' essere
rinvenuto proprio nello stesso fluire del tempo. Ma tale principio
non puo' essere invocato quando, come nel caso in esame, si tratti di
dipendenti che partecipano, sia pure in tempi diversi, a concorsi
previsti dalle stesse disposizioni, nella specie quelle della legge
regionale n. 21 del 1986, giacche' il diverso criterio valutativo
applicato ad alcuni soltanto finirebbe per risolversi in una non
ragionevole alterazione delle condizioni richieste per la
partecipazione ai concorsi stessi.
3.2. - Il Commissario dello Stato impugna, altresi', i commi 2 e 3
del medesimo art. 1. La prima disposizione prevede che il personale
in servizio gia' ammesso con riserva alla partecipazione ai concorsi
banditi dalla Presidenza della Regione, ai sensi dell'art. 1 della
legge regionale 9 maggio 1986, n. 21, e' collocato, anche in
sovrannumero, nelle qualifiche per le quali ha superato le relative
prove, con la medesima decorrenza giuridica del personale che gia'
era stato inquadrato a seguito dei concorsi medesimi; la seconda
disposizione concerne la copertura della relativa spesa. Secondo il
ricorrente, le disposizioni censurate contrasterebbero con gli artt.
3 e 97 della Costituzione, comportando l'inquadramento in qualifiche
superiori di personale che era stato escluso dai concorsi perche'
privo di un requisito prescritto dalla legge regolatrice (legge
regionale n. 21 del 1986), e cioe' quello dell'inquadramento nei
ruoli regionali alla data dell'11 maggio 1986. La Regione
resistente, senza contestare nella sostanza il rilievo avanzato dal
Commissario dello Stato, oppone, tuttavia, che l'intento delle
disposizioni censurate sarebbe quello di rimediare alla disparita' di
trattamento derivante dall'applicazione data alle norme cui le
disposizioni impugnate fanno rinvio, non avendo tenuto
l'amministrazione regionale un comportamento uniforme nei confronti
di tutti i dipendenti.
La questione e' fondata.
Come emerge dalla lettura degli atti prodotti dalle due parti del
giudizio, essa si colloca nell'ambito di una vicenda, amministrativa
e giurisdizionale, dagli aspetti piuttosto complessi, dalla quale - a
quel che risulta - hanno tratto benefici non dovuti soggetti che si
trovavano nelle medesime condizioni di quelli che la Regione ha
inteso agevolare con le odierne disposizioni. Ma questo nulla toglie
all'illegittimita' delle disposizioni denunciate, giacche',
contrariamente a quanto opinato dalla resistente, l'esigenza di pari
trattamento non puo' avere come termine di riferimento l'erronea
applicazione cui, in passato, possono aver dato luogo le disposizioni
in materia, con ingiustificato vantaggio da parte di taluno.
3.3. - E' impugnato, altresi', il quarto comma dell'art. 1. Tale
disposizione prevede che "il personale che ha conseguito il passaggio
alla qualifica di dirigente previo superamento di esami, ai sensi
dell'art. 1, lettera b), della legge regionale 9 maggio 1986, n. 21,
e che, essendo in possesso, alla data di entrata in vigore della
predetta legge, del diploma di laurea prescritto dall'art. 1, lettera
a), della legge regionale 9 maggio 1986, n. 21, avrebbe avuto titolo
a conseguire il passaggio alla qualifica di dirigente previo
superamento dell'esame colloquio, viene equiparato, ai soli fini
giuridici, al personale che ha conseguito il passaggio in
applicazione dell'art. 1, lettera a), della legge regionale
suddetta, per quanto concerne il possesso del diploma di laurea,
quale condizione necessaria per l'accesso alla carriera direttiva".
Ai fini della piu' chiara comprensione della questione che si pone in
ordine a detta disposizione, invero di non agevole lettura, occorre
rifarsi alla norma richiamata dalla disposizione censurata, e cioe'
all'art. 1 della legge regionale 9 maggio 1986, n. 21. Questo, nel
modificare a sua volta l'art. 59 della precedente legge 29 ottobre
1985, n. 41, ha aggiunto ad esso alcuni commi, il primo dei quali
consente, in sede di prima applicazione della legge, al personale dei
ruoli amministrativo e tecnico con qualifica non superiore ad
assistente, il conseguimento della qualifica superiore, secondo un
duplice alternativo procedimento:
a) il superamento di un esame colloquio, per il personale che,
oltre ad avere una anzianita' effettiva nella qualifica di
provenienza di almeno due anni, sia in possesso del titolo di studio
e degli eventuali titoli abilitativi richiesti per l'accesso alla
qualifica superiore con riferimento, secondo l'espresso dettato
legislativo, "alla data di entrata in vigore della presente legge";
locuzione quest'ultima da riferire, come e' evidente, alla legge 29
ottobre 1985, n. 41, che e' per l'appunto quella alla quale la legge
9 maggio 1986, n. 21, aggiunge alcuni commi;
b) il superamento di un esame a norma degli artt. 60, terzo
comma, e 62, terzo comma, della legge regionale 23 marzo 1971, n. 7
(e successive modifiche), per il personale che, oltre ad avere una
anzianita' effettiva di servizio di almeno cinque anni, sia in
possesso del titolo di studio richiesto per la qualifica ricoperta.
