N. 128 SENTENZA 17 - 24 aprile 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Controversie in materia di trattamenti pensionistici - Domanda di presentazione - Applicabilita' del nuovo regime decadenziale triennale dell'azione giudiziaria - Criteri - Ingiustificata interpretazione della questione come prospettata dal giudice a quo in base alla sentenza n. 20/1994 - Inapplicabilita' della nuova legge al caso in questione - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. (D.-L. 19 settembre 1992, n. 384, art. 4, terzo comma, convertito, con modificazioni, nella legge 14 novembre 1992, n. 438). (Cost., artt. 24 e 38).(GU n.18 del 30-4-1996 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: avv. Mauro FERRI; Giudici: prof. luigi mengoni, prof. enzo cheli, dott. renato granata, prof. giuliano vassalli, prof. francesco guizzi, prof. cesare mirabelli, prof. fernando santosuosso, avv. massimo vari, dott. cesare ruperto, dott. riccardo chieppa, prof. valerio onida, prof. carlo mezzanotte;
ha pronunciato la seguente
sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 4 del
decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384 (Misure urgenti in materia di
previdenza, di sanita' e di pubblico impiego, nonche' disposizioni
fiscali), convertito, con modificazio- ni, nella legge 14 novembre
1992, n. 438 promossi con ordinanze emesse l'8 e il 25 maggio, il 16
e il 22 giugno, il 12 luglio, il 12 ottobre e l'8 novembre 1995 dal
Pretore di Milano, rispettivamente iscritte ai nn. 451, 476, 504,
658, 659, 854 e 900 del registro ordinanze 1995 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 35, 37, 39, 43 e 51, prima
serie speciale, dell'anno 1995 e n. 1, prima serie speciale,
dell'anno 1996.
Visti gli atti di costituzione di Fogolin Mercede, Agosti Marina,
Paderno Lidia ed altri, Spada Maria, Riva Ernesto e dell'INPS,
nonche' gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 19 marzo 1996 il giudice relatore
Luigi Mengoni;
Uditi gli avv.ti Alessandro Garlatti per Fogolin Mercede, Paderno
Lidia ed altri e Spada Maria; Alessandro Garlatti e Franco Agostini
per Agosti Marina; Alessandro Garlatti e Felice Assennato per Riva
Ernesto; Carlo De Angelis per l'INPS e l'avvocato dello Stato Gian
Paolo Polizzi per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di sette giudizi promossi contro l'INPS da Mercede
Fogolin ed altri per ottenere l'integrazione al minimo di pensioni
gia' in godimento, il Pretore di Milano, con altrettante ordinanze
emesse tra l'8 maggio 1995 e l'8 novembre 1995, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 24 e 38, secondo comma, della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 4 del d.-l. 19
settembre 1992, n. 384, convertito nella legge 14 novembre 1992, n.
438, nella parte (terzo comma) che prevede l'applicabilita' del nuovo
regime decadenziale triennale anche nel caso in cui, essendo stata la
domanda di prestazione presentata prima dell'entrata in vigore del
decreto-legge citato (19 settembre 1992), a questa data non fosse
stato ancora proposto il ricorso amministrativo.
Il primo comma della disposizione in esame reca un nuovo testo
dell'art. 47, secondo e terzo comma, del d.P.R. 30 aprile 1970, n.
639, che riduce da dieci a tre anni il termine decadenziale del
diritto ai ratei dei trattamenti pensionistici, aggiungendo alle due
date di decorrenza alternativamente indicate dal testo originario
(data di comunicazione della decisione del ricorso pronunziata dai
competenti organi dell'Istituto, ovvero data di scadenza del termine
stabilito per la pronunzia) una terza ipotesi riferita alla "data di
scadenza dei termini prescritti per l'esaurimento del procedimento
amministrativo, computati a decorrere dalla data di presentazione
della richiesta di prestazione". Il terzo comma dispone che la nuova
disciplina non si applica "ai procedimenti instaurati anteriormente
alla data di entrata in vigore del presente decreto ancora in corso
alla medesima data".
