N. 135 SENTENZA 18 - 29 aprile 1996
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti - Assegnazione del seggio di consigliere comunale al candidato sindaco non eletto a tale carica - Criteri - Erroneita' dell'interpretazione della norma cosi' come prospettata nell'ordinanza di rimessione - Non fondatezza. (Legge 25 marzo 1993, n. 81, art. 7, settimo comma). (Cost., artt. 1, secondo comma, 3, 48, secondo comma, 49 e 51, primo comma).(GU n.19 del 8-5-1996 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: avv. Mauro FERRI; Giudici: prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 7,
della legge 25 marzo 1993, n. 81 (Elezione diretta del sindaco, del
presidente della provincia, del consiglio comunale e del consiglio
provinciale) promosso con ordinanza emessa il 1 marzo 1995 dal
Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia sul ricorso
proposto da Salvatore Rizzo contro il comune di Trezzano sul Naviglio
ed altra, iscritta al n. 328 del registro ordinanze 1995 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 24, prima serie
speciale, dell'anno 1995;
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio del 21 febbraio 1996 il giudice
relatore Cesare Mirabelli.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio, promosso da una candidata alle
elezioni del 20 novembre-4 dicembre 1994 per il rinnovo del consiglio
comunale di Trezzano sul Naviglio, diretto ad ottenere l'annullamento
delle operazioni compiute dall'Ufficio elettorale centrale per il
riparto dei seggi e per la loro attribuzione, il Tribunale
amministrativo regionale per la Lombardia ha sollevato, con ordinanza
emessa il 1 marzo 1995, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 7, comma 7, della legge 25 marzo 1993, n. 81 (Elezione
diretta del sindaco, del presidente della provincia, del consiglio
comunale e del consiglio provinciale), nella parte in cui prevede la
detrazione, dai seggi complessivamente attribuiti al gruppo di liste
collegate, del seggio spettante al candidato sindaco non eletto,
anche nel caso di liste collegate con detto candidato solo nel primo
turno e che nel turno di ballottaggio abbiano aderito ad una diversa
coalizione.
L'Ufficio centrale elettorale aveva assegnato i seggi in
applicazione dell'art. 7 della legge n. 81 del 1993: il sessanta per
cento alle liste collegate con il sindaco eletto ed il restante
quaranta per cento alle liste di minoranza (art. 7, comma 6).
Nell'ambito di queste ultime i seggi erano stati ripartiti in base
alla graduatoria dei quozienti elettorali ottenuti da ciascuna lista
o gruppo di liste collegate e, all'interno di ciascun gruppo, in base
ai quozienti piu' alti ottenuti dividendo la cifra elettorale di
ciascuna lista, corrispondente ai voti riportati al primo turno (art.
7, commi 4 e 5).
L'Ufficio centrale elettorale aveva quindi detratto il seggio di
consigliere da assegnare al candidato alla carica di sindaco ammesso
al ballottaggio, ma non eletto, dai seggi complessivamente attribuiti
al gruppo di liste con lui collegate (art. 7, comma 7). Aveva,
inoltre, ritenuto di applicare la stessa disposizione per detrarre,
dai seggi complessivamente spettanti al medesimo gruppo di liste,
anche il seggio da attribuire al candidato alla carica di sindaco non
ammesso al ballottaggio, che al primo turno era collegato con una
lista, collegata poi, al secondo turno, con il candidato alla carica
di sindaco ammesso al ballottaggio.
Proprio questa seconda prededuzione era stata contestata dalla
ricorrente dinanzi al giudice amministrativo, sostenendo che
l'Ufficio centrale elettorale aveva erroneamente applicato l'art. 7,
comma 7, della legge n. 81 del 1993: al candidato alla carica di
sindaco non eletto al primo turno e non ammesso al ballottaggio
avrebbe dovuto essere assegnato un seggio spettante alla lista con la
quale questi era collegato al primo turno.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia,
condividendo l'interpretazione dell'Ufficio centrale elettorale,
ritiene che il collegamento di piu' liste con il medesimo candidato
alla carica di sindaco sussista sia per il candidato sindaco
collegato con l'intero gruppo di liste coalizzate nel turno di
ballottaggio, sia per il candidato sindaco che era collegato nel
primo turno con una sola lista, acceduta alla coalizione solo nel
secondo turno. Ma, cosi' interpretato l'art. 7, comma 7, della legge
n. 81 del 1993, il giudice rimettente ne denuncia il contrasto con
gli artt. 1, secondo comma, 3, 48, secondo comma, 49 e 51, primo
comma, della Costituzione. Il Tribunale amministrativo ritiene
ragionevole che il seggio da attribuire al candidato sindaco
sostenuto in entrambi i turni dall'apporto di piu' liste venga
dedotto dai seggi dell'intero raggruppamento, evitando di gravare
sulla lista che ha avuto maggiori consensi; ma considera che non si
possa dire altrettanto per il candidato sindaco collegato nel primo
turno con liste che entrano nella coalizione solo nel turno di
ballottaggio. Le due situazioni, oggettivamente diverse, sarebbero
state trattate dalla legge in modo identico, violando l'art. 3 della
Costituzione. Inoltre sarebbe stato leso il principio di uguaglianza
del voto (art. 48, secondo comma, Cost.), che non solo comporta il
divieto di attribuire al voto stesso un peso diverso a seconda delle
qualita' personali dell'elettore, ma richiede, ad avviso del giudice
rimettente, anche l'applicazione di un criterio di maggioranza e
proporzionalita', perche' sia eletto chi ha piu' voti, in rispondenza
al principio di sovranita' popolare (art. 1, secondo comma, Cost.).