Secondo il ricorrente, la disposizione denunciata sarebbe in
contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione, in quanto
destinata a concedere, anche se ai soli fini giuridici, un
ingiustificato vantaggio a quei dipendenti che hanno partecipato ai
concorsi previsti dalla lettera b) dell'art. 1 della legge n. 21 del
1986 e che, quindi, presumibilmente, alla data di entrata in vigore
della legge 29 ottobre 1985, n. 41, non erano in possesso del diploma
di laurea, conseguito successivamente.
La questione non e' fondata.
Non v'e' dubbio che, nell'originaria disciplina della materia, il
legislatore regionale intendesse conferire specifico rilievo alla
laurea solo ove conseguita alla data di entrata in vigore della legge
29 ottobre 1985, n. 41, facendone uno dei requisiti richiesti per
poter partecipare all'esame colloquio sub a). Tanto premesso, si
osserva che i canoni invocati dal ricorrente impongono al
legislatore, anche regionale, di esercitare la discrezionalita' di
cui gode in materia di inquadramento dei pubblici dipendenti, nel
rispetto del principio di ragionevolezza, alla stregua di criteri
selettivi che creino corrispondenza fra qualifiche e livelli di
professionalita', avuto riguardo ai titoli di studio e all'anzianita'
nelle precedenti qualifiche. A tali canoni non sembra contraddire la
disposizione censurata, ove valutata in se', alla luce delle
generiche doglianze avanzate dal Commissario dello Stato, per il solo
fatto di limitarsi ad equiparare a coloro che erano in possesso del
diploma di laurea al momento dell'entrata in vigore della legge n. 41
del 1985, gli altri dipendenti inquadrati a seguito dell'esame sub
b), che si siano trovati in possesso di tale diploma in epoca
successiva e comunque al momento dell'entrata in vigore della legge
n. 21 del 1986.
3.4. - Ulteriore questione che viene sollevata concerne il comma 5
del medesimo art. 1 che - a modifica del terzo comma dell'art. 10
della legge regionale 9 maggio 1986, n. 21 - riconduce il personale
"assunto in esito ai concorsi pubblici i cui decreti di indizione
siano stati adottati alla data di entrata in vigore" della medesima
legge n. 21 del 1986, nel regime previdenziale che la legge regionale
23 febbraio 1962, n. 2 (e successive modifiche ed integrazioni),
aveva previsto per i dipendenti della Regione; regime venuto meno
proprio per effetto dell'art. 10 della legge regionale n. 21 del
1986, che, nella sua prima formulazione, aveva esteso, infatti, agli
impiegati regionali la disciplina generale degli statali, escludendo,
tuttavia, dalla riforma, oltre "al personale in servizio o gia' in
quiescenza" (secondo comma), anche coloro che erano in procinto di
essere assunti "in esecuzione di concorsi gia' banditi" (terzo
comma). La norma denunciata, a modifica di quest'ultima
disposizione, pone come termine di riferimento non piu' i bandi,
bensi' i decreti di indizione dei concorsi, "ancorche' pubblicati in
data successiva", ampliando cosi' l'ambito della disciplina
transitoria. Assume il ricorrente che l'estensione, in tal modo
operata, di un "particolare e piu' favorevole trattamento", a
vantaggio di un ristretto numero di soggetti, si porrebbe in
contrasto con gli artt. 3 e 97 della Costituzione, violando,
altresi', il "principio generale del pubblico impiego" oltre che
quello dell'"affidamento", in quanto alla data di pubblicazione del
bando i cittadini potevano avere effettiva conoscenza delle
condizioni del rapporto di impiego e quindi determinarsi di
conseguenza in ordine alla partecipazione al concorso stesso.
La questione non e' fondata.
Infatti, a fronte di una disposizione che e' espressione della
discrezionalita' che indubbiamente spetta al legislatore regionale
nel dettare norme volte a determinare, in via transitoria, le
categorie di soggetti che restano sottoposti al vecchio regime, il
Commissario dello Stato prospetta la violazione, tra l'altro, di un
non meglio specificato "principio generale del pubblico impiego"
ovvero dell'"affidamento"; e cioe' censure delle quali e' difficile
cogliere il livello costituzionale, come pure la correlazione con gli
invocati parametri costituzionali.