Poiche' nei casi di cui si controverte il ricorso amministrativo e'
stato proposto dopo l'entrata in vigore del d.-l. n. 384 del 1992, il
giudice rimettente, in adesione all'eccezione opposta dall'INPS, ha
ritenuto di argomentare a contrario dalla sentenza n. 20 del 1994 di
questa Corte l'applicabilita' dell'art. 4, primo comma, del
decreto-legge, a stregua del quale i ricorrenti sarebbero decaduti
dall'azione giudiziaria, essendo ampiamente trascorsi al momento
della sua proposizione tre anni dalla scadenza dei termini prescritti
per l'esaurimento del procedimento amministrativo.
Cosi' interpretato, l'art. 4 del decreto-legge citato viene
impugnato per contrasto: a) con l'art. 24 della Costituzione, in
quanto comporta il sacrificio di diritti che, fino al giorno
dell'entrata in vigore del nuovo regime, esistevano e potevano essere
fatti valere in giudizio; b) con l'art. 38, secondo comma, della
Costituzione, perche' la mancata previsione di un regime transitorio
per situazioni come quelle in questione attua una sorta di
espropriazione di diritti previdenziali costituzionalmente garantiti.
2.1. - In quattro dei giudizi promossi dalle ordinanze davanti alla
Corte costituzionale (r.o. n. 451, 476, 504, 658/95) si sono
costituiti i ricorrenti chiedendo una dichiarazione di fondatezza
della questione, pur premettendo di non condividere l'interpretazione
del giudice a quo nel senso dell'applicabilita' nella specie del
nuovo regime decadenziale. In prossimita' dell'udienza pubblica la
difesa della parte privata nel giudizio promosso dall'ordinanza
iscritta in r.o. n. 476/95 ha depositato una memoria che modifica le
conclusioni precedentemente dedotte, chiedendo in principalita' una
sentenza interpretativa di rigetto.
Premesso che nell'art. 4, terzo comma, la parola "procedimenti"
deve interdersi riferita sia a quelli giudiziari che a quelli
amministrativi, ne consegue, ad avviso della parte privata, che "la
precedente disciplina decadenziale continua ad applicarsi anche nel
caso in cui, essendo la richiesta di prestazione anteriore alla data
di entrata in vigore del d.-l. n. 384 del 1992, il ricorso
amministrativo sia stato proposto posteriormente. Invero, non essendo
applicabile, per il principio di irretroattivita' della legge, la
terza figura di dies a quo aggiunta, innovativamente, dal
decreto-legge 1992, la possibilita' di ricorso tardivo, ammessa
dall'art. 8 della legge 11 agosto 1973, n. 533, comporta che il
procedimento amministrativo debba considerarsi ancora pendente alla
data del 19 settembre 1992 qualora il ricorso in sede contenziosa sia
stato proposto successivamente, di guisa che il termine di decadenza
dell'azione giudiziaria non puo' cominciare a decorrere se non dalla
data di comunicazione della decisione del ricorso o dalla data di
scadenza del termine stabilito per la pronuncia della decisione
(novanta giorni dal ricorso).
Resta la questione se il termine applicabile sia quello vecchio di
dieci anni o quello nuovo di tre. Ma qualunque sia la risposta, nella
specie la domanda giudiziale risulta tempestivamente proposta.
2.2. - In tutti i giudizi si e' costituito l'INPS chiedendo che la
questione sia dichiarata inammissibile o, in subordine, infondata.
A parere dell'Istituto la fattispecie in causa e' regolata
dall'art. 6 del d.-l. 29 marzo 1991, n. 103, convertito in legge 1
giugno 1991, n. 166, ai sensi del quale, in caso di mancata
proposizione di ricorso amministrativo, il termine di decadenza
dell'azione giudiziaria decorre dall'insorgenza del diritto ai
singoli ratei della prestazione previdenziale. Di qui l'eccezione di
inammissibilita' della questione per errata individuazione della
norma applicabile, e in subordine la domanda di infondatezza.
3. - E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo che la questione
sia dichiarata infondata.