Il giudice rimettente prospetta, inoltre, il dubbio di legittimita'
costituzionale sia in relazione alla garanzia per tutti i cittadini
di accedere alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza (art.
51, primo comma, Cost.), sia in relazione all'art. 49 della
Costituzione, dal quale desume la regola del pari trattamento delle
liste elettorali, considerate come partiti politici nel momento
elettorale.
2. - E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, sostenendo una interpretazione della disposizione denunciata
diversa da quella prospettata dall'ordinanza di rimessione. La
detrazione del seggio di consigliere da attribuire al candidato
sindaco non eletto a tale carica dovrebbe essere operata
esclusivamente dai seggi spettanti alle liste collegate con i
medesimi candidati. Difatti l'art. 7, comma 7, della legge n. 81 del
1993 consente la detrazione, dal totale dei seggi spettanti alla
coalizione, del seggio del candidato a sindaco collegato con l'intero
gruppo, ma non del seggio da attribuire al candidato sindaco
collegato al primo turno con una delle liste, seggio che deve essere
detratto esclusivamente dai seggi da assegnare a tale lista.
Ad avviso dell'Avvocatura la disposizione denunciata, cosi'
interpretata, sfuggirebbe del tutto alle censure di
incostituzionalita'.
Considerato in diritto
1. - La questione di legittimita' costituzionale concerne i criteri
stabiliti dall'art. 7, comma 7, della legge 25 marzo 1993 n. 81, per
l'assegnazione del seggio di consigliere comunale al candidato
sindaco non eletto a tale carica. Questa disposizione, nel contesto
della disciplina dell'elezione diretta del sindaco e del consiglio
comunale nei comuni con popolazione superiore a 15.000 abitanti,
stabilisce che, una volta determinato il numero dei seggi spettanti a
ciascuna lista o gruppo di liste collegate, sono in primo luogo
proclamati eletti alla carica di consigliere i candidati alla carica
di sindaco, non risultati eletti, collegati con ciascuna lista che
abbia ottenuto almeno un seggio. In caso di collegamento con piu'
liste, il seggio attribuito al candidato non eletto sindaco e'
detratto dai seggi complessivamente attribuiti al gruppo di liste
collegate.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia ritiene che
la prededuzione dai seggi da attribuire in consiglio comunale al
raggruppamento di liste collegate nel secondo turno operi sia per il
candidato sindaco con esse collegato nel ballottaggio, sia per il
candidato sindaco che non ha partecipato al ballottaggio, ma che era
collegato nel primo turno con una lista acceduta alla coalizione per
il ballottaggio.
Cosi' interpretata, la disposizione avrebbe l'effetto di sottrarre
all'intera coalizione un seggio di consigliere che, non gravando
sulla sola lista collegata al candidato sindaco non ammesso al
ballottaggio, avvantaggerebbe quest'ultima lista, la quale,
partecipando egualmente alla ripartizione degli altri seggi,
otterrebbe una rappresentanza non proporzionata ai voti conseguiti.
La norma sarebbe in contrasto con diversi parametri costituzionali:
con l'art. 3, perche' sarebbe irragionevole trattare in modo identico
fattispecie oggettivamente diverse; con l'art. 48, secondo comma, in
relazione al principio di sovranita' popolare (art. 1, secondo
comma), perche' l'eguaglianza del voto non riguarderebbe solo
l'irrilevanza delle qualita' personali di chi lo esprime, ma
implicherebbe anche l'adozione di un criterio di maggioranza e di
proporzionalita', per concretare la regola che e' eletto chi ha piu'
voti; con l'art. 51, primo comma, che garantisce l'accesso alle
cariche elettive in condizioni di eguaglianza; con l'art. 49, che
implica il pari trattamento delle liste, da considerare come i
partiti politici nel momento elettorale.