3.5. - Non fondata e' anche la questione sollevata dal ricorrente
in ordine al comma 6 del medesimo art. 1, secondo il quale, "ai fini
della determinazione e del riscontro del possesso del requisito
temporale di cui all'art. 3, primo comma, della legge regionale 15
maggio 1991, n. 22, debbono intendersi quali provvedimenti formali di
cui alla stessa norma tutti quei provvedimenti, ordini e disposizioni
che abbiano portato alla corresponsione delle retribuzioni al
personale della refezione scolastica o che ne abbiano consentito
l'immissione in servizio o che abbiano regolamentato l'espletamento
delle attivita' lavorative nell'ambito del servizio, come istituito
od erogato dall'ente Comune". Secondo il Commissario dello Stato "e'
ragionevole presumere" che la disposizione intenda realizzare - in
violazione degli artt. 101 e 103, oltre che degli artt. 3 e 97 della
Costituzione - una ampia sanatoria di provvedimenti illegittimi,
esonerando da responsabilita' patrimoniali gli amministratori che
tali provvedimenti abbiano posto in essere. In realta', la
disposizione, vista in se', ha una finalita' ben piu' circoscritta di
quella ipotizzata dal ricorrente, essendo palesemente rivolta
all'attuazione del disposto dell'art. 3, primo comma, della legge
regionale 15 maggio 1991, n. 22, il quale - in vista della formazione
delle liste di collocamento per la copertura presso gli enti locali
dei posti per i servizi di cui all'art. 1 della stessa legge - prende
in considerazione coloro che abbiano gia' prestato servizio presso
l'ente, con rapporto di lavoro subordinato o con contratto d'opera
individuale instaurato sulla base di "provvedimento formale". Lo
stesso contesto letterale della disposizione censurata, dimostra come
essa intenda semplicemente chiarire, in via interpretativa, quali
sono i provvedimenti formali che danno titolo, in relazione alle
prestazioni lavorative gia' rese, ad iscriversi nelle liste di
collocamento, per lo svolgimento delle specifiche prestazioni di cui
all'art. 1 della legge regionale n. 22 del 1991.
3.6. - Fondata e', invece, la questione concernente le disposizioni
di cui ai commi 7 e 8 dello stesso art. 1. La prima estende al
personale di cui all'art. 10 della legge regionale 23 maggio 1991, n.
33, la disciplina di cui all'art. 48 della legge regionale 3 novembre
1993, n. 30; la seconda provvede alla copertura della relativa spesa.
Secondo il ricorrente, le disposizioni si porrebbero in contrasto con
gli artt. 3 e 97 della Costituzione, prevedendo - per i tre
dipendenti dell'Istituto siciliano mutilati ed invalidi di guerra, di
cui e' autorizzato il comando presso l'Assessorato alla sanita', a
mente del ricordato art. 10 - una assunzione nominativa ope legis con
elusione delle ordinarie procedure di reclutamento ed oltretutto
senza che se ne evincano motivazioni di interesse per la Regione.
Oppone la resistente che la soluzione legislativa criticata dal
Commissario dello Stato e' volta a recuperare coerenza al sistema,
realizzandosi altrimenti una disparita' di trattamento con l'altro
personale comandato di cui all'art. 48 della legge regionale n. 30
del 1993. Giova rilevare che le disposizioni impugnate, per
conseguire il risultato su cui si appuntano le critiche del
Commissario dello Stato, richiamano una precedente norma - e cioe'
l'art. 48 della legge regionale n. 30 del 1993 - che aveva inteso
dare definitivo assetto alla posizione di personale delle Unita'
sanitarie locali e del Servizio sanitario nazionale che prestava la
propria attivita' in posizione di comando presso l'Assessorato
regionale della sanita', in virtu' di varie disposizioni legislative
(art. 1, capoverso 5, della legge regionale 5 dicembre 1991, n. 46;
art. 17 della legge regionale 23 dicembre 1985, n. 52, modificato
dall'art. 15 della legge regionale 22 aprile 1986, n. 20; art. 4
della legge regionale 5 gennaio 1991, n. 3), collocando detto
personale in un ruolo speciale transitorio; ruolo che, invero, era
stato originariamente previsto dall'art. 8 della legge regionale 27
dicembre 1985, n. 53, per esigenze precipuamente connesse
all'inquadramento dei dipendenti degli enti le cui funzioni erano
passate alla Regione. Le ragioni che in passato possono avere
indotto il legislatore regionale ad un primo ampliamento del ruolo
speciale a soggetti che, quali i dipendenti delle Unita' sanitarie
locali, erano gia' iscritti in ruoli regionali, non appaiono di per
se' estensibili alle tre unita' di personale dell'Istituto siciliano
mutilati e invalidi di guerra di cui all'art. 10 della legge
regionale n. 33 del 1991, in favore delle quali si viene a concretare
- come osserva giustamente il ricorso - una assunzione nominativa ope
legis, al di fuori delle ordinarie procedure di reclutamento del
personale, che costituiscono, per consolidata giurisprudenza,
strumento attuativo dei canoni di imparzialita' e buon andamento
fissati nell'art. 97 della Costituzione.