Premesso che, secondo il regime precedente, per promuovere l'azione
giudiziaria non bastava avere presentato la richiesta di prestazione
e poi atteso la scadenza del termine per l'esaurimento del relativo
procedimento, ma era altresi' necessario proporre ricorso
amministrativo contro il diniego tacito o espresso, l'interveniente
osserva che il senso della pronuncia richiamata di questa Corte e'
quello di radicare la durata del diritto nella disciplina vigente nel
momento in cui esso nasce, per cui ove il diritto sia maturato dopo
l'entrata in vigore del d.-l. n. 384 del 1992, solo a questa si puo'
fare riferimento per computare il termine di decadenza.
Cosi' precisata la scelta del legislatore non appare ne'
irrazionale, ne' contraria agli artt. 24 e 38 della Costituzione, ben
diversa, e piu' meritevole di attenzione, essendo la posizione del
titolare del diritto che abbia diligentemente coltivato la pretesa di
prestazione attivando il ricorso amministrativo, rispetto a chi si
sia limitato a domandare la prestazione trascurando poi l'esito della
sua istanza.
Considerato in diritto
1. - Con sette ordinanze del medesimo tenore il Pretore di Milano
ha sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 4 del
d.-l. 19 settembre 1992, n. 384, convertito nella legge 14 novembre
1992, n. 438, nella parte (terzo comma) che prevede l'applicabilita'
del nuovo regime decadenziale triennale dell'azione giudiziaria per
le controversie in materia di trattamenti pensionistici anche nel
caso in cui, essendo stata la domanda di prestazione presentata
anteriormente all'entrata in vigore del decreto legge citato (19
settembre 1992), a questa data non fosse stato ancora proposto il
ricorso amministrativo ai sensi dell'art. 44 del d.P.R. 30 aprile
1970, n. 639.
Poiche' le due date di decorrenza del termine decadenziale
dell'azione giudiziaria, alternativamente previste dal testo
originario dell'art. 47, secondo comma, del d.P.R. n. 639 del 1970
si riferiscono al procedimento amministrativo contenzioso, la
sentenza n. 20 del 1994 ha corrispondentemente interpretato l'art. 4,
terzo comma, del d.-l. 384 del 1992 riferendolo all'ipotesi di
proposizione del ricorso amministrativo anteriormente alla data di
entrata in vigore del decreto medesimo. L'opposta interpretazione,
secondo cui la presentazione della domanda di prestazione prima di
tale data sarebbe un presupposto sufficiente per escludere
permanentemente l'applicabilita' della nuova disciplina, e'
insostenibile per una duplice ragione. Anzitutto perche' e' contraria
alla lettera della legge: essa implica la tesi che il procedimento
avviato dall'istanza amministrativa debba sempre considerarsi in
corso - pur dopo la scadenza dei termini prescritti "per il suo
esaurimento" - fino alla scadenza di novanta giorni dalla
proposizione tardiva del ricorso al Comitato centrale dell'INPS,
mentre la funzione assegnata dalla legge a questi termini implica
che, una volta scaduti, il procedimento amministrativo non e' piu' in
corso, salva la possibilita' di riattivarlo col ricorso tardivo. In
secondo luogo, la detta interpretazione, in quanto tiene fermo il
termine decennale di decadenza pur quando il ricorso sia stato
proposto dopo l'entrata in vigore del decreto-legge del 1992,
comporterebbe una deroga, in contrasto con le finalita' del decreto,
al principio per cui il termine di decadenza prende regola dalla
disciplina in vigore al momento in cui comincia a decorrere.
Le odierne ordinanze di rimessione condividono l'interpretazione
elaborata dalla sentenza citata, ma ravvisano nella disposizione
dell'art. 4, terzo comma, cosi' interpretata, un residuo profilo di
incostituzionalita' in relazione al caso, che la sentenza non ha
avuto modo di esaminare, in cui anteriormente al 19 settembre 1992
sia stata presentata la sola istanza amministrativa e siano decorsi i
termini prescritti per l'esaurimento del procedimento
(complessivamente trecento giorni dalla domanda, come risulta dal
combinato disposto degli artt. 7 della legge 11 agosto 1973, n. 533,
e 46, commi 5 e 6, della legge 9 marzo 1989, n. 88). In tal caso, non
essendo in corso alla data indicata alcun procedimento, si dovrebbe
ritenere applicabile il nuovo regime decadenziale triennale con
decorrenza dal compimento di trecento giorni dalla richiesta di
prestazione (nei casi di specie presentata tra il 1986 e il 1990),
con la conseguenza che le domande proposte al giudice dai ricorrenti
dovrebbero essere respinte, essendo ormai da lungo tempo estinta
l'azione giudiziaria.