2. - La questione non e' fondata.
Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia, nel
prospettare il dubbio di legittimita' costituzionale, muove dal
presupposto che il collegamento tra candidato alla carica di sindaco
e liste per l'elezione del consiglio comunale non solo rimanga fermo
tra primo e secondo turno anche per il candidato non ammesso al
ballottaggio, ma comporti inoltre la prededuzione del seggio da
attribuire a quest'ultimo dal numero complessivo dei seggi di
consigliere conseguiti dal gruppo di liste al quale si e' aggregata,
al secondo turno, la lista con lui collegata al primo e, per lui,
unico turno di votazione. Con la conseguenza che la prededuzione del
seggio di consigliere per il candidato alla carica di sindaco
opererebbe sullo stesso raggruppamento per due diversi candidati: sia
per quello che ha partecipato al ballottaggio in collegamento con
tutte le liste del suo raggruppamento, sia per quello che non ha
partecipato al ballottaggio, ma che era collegato al primo turno con
una lista acceduta ad altro raggruppamento per il turno di
ballottaggio. Sicche' la prededuzione del seggio inciderebbe non solo
sulla lista, o sulle liste, collegate con il candidato sindaco non
eletto, ma anche su liste mai collegate con tale candidato.
Questo esito - denunziato come lesivo del principio di eguaglianza,
irrazionale e distorsivo della espressione del voto e del pari
trattamento dei candidati e delle liste elettorali - e' del tutto
estraneo al sistema delineato dalla legge n. 81 del 1993, che
configura il collegamento tra lista e candidato sindaco come effetto
di una dichiarazione bilaterale e convergente del candidato sindaco e
del rappresentante di ciascuna lista. Pur consentendo ad una lista,
collegata con un candidato sindaco non ammesso al ballottaggio, di
collegarsi al secondo turno con uno dei due candidati ammessi al
ballottaggio, in modo da favorire l'aggregazione di liste in base
all'affinita' di programma politico-amministrativo unitariamente
rappresentata dal comune ed unico candidato sindaco, la legge non
prevede affatto il trascinamento nell'ambito del raggruppamento
ammesso al ballottaggio anche del candidato sindaco non ammesso al
ballottaggio, per il quale le altre liste del raggruppamento non
hanno espresso, ne' potrebbero esprimere, alcuna dichiarazione di
collegamento.
La lettura del sistema delineato dalla legge, in ordine alla quale
non si e' formata una interpretazione consolidata, non e', dunque,
quella prospettata dall'ordinanza di rimessione.
Se pur si ritiene, seguendo l'interpretazione piu' diffusamente
proposta, che debba permanere l'effetto del collegamento dichiarato
per il primo turno tra candidato sindaco e lista, anche quando
quest'ultima modifichi la propria posizione e si colleghi per il
secondo turno con altro candidato sindaco, ammesso al ballottaggio,
la prededuzione del seggio di consigliere da assegnare al candidato
sindaco non ammesso al ballottaggio non puo' che operare nell'ambito
dei seggi da attribuire alla lista, o alle liste, collegate con tale
candidato al primo turno.
Possono essere, dunque, agevolmente configurate interpretazioni
diverse da quella presupposta dal giudice rimettente, le quali,
escludendo la partecipazione di liste non collegate con il candidato
sindaco, non eletto a tale carica, all'onere per l'attribuzione a
questi di un seggio di consigliere, individuano un contenuto della
disposizione privo di quegli effetti denunciati come
irragionevolmente distorsivi dell'espressione del voto e del pari
trattamento dei candidati e delle liste elettorali.
Rientra, poi, nei compiti del giudice del merito preferire una
interpretazione, tra quelle possibili, che consenta di attribuire
alla disposizione un significato compatibile con i principi
costituzionali.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' dell'art. 7,
comma 7, della legge 25 marzo 1993, n. 81 (Elezione diretta del
sindaco, del presidente della provincia, del consiglio comunale e del
consiglio provinciale), sollevata, in riferimento agli artt. 1,
secondo comma, 3, 48, secondo comma, 49 e 51, primo comma, della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia
con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 aprile 1996.
Il Presidente: Ferri
Il redattore: Mirabelli
Il cancelliere: Di Paola
Depositato in cancelleria il 29 aprile 1996.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
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