4. - Viene denunciato anche l'art. 2, che autorizza l'Assessore
regionale per il lavoro, la previdenza, la formazione professionale e
l'emigrazione ad attuare - per il personale della formazione
professionale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato che sia
rimasto totalmente privo di incarico - i processi di mobilita'
previsti dal contratto collettivo nazionale di lavoro. Il
ricorrente, con una censura invero di complessa e non del tutto
puntuale articolazione, muove dal presupposto che la disposizione
costituisca, con la sua formulazione generica e volutamente ambigua,
un ennesimo tentativo del legislatore siciliano di garantire ad ogni
costo il mantenimento della retribuzione al personale precedentemente
impegnato nello svolgimento di corsi di formazione professionale
gestiti da enti privati, reputando percio' violati gli artt. 3, 81,
quarto comma, e 97 della Costituzione, nonche' l'art. 17, lettera f),
dello Statuto speciale. E questo perche':
a) verrebbe posto in essere un anomalo intervento di assistenza
sociale in favore di una ristretta categoria di lavoratori, e cioe'
soltanto del personale della formazione professionale che sia rimasto
totalmente privo di incarico, escludendo sia quei lavoratori del
settore medesimo ai quali sia stato ridotto l'orario di servizio, sia
i dipendenti di enti operanti in settori diversi da quello della
formazione professionale;
b) vi sarebbe incongruita' della disposizione censurata rispetto
al fine che il legislatore si e' prefisso di raggiungere, con
pregiudizio dell'interesse pubblico all'efficienza e alla
funzionalita' della pubblica amministrazione: tramite un intervento
assistenziale si immetterebbe in servizio personale selezionato al di
fuori delle ordinarie procedure concorsuali, in base a criteri volti
a tener conto dell'anzianita' di servizio maturata nel settore della
formazione professionale e del carico di famiglia, ma non dei
requisiti e delle capacita' professionali possedute;
c) verrebbe prevista una nuova spesa non quantificata ne'
accompagnata da copertura finanziaria.
La questione non e' fondata, secondo quanto di seguito si dira'.
La norma impugnata rientra in una sequenza di interventi normativi
concernenti il personale degli enti della formazione professionale,
dei quali la Corte ha gia' avuto occasione di occuparsi (sentenze nn.
407 del 1995 e 437 del 1994), dichiarando la illegittimita'
costituzionale di precedenti disposizioni in argomento, volte a
realizzare non consentite finalita' assistenziali ed occupazionali.
Nel richiamare tali pronunce, il ricorrente assume che anche la
presente disposizione, al pari delle precedenti, costituisce un
tentativo di realizzare un indiscriminato inserimento di personale
presso enti pubblici, per finalita' meramente assistenziali. La
difesa della Regione, nel negare la violazione dei principi
costituzionali invocati nel ricorso, obietta che la disposizione
impugnata, differenziandosi dalle precedenti gia' dichiarate
incostituzionali, e' indirizzata a consentire la piena attuazione
degli obblighi discendenti, per la Regione, dal contratto collettivo
nazionale della categoria. La Corte ritiene che la soluzione della
questione posta dal Commissario dello Stato richieda un preliminare
cenno sul quadro normativo nell'ambito del quale essa si colloca,
avendo riguardo soprattutto a quanto si evince in tema di occupazione
e mobilita' del personale addetto alla formazione professionale. La
legge regionale n. 24 del 1976 (Addestramento professionale dei
lavoratori) - nell'affidare (art. 4) all'Assessore regionale il
compito di attuare i corsi e le altre iniziative formative,
avvalendosi degli enti locali e di altri enti che hanno per fine la
formazione professionale - rimette (art. 13) agli enti addetti alla
formazione la disciplina del trattamento del personale, nel rispetto
delle norme stabilite dai contratti di categoria, istituendo, nel
contempo, un albo (art. 14) al quale va iscritto il personale
medesimo. Ad integrazione di tale disciplina generale, la successiva
legge regionale n. 25 del 1993 stabilisce (art. 2, primo comma) il
principio che al personale iscritto nel citato albo, con rapporto di
lavoro a tempo indeterminato, e' garantita la continuita' lavorativa
e il trattamento economico stabilito dal contratto collettivo
nazionale di categoria. La disposizione censurata, aggiungendo un
ulteriore comma a detto articolo, autorizza, con riguardo ai
lavoratori teste' menzionati, l'Assessore regionale ad attuare i
processi di mobilita' previsti dal contratto collettivo.
Quest'ultimo, come ricorda anche la difesa della Regione, contempla
procedure di mobilita' del personale che, anche a fini di
salvaguardia dell'occupazione, ne prevedono, tra l'altro, l'impiego
presso strutture pubbliche, attraverso apposite convenzioni, alle
quali e' interessata anche la Regione. Ma il semplice richiamo che
la disposizione impugnata effettua ai processi di mobilita' previsti
dal contratto collettivo non sembra idoneo a conferire, al di la' del
richiamo stesso, autonoma portata precettiva alla disposizione
medesima, tale da comportare gli effetti che il Commissario dello
Stato paventa, nel senso, in particolare, della garanzia ad ogni
costo della retribuzione, ovvero dell'immissione, "con un anomalo
rapporto di servizio", di personale presso enti pubblici, in vista
del mantenimento dell'occupazione di una specifica categoria di
lavoratori dipendenti da enti privati, piuttosto che dell'interesse
pubblico all'efficienza e funzionalita' della pubblica
amministrazione. A ben vedere, la disposizione censurata, nella sua
genericita', non investe l'Assessore regionale di competenze e di
responsabilita', in tema di mobilita', maggiori di quelle che possano
essere desunte, di per se', dal citato contratto collettivo di
lavoro, nel quadro delle sopra richiamate norme legislative
regionali. Cosi' intesa, la stessa piu' che risultare, secondo quanto
sostenuto dalla difesa della Regione, funzionale all'attuazione
dell'art. 27 del contratto collettivo di lavoro, appare addirittura
tautologica e percio' superflua, in quanto volta a ribadire cio' che
gia' e' dato evincere aliunde. E' certo che essa, proprio per la sua
indeterminatezza, non e' in grado di aggiungere alcunche' alle
previsioni del contratto collettivo, genericamente richiamato, ne'
tantomeno di conferire al medesimo l'idoneita' a porsi quale fonte di
disciplina di rapporti e situazioni al di la' dei limiti che allo
stesso afferiscono in via di principio, superando, tra l'altro, i
vincoli gia' messi in evidenza nelle precedenti sentenze di questa
Corte. Pertanto, una volta negata la esattezza della premessa dalla
quale muove il Commissario dello Stato, va escluso che la
disposizione si ponga in contrasto con i parametri costituzionali
invocati nel ricorso.