Pertanto, l'art. 4, terzo comma, nella parte in cui omette di
stabilire un ragionevole regime transitorio per questo caso, viene
denunciato per contrarieta' agli artt. 24 e 38, secondo comma, della
Costituzione.
2. - I giudizi introdotti dalle sette ordinanze del Pretore di
Milano, avendo per oggetto la medesima questione, possono essere
riuniti e decisi con unica sentenza.
3.1. - La questione non e' fondata nei sensi appresso spiegati.
L'interpretazione prospettata dal giudice a quo non e' giustificata
dalla sentenza n. 20 del 1994 e non e' sostenibile per due ragioni.
In primo luogo perche' viola il principio di irretroattivita' della
legge, del quale, come osserva la stessa sentenza, l'art. 4, terzo
comma, non e' che un'applicazione: la legge sopravvenuta non puo'
essere applicata ai facta praeterita corrispondenti agli elementi di
una nuova fattispecie produttiva di effetti che a quei fatti dalla
legge precedente non erano collegati.
In secondo luogo, il giudice rimettente non ha considerato
l'irrazionale differenziazione di disciplina che la sua
interpretazione produrrebbe in ordine ai ratei delle prestazioni
previdenziali maturati dopo la domanda. La decadenza in cui, a suo
dire, sarebbero incorsi i ricorrenti in forza della nuova legge,
avrebbe un effetto estintivo circoscritto ai ratei maturati nel
periodo di tre anni e trecento giorni compreso tra la data della
domanda e il termine ad quem della decadenza. Per i ratei maturati
successivamente l'applicazione del nuovo regime decadenziale non e'
ipotizzabile in mancanza di una nuova richiesta di prestazione che
abbia instaurato un nuovo procedimento amministrativo. Questi ratei
resterebbero soggetti singulatim alla decadenza decennale prevista
dall'art. 6, primo comma, del d.-l. 29 marzo 1991, n. 103,
convertito nella legge 1 giugno 1991, n. 166.
3.2. - L'art. 4, terzo comma, del d.-l. n. 384 del 1992, mentre, da
un lato, tiene fermo il principio di irretroattivita' della legge,
dall'altro si propone di regolare le condizioni di applicabilita' del
distinto principio di efficacia immediata ex nunc della nuova legge
sui rapporti pendenti. Questo problema puo' porsi soltanto rispetto
ai rapporti per i quali l'innovazione della legge modificativa della
disciplina della prescrizione o della decadenza sia limitata alla
durata del termine, senza toccare la natura e gli effetti della
vicenda estintiva, cioe', per quanto qui interessa, ai casi in cui al
19 settembre 1992 fosse in corso la decadenza decennale prevista dal
testo originario dell'art. 47, secondo comma, del d.P.R. n. 639 del
1970, qualificata da un effetto estintivo globale di tutti i ratei
della prestazione maturati successivamente all'istanza amministrativa
fino al verificarsi della decadenza. Si tratta appunto, come ha
precisato la sentenza n. 20 del 1994, dei casi in cui, essendo stato
"proposto il ricorso amministrativo, si siano gia' verificati,
anteriormente alla data di entrata in vigore del d.-l. n. 384 del
1992, i presupposti di decorrenza del termine previsto dalla legge
precedente per la proposizione della domanda giudiziale
(comunicazione della decisione definitiva del ricorso o scadenza del
termine di novanta giorni per la pronunzia) e il termine sia ancora
pendente alla detta data".
Nel caso in esame invece, essendo mancato il ricorso
amministrativo, a quella data era in corso soltanto la decadenza dei
singoli ratei introdotta dal d.-l. n. 103 del 1991, decorrente
dall'insorgenza del rispettivo diritto, cioe' una vicenda estintiva
con efficacia diversa da quella della decadenza prevista dall'art. 47
della legge del 1970, modificato dall'art. 4, primo comma, del d.-l.
n. 384 del 1992.
Percio' l'art. 4, terzo comma, non aveva bisogno di riferirsi a
questo caso, nel quale l'inapplicabilita' della nuova legge discende
dalla regola generale sopra enunciata. Se e fino a quando non sia
proposto ricorso amministrativo (con decorrenza infruttuosa dei
successivi novanta giorni o comunicazione entro tale termine della
decisione negativa), continua a correre la sola decadenza decennale
dei singoli ratei di cui all'art. 6 del d.-l. n. 103 del 1991, da
ritenersi tacitamente abrogato in parte qua dal d.-l. n. 384 del 1992
solo in relazione alle domande di prestazione presentate dopo il 19
settembre 1992 (mentre rimane in vigore per l'ipotesi di mancata
presentazione della domanda). La disciplina del d.-l n. 103 del 1991
continua ad applicarsi anche se la domanda fosse stata presentata
meno di trecento giorni prima di questa data: perche' la decadenza
disposta dall'art. 47, secondo comma, del d.P.R. n. 639 del 1970
possa decorrere dal terzo dies a quo aggiunto, con funzione di norma
di chiusura, dall'art. 4, primo comma, del d.-l. n. 384 del 1992, e'
necessario che tutti gli elementi della fattispecie, a cominciare
dall'istanza amministrativa, siano venuti in essere dopo l'entrata in
vigore del decreto.
4. - L'Avvocatura dello Stato obietta che escludendo la
retroattivita' del nuovo regime decadenziale anche nel caso in esame
si concede irrazionalmente un trattamento di maggior favore a "chi si
sia limitato a domandare una prestazione previdenziale trascurando
poi l'esito della sua istanza, rispetto al soggetto che abbia
diligentemente coltivato la pretesa attivando un ricorso
amministrativo".
Ma l'inconveniente non fornisce argomento per attribuire all'art.
4, primo comma, del d.-l. n. 384 del 1992 un'efficacia retroattiva
non argomentabile, in linea di corretta interpretazione, dal comma 3,
tanto piu' che essa si convertirebbe in una ragione di
incostituzionalita' di quest'ultimo.
Giova piuttosto osservare che la determinazione dei termini
estintivi del diritto alle singole rate - nella seconda parte
dell'art. 6, primo comma, del d.-l. n. 103 del 1991 - per relationem
ai termini di decadenza previsti nella prima parte riproduce, anche
nel caso in esame, la questione - accennata nella sentenza n. 20 del
1994 - se, ridotto a tre anni il termine di riferimento, sia
richiamabile il principio generale per cui, dalla data di entrata in
vigore della legge abbreviatrice della decadenza, il nuovo termine si
applica anche alle decadenze in corso qualora a questa data il tratto
residuo, non ancora consumato, del termine precedente sia di durata
superiore. Se tale questione (che resta affidata al giudice del
merito) fosse risolta affermativamente, l'inconveniente sopra
prospettato sarebbe rimosso.
Si tratta comunque di una situazione transitoria. Per le domande di
prestazione presentate dopo il 19 settembre 1992 la nuova legge ha
contenuto entro il limite piu' ragionevole di tre anni e trecento
giorni dalla data della domanda la possibilita' di ricorso tardivo
ammessa dall'art. 8 della legge n. 533 del 1973.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondata, nei sensi di cui in
motivazione, la questione di legittimita' costituzionale dell'art.4,
terzo comma, del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384 (Misure
urgenti in materia di previdenza, di sanita' e di pubblico impiego,
nonche' disposizioni fiscali), convertito, con modificazioni, nella
legge 14 novembre 1992, n. 438, sollevata, in riferimento agli artt.
24 e 38, secondo comma, della Costituzione, dal Pretore di Milano con
le ordinanze in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 17 aprile 1996.
Il presidente: FERRI
Il redattore: MENGONI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 24 aprile 1996.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
96C0616