5.1. - Sotto il profilo della violazione degli artt. 3, 51 e 97
della Costituzione, viene denunciato, inoltre, l'art. 3, il quale
contiene varie disposizioni, la cui comune caratteristica si rinviene
nell'intento di estendere ad altri soggetti le garanzie gia' previste
dagli artt. 30 e 33 della legge approvata dall'Assemblea regionale il
7 aprile 1995 (Norme sui consorzi di bonifica. Garanzie occupazionali
per i prestatori d'opera dell'ESA e disposizioni per i commissari
straordinari), promulgata come legge regionale 25 maggio 1995, n.
45. Le disposizioni vengono censurate, sotto vari profili, dal
Commissario dello Stato, in quanto preminentemente rivolte a
raggiungere finalita' occupazionali, piuttosto che a soddisfare le
esigenze dei singoli enti. E di cio' darebbero conferma le stesse
modalita' di assunzione, al di fuori di ogni procedimento selettivo
volto a verificare l'idoneita' degli interessati. Dal canto suo la
Regione oppone che le norme considerate, lungi dal sovvertire i
canoni dell'art. 97 della Costituzione, "costituiscono il risultato
di una prioritaria esatta e capillare valutazione delle effettive
esigenze di funzionamento e di organizzazione degli enti
interessati".
5.2. - Data la loro evidente connessione, le censure avverso i
commi 1 e 2 vanno esaminate congiuntamente. La prima norma prevede
che "le disposizioni di cui al primo comma dell'art. 30 della legge
approvata dall'Assemblea regionale il 7 aprile 1995 (...) si
applicano, in osservanza delle procedure previste dall'art. 19,
quarto comma, della legge regionale 1 settembre 1993, n. 25, anche ai
soggetti che nel triennio 1992/1994 abbiano svolto incarico di
prestazione d'opera per le esigenze istituzionali dei consorzi, per
un periodo complessivo non inferiore a sei mesi nel suddetto
triennio".
La seconda norma prevede, invece, che ai prestatori d'opera non
rientranti nei benefici di cui al primo comma vengano assicurate, a
richiesta, 151 giornate lavorative con le procedure di cui al comma 6
del gia' citato art. 30. Lamenta il ricorrente che la prima delle
teste' riferite disposizioni si risolve nell'estendere a coloro che
hanno svolto incarichi di prestazione d'opera un trattamento - e
cioe' l'assunzione a tempo indeterminato - che il menzionato art. 30,
primo comma, della legge regionale n. 45 del 1995 aveva, invece,
inteso riservare agli operai, braccianti agricoli ed altri soggetti
che, assunti a norma delle vigenti disposizioni in materia di
collocamento, avevano prestato, nel triennio 1992/1994, la loro
attivita' alle dipendenze dei consorzi stessi, "per un numero non
inferiore a 400 giornate lavorative ai fini previdenziali o almeno
250 in due anni del predetto triennio". E questo senza tener conto
delle finalita' ispiratrici della originaria disposizione, tali da
giustificare la deroga alle regole che disciplinano le assunzioni nei
pubblici impieghi. Illogica e contraddittoria sarebbe anche la
previsione del secondo comma, consistente nel contemplare una
garanzia occupazionale pari ad un determinato numero di giornate
lavorative, a semplice richiesta da parte dei prestatori d'opera non
rientranti nei benefici di cui al primo comma, e senza indicazione
alcuna di un limite minimo di servizio prestato.
Le questioni sono fondate.
Come osserva il ricorrente, le disposizioni censurate non valutano
la situazione del tutto diversa in cui si trovano i soggetti da esse
considerati rispetto ai destinatari delle disposizioni di cui viene
operata l'estensione, ignorando completamente la peculiare ratio
delle stesse e cioe' quella di sanare la pregressa situazione di
precariato in cui versavano operai e braccianti agricoli. A parte la
diversa qualificazione del rapporto, riconducibile al lavoro
subordinato, nell'un caso, e alla prestazione d'opera autonoma,
nell'altro, e' la natura stessa del contratto di prestazione d'opera
a non consentire il riscontro, in termini di rilevazione e
quantificazione del servizio prestato, delle condizioni previste
dall'art. 30 della legge regionale n. 45 del 1995, per l'assunzione.
Si puo', pertanto, convenire che i commi 1 e 2 mirano essenzialmente
a realizzare garanzie occupazionali, equiparando situazioni tra loro
non omogenee e, oltretutto, con modalita' che non contemplano per i
beneficiari alcuna prova selettiva, eccezione fatta per il vaglio dei
titoli di studio e dei carichi di famiglia, come e' dato desumere dal
richiamo operato alla procedura di cui all'art. 19, quarto comma,
della legge regionale n. 25 del 1993.
5.3. - Il ricorso censura, poi, il terzo comma del predetto art.
3, il quale prevede che il personale dell'ASCEBEM (Associazione
siciliana dei consorzi ed enti di bonifica e di miglioramento
fondiario) in servizio alla data del 31 dicembre 1994, sia assunto, a
domanda da presentare entro 120 giorni, presso il consorzio il cui
comprensorio maggiormente insiste nella Provincia di Palermo.
Secondo il ricorrente, la disposizione, nel prestarsi alle stesse
valutazioni critiche rivolte alle norme esaminate nel precedente
paragrafo, disattenderebbe il principio del buon andamento,
privilegiando l'interesse dei singoli destinatari delle norme
censurate al mantenimento dell'attuale rapporto di lavoro precario e
temporaneo, rispetto alle esigenze di funzionamento e di
organizzazione degli uffici pubblici.
Anche detta questione e' fondata.
Le considerazioni negative espresse dal Commissario trovano,
invero, conferma nelle stesse modalita' dell'assunzione, che la
disposizione prevede avvenga a domanda, senza indicazione di un
termine minimo di servizio prestato, ne' del tipo di rapporto
esistente, e senza subordinazione ad alcuna forma di verifica della
professionalita' e capacita' degli interessati. V'e', percio',
fondato motivo di ritenere che il legislatore regionale abbia inteso
darsi carico piuttosto dell'esigenza di salvaguardare i posti di
lavoro, che della valutazione dell'interesse degli enti a carico dei
quali le assunzioni sono destinate ad operare. Valutazione ancor piu'
necessaria, come osserva il ricorso, a fronte della menzionata legge
regionale n. 45 del 1995 che, nel riorganizzare la struttura degli
enti consortili, ha provveduto ad una loro drastica riduzione.
5.4. - Sempre alla luce dei parametri indicati sub 5.1, il
Commissario denuncia altresi' le disposizioni dei successivi commi 4,
5 e 6, dell'art. 3.
Secondo la prima di dette norme, l'Ente di sviluppo agricolo
applica le disposizioni di cui ai commi 1, 4, lettera b), e 5
dell'art. 30 della legge approvata dall'Assemblea regionale il 7
aprile 1995, con decorrenza 1 gennaio 1996 e, in quanto compatibili,
nei confronti dei prestatori d'opera dallo stesso utilizzati. La
seconda disposizione censurata prevede che detto personale "e'
utilizzato in localita' distanti fino a 40 km dal luogo di residenza
o dal luogo della precedente adibizione e, su richiesta delle
prefetture, degli enti locali e degli enti parco, anche per lo
svolgimento di interventi di protezione civile, antincendio e nel
campo della conservazione del suolo e della tutela ambientale,
nonche' per lavori di diserbamento e manutenzione della viabilita'
rurale, trazzerale ed interpoderale".
La terza disposizione prevede la copertura della spesa. Il
ricorrente, nel richiamare le considerazioni gia' svolte, ritiene che
non appaia giustificabile l'estensione ai predetti soggetti del
trattamento riservato agli operai stagionali dei consorzi, che
comporterebbe una ingiustificata trasformazione a tempo indeterminato
di rapporti di lavoro stagionale, non correlata al verificarsi di
sopravvenute esigenze di servizio dell'ente presso il quale gli
interessati prestano la loro opera.
Le questioni sono fondate.
Le disposizioni denunciate si risolvono nell'applicare a coloro che
hanno prestato la loro opera in favore dell'Ente di sviluppo le
garanzie che l'art. 30 della legge approvata il 30 aprile 1995
riserva (ai commi 1, 4, lettera b), e 5) a coloro che abbiano
prestato la loro attivita' in favore dei consorzi. Tali disposizioni,
come gia' detto, prevedono l'assunzione con rapporto di lavoro a
tempo indeterminato per gli operai, i braccianti agricoli ed altri
soggetti che nel triennio 1992/1994 abbiano prestato alle dipendenze
dei consorzi la loro opera per un numero non inferiore a 400 giornate
lavorative ai fini previdenziali o almeno 250 in due anni del
predetto triennio (primo comma); nonche' la garanzia di 151 giornate
per il triennio 1996/1998, per coloro che, nel medesimo periodo di
cui sopra, abbiano svolto almeno 101 giornate lavorative ai fini
previdenziali (quarto comma, lettera b); con applicazione in questo
caso (comma 5) dei benefici di cui all'art. 30 della legge regionale
5 giugno 1989, n. 11, che contempla garanzie occupazionali, con
possibilita' di assunzione a tempo indeterminato, nell'ambito dei
contingenti fissati dalla legge.
Peraltro la mancanza nelle disposizioni censurate di ogni
riferimento alle esigenze degli Enti di sviluppo, confermata dalle
stesse modalita' di utilizzazione del personale in questione, secondo
criteri che appaiono rivolti piu' alla garanzia del posto di lavoro
che non alla considerazione delle effettive necessita' operative
delle strutture chiamate ad utilizzarlo, alle quali viene dunque
preclusa la possibilita' di valutare caso per caso l'effettivo
fabbisogno, appare in evidente contrasto con il principio di buon
andamento di cui all'art. 97 della Costituzione.
L'accoglimento delle questioni nei termini di cui sopra assorbe
ogni altro profilo.
6. - Con il ricorso in epigrafe viene impugnato, altresi', l'art.
4, il quale prevede, al primo comma, che gli alloggi - realizzati in
base alla legge regionale 31 dicembre 1985, n. 54, per essere
destinati agli appartenenti alle forze dell'ordine - possono essere
alienati nella misura del 100 per cento. A sua volta, il secondo
comma - sostituendo l'art. 6 della precedente legge regionale 3
novembre 1994, n. 43 - estende agli alloggi predetti le disposizioni
dell'art. 2 della legge regionale n. 43 del 1994, e cioe' quelle che
prevedono criteri di favore nella determinazione del prezzo.
Il Commissario dello Stato denuncia il suddetto articolo:
a) per violazione dell'art. 97 della Costituzione, lamentando che
il legislatore regionale, a pochi mesi dalla entrata in vigore della
legge regionale n. 43 del 1994, che aveva espressamente escluso gli
immobili di cui trattasi dalle disposizioni di favore relative al
prezzo, sia ritornato sull'argomento, introducendo la regola opposta;
b) per contrasto con l'art. 53 della Costituzione, in quanto la
disposizione denunciata darebbe "origine indirettamente a una
elusione fiscale in favore degli acquirenti, perche' le imposte
derivanti dagli atti di compravendita sarebbero inevitabilmente
riferite ad una rendita catastale notevolmente inferiore rispetto a
quelle effettive determinate dalla Direzione del Catasto".
La questione, ancorche' genericamente riferita all'art. 4, riguarda
in realta' il solo secondo comma. In questi limiti essa e' fondata.
Il legislatore regionale, con l'art. 6 della legge n. 43 del 1994,
aveva, infatti, escluso che gli immobili qui considerati potessero
essere ceduti al prezzo determinato ai sensi dell'art. 2 della legge
medesima, che ne prevede la valutazione come appartenenti alla
categoria catastale A/4 (abitazioni popolari). Osserva il
Commissario dello Stato che tale esclusione era indubbiamente
ragionevole in quanto teneva conto del fatto che, per gli immobili in
questione, acquistati da privati in base alla legge regionale n. 54
del 1985, non risultavano ricorrere le limitazioni proprie
dell'edilizia residenziale pubblica: in particolare quelle di cui
all'art. 16, terzo comma, della legge n. 457 del 1978, che, a pena di
decadenza da ogni beneficio normativo, fissa la superficie massima
delle abitazioni. Oppone la Regione resistente che la possibilita'
di determinazione del prezzo di vendita degli alloggi in parola sulla
base della categoria catastale A/4 - stabilita dall'art. 2 della
legge regionale n. 43 del 1994 per l'alienazione degli immobili di
edilizia residenziale pubblica in genere - non appare irragionevole
in astratto, attesa la previsione dell'art. 2, primo comma, della
piu' volte citata legge regionale n. 54 del 1985, di dare priorita',
ai fini di cui trattasi, "all'acquisto di alloggi aventi le
caratteristiche tipologiche previste dalla legge 5 agosto 1978, n.
457", anche se, in pratica si e' fatto largo ricorso all'acquisizione
di abitazioni con superficie utile superiore. In questo contesto, la
disposizione censurata e' da ritenere illegittima, nella parte in cui
estende agli alloggi occupati dagli appartenenti alle forze
dell'ordine, ai sensi della legge regionale n. 54 del 1985, non
aventi le caratteristiche tipologiche previste dalla legge 5 agosto
1978, n. 457, i criteri di determinazione del prezzo statuiti
dall'art. 2 della legge regionale n. 43 del 1994. Infatti, la
modifica dei criteri a suo tempo fissati dall'art. 6 della medesima
legge regionale n. 43 del 1994 non trova altra giustificazione se non
quella di concedere agli interessati benefici che, in contrasto con
il principio del buon andamento, si traducono in un immotivato
depauperamento del patrimonio pubblico.
Resta assorbito ogni altro motivo di ricorso.
7. - Viene, poi, impugnato per violazione degli artt. 3, 51 e 97
della Costituzione, l'art. 5, in base al quale le elezioni
amministrative "indette dai consigli circoscrizionali dei comuni
della Sicilia, relative alla prima tornata secondo l'art. 169
dell'Ordinamento amministrativo degli enti locali, approvato con
legge regionale 15 marzo 1963, n. 16, e successive modifiche ed
integrazioni, sono rinviate alla seconda tornata prevista dalla
medesima disposizione". Il Commissario, mentre da una parte assume
che la disposizione persegue il fine di interrompere le procedure
gia' in atto per il rinnovo dei consigli circoscrizionali di Bagheria
e Siracusa, indette con decreto dell'Assessore per gli enti locali
del 10 marzo 1995, dall'altro da' atto, nello stesso ricorso, che i
procedimenti elettorali in questione sono proseguiti senza alcun
rinvio, richiamando una circostanza confermata dalla stessa difesa
della Regione. Poiche' la disposizione denunciata gia' al momento
della proposizione del ricorso non aveva cagionato l'effetto
impeditivo posto a fondamento della questione sollevata, ne' era piu'
in grado di cagionarlo, la questione stessa va dichiarata
inammissibile.
8. - Forma, altresi', oggetto di censura la disposizione dell'art.
6, che introduce una disciplina transitoria dell'attivita' venatoria,
sino al 31 gennaio 1996; disciplina, secondo il ricorrente, da
ritenere lesiva dei principi contenuti nella legge n. 157 del 1992
(Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il
prelievo venatorio), che si configurerebbero quali norme fondamentali
di riforma economico-sociale, e quindi contrastante con l'art. 14
dello Statuto speciale, nonche' con l'art. 11 della Costituzione.
La questione non e' fondata, dal momento che i termini per
l'adeguamento della legislazione regionale - che secondo l'art. 36
della predetta legge n. 157 del 1992 erano stati previsti entro e non
oltre un anno dalla sua entrata in vigore - sono stati
successivamente differiti ed attualmente ne e' prevista - per effetto
dell'art. 4, comma 7, del decreto-legge 26 febbraio 1996, n. 81 - la
scadenza al 31 luglio 1996.
9. - Va, infine, esaminata la questione di costituzionalita'
dell'art. 7, avente ad oggetto un contributo straordinario alla
ditta STAT e alla ditta Camarda e Drago, sollevata dal Commissario
dello Stato in riferimento agli artt. 3 e 97 della Costituzione.
La successiva legge regionale approvata il 4 agosto 1995
(Provvedimenti straordinari in favore delle ditte di trasporto STAT,
Camarda e Drago ed Emanuele Antonino, vittime di attentati incendiari
di natura mafiosa. Provvidenze per i danni causati da atti
criminosi) ha provveduto a ridisciplinare la materia, dichiarando,
nel contempo, "abrogato" il predetto art. 7. Risulta palese da tale
legge regionale, sulla quale il Commissario dello Stato ha parimenti
proposto ricorso innanzi a questa Corte (r. ric. n. 46 del 1995), la
volonta' dell'Assemblea regionale siciliana di porre nel nulla la
disposizione qui denunciata. Tale volonta' e' sufficiente, secondo
la giurisprudenza di questa Corte, a far dichiarare cessata la
materia del contendere (v. sentenza n. 309 del 1994).
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2,
3, 7 e 8; nonche' dell'art. 3 della legge approvata dall'Assemblea
regionale siciliana il 16 maggio 1995 (Disposizioni concernenti il
personale regionale e degli enti locali. Processi di mobilita' degli
operatori della formazione professionale. Garanzie occupazionali per
il personale dei consorzi bonifica e dell'ESA. Alloggi delle forze
dell'ordine. Rinvio elezioni consigli circoscrizionali. Disciplina
transitoria della caccia. Provvedimenti in favore delle ditte STAT e
Camarda e Drago);
Dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 4, secondo
comma, della medesima legge regionale, nella parte in cui estende i
criteri di determinazione del prezzo di cui all'art. 2 della legge
regionale n. 43 del 1994, anche agli alloggi occupati dagli
appartenenti alle forze dell'ordine, ai sensi della legge regionale
n. 54 del 1985, non aventi le caratteristiche tipologiche previste
dalla legge n. 457 del 1978;
Dichiara inammissibile la questione di legittimita' costituzionale
sollevata dal Commissario dello Stato con il ricorso in epigrafe
avverso l'art. 5 della predetta legge regionale, in riferimento agli
artt. 3, 51 e 97 della Costituzione;
Dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
sollevate dal Commissario dello Stato con il ricorso in epigrafe, nei
confronti:
dell'intera legge regionale approvata dalla Assemblea regionale
siciliana il 16 maggio 1995, in riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione, nonche' all'art. 12 dello Statuto speciale;
dell'art. 1, commi 4 e 5 in riferimento agli artt. 3 e 97 della
Costituzione;
dell'art. 1, comma 6, in riferimento agli artt. 3, 97, 101 e 103
della Costituzione;
dell'art. 6, in riferimento all'art. 14 dello Statuto speciale e
all'art. 11 della Costituzione;
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimita' costituzionale sollevata dal Commissario dello Stato
con il ricorso in epigrafe, avverso l'art. 2 della medesima legge
regionale, in riferimento agli artt. 3, 81, quarto comma, 97 della
Costituzione e 17, lettera f), dello Statuto speciale;
Dichiara cessata la materia del contendere in ordine allo stesso
ricorso promosso dal Commissario dello Stato, per quanto concerne la
questione relativa all'art. 7 della medesima legge regionale.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 aprile 1996
Il presidente: FERRI
Il redattore: VARI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 24 aprile 1996.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
96C